1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 Accionante: Mario Alberto Restrepo Zapata Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión y otro Tema: Derecho al debido proceso.
Mora judicial. Acción popular declara falta de legitimación del coadyuvante para presentar recurso de apelación, cuando la parte principal no lo promueve. MODIFICA SENTENCIA- DECLARA IMPROCEDENTE SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Mario Alberto Restrepo Zapata, en nombre propio, en contra de la sentencia del 30 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, por medio de la cual se negó el amparo en relación con una mora judicial y se declaró improcedente la tutela contra providencia judicial, por no superar el requisito de relevancia constitucional.
ANTECEDENTES El accionante pretende que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, el cual considera vulnerado por i) la presunta mora judicial en la que habría incurrido el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión para proferir sentencia de segunda instancia en la acción popular con radicado 66001-33-33- 002-2024-00118-00/01; y, ii) con la sentencia del 19 de marzo de 2026 proferida dentro del proceso citado.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la Defensoría del Pueblo radicó acción popular en contra del Municipio de Pereira, para que se garantizaran los derechos e intereses colectivos, con ocasión de las deficiencias en las instalaciones de la Institución Educativa Guillermo Hoyos Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 2 Salazar, relacionadas con el tratamiento de aguas lluvias y residuales.
Y el señor Restrepo actuó como coadyuvante de la parte demandante. El 6 de diciembre de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones, al encontrar vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y negó la condena en costas y agencias en derecho porque no había lugar a estas por cuanto tales rubros no se acreditaron.
El 19 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión confirmó la decisión. El actor considera que el Tribunal incurrió en mora judicial por emitir la sentencia de segunda instancia, fuera del término que dispone el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. En cuanto a la sentencia del 19 de marzo de 2026 alega que el Tribunal le viola su derecho al debido proceso por negarle la posibilidad de apelar el fallo de primera instancia, pese a verse afectado directamente con la decisión y, no condenar al municipio demandado al pago de costas y de agencias en derecho y «desconocer que estas deben fijarse a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos».
PRETENSIONES Del confuso escrito de tutela se desprende que el actor pretende que se ampare el derecho invocado, se declare que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión incurrió en mora judicial al interior del proceso 66001-33-33- 002-2024 00118-00/01 y se ordene a las autoridades judiciales accionadas condenar al municipio demandado al pago de costas y de agencias en derecho.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 27 de marzo de 2026, se admitió la acción; se vinculó a la Defensoría del Pueblo Regional de Risaralda, al Municipio de Pereira, al señor Cotty Morales Camaño y a todos los sujetos que intervinieron y/o participaron en la acción popular con radicado 66001-33-33-002-2024-00118-00/01, como terceros con interés; y, se ordenó notificar a las partes y a los vinculados.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión señaló que el simple incumplimiento de los términos procesales no constituye por sí mismo violación al debido proceso, ya que el retraso es justificado, en la medida que el despacho tiene una carga de 325 procesos y una asignación de turnos, lo cual impide cumplir con los plazos fijados por la ley.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira guardó silencio. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 3 POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Defensoría del Pueblo solicitó su desvinculación de la acción de tutela, dado que el actor no relaciona directamente a la entidad en sus pretensiones ni en la narración fáctica.
No se presentaron más intervenciones. SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 30 de abril de 2026, decidió i) negar el amparo invocado, en relación con la mora judicial, al considerar que si bien el Tribunal no resolvió el recurso de apelación dentro de los veinte (20) días que consagra el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, ello obedeció a razones objetivas derivadas de la alta congestión judicial; y, ii) declarar improcedente la acción de tutela contra la sentencia del 19 de marzo de 2026, por carecer de relevancia constitucional, por no identificar, desarrollar ni sustentar de manera clara alguna de las causales que excepcionalmente permiten el control constitucional de las providencias judiciales.
IMPUGNACIÓN El señor Mario Alberto Restrepo Zapata impugnó la sentencia de primera instancia manifestando «ROTUNDAMENTE QUE SE VIOLA ART 37 LEY 472 DE 1998». Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) mora judicial; iii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; iv) legitimación en la causa por activa; y v) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Mora judicial Ha establecido la Corte Constitucional que la mora judicial impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, lo cual ocurre como Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 4 consecuencia de las acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios que tienen a su cargo la solución de los procesos.
De igual forma, ha considerado que hay mora en los siguientes casos: «(…) Si el incumplimiento del término procesal “(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley” (…) Existirá mora judicial justificada cuando se constate que el incumplimiento del término procesal para decidir la cuestión sometida al conocimiento del juez competente“(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley (…)».1 Igualmente, el máximo tribunal constitucional ha precisado que según las circunstancias del caso, es posible i) negar la violación de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sometiendo al interesado al sistema de turnos; ii) ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado; o iii) disponer un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada, en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales3, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/054.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una 1 Corte Constitucional. Sentencias SU 333 de 2020 y SU 179 de 2021 2 Corte Constitucional.
Sentencia T-230 de 2013, recogida en la T-346 de 2018 3 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 4 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 5 clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»5 5 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 6 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada6.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”7. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…) Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela8.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Legitimación en la causa por activa El artículo 86 de la Constitución Política establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela; la norma indica que esta puede ser presentada: i) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; ii) a través de su representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) por agente oficioso; y, v) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.
En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien radica la acción se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia y no habrá lugar a analizar el fondo del asunto. Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir i) si el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión incurrió en mora judicial dentro de la acción popular, por no resolver el recurso de apelación dentro de los veinte (20) días que establece el artículo 37 de la Ley 472 de 1998; y, ii) si en el presente asunto se cumple con el requisito de relevancia constitucional que no se encontró satisfecho en primera 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-074 de 2022. 8 Sentencia SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 7 instancia y demás exigencias generales, pues solo así habría lugar a efectuar un estudio de los desacuerdos expuestos por el recurrente. Frente a la presunta mora judicial, la Sala advierte que el Tribunal mediante sentencia del 19 de marzo de 2026 resolvió el recurso de apelación interpuesto dentro de la acción popular con radicado 66001-33-33-002-2024 00118-00/01; por lo que la supuesta violación que el actor alega no es actual, cierta ni inminente, circunstancia que impide que el juez constitucional realice un análisis del caso, pues no se puede hablar de una mora cuando no hay ninguna actuación pendiente por parte de la autoridad judicial accionada, razón por la cual se declarará improcedente este mecanismo frente a este aspecto.
En cuanto, a la controversia que el actor plantea en contra de la sentencia del 19 de marzo de 2026 proferidas por el Tribunal, vemos que el juez constitucional de primera instancia estimó que carece de relevancia constitucional; por lo que es del caso recordar que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional9, dicho requisito se encuentra satisfecho cuando: i) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y iii) se justifica razonablemente la existencia de una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Igualmente, el máximo tribunal constitucional10 ha sostenido que dicha exigencia tiene como finalidades mantener la independencia y autonomía judicial; evitar que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional y restringir el ejercicio de la acción de tutela a debates relacionados con derechos fundamentales. Precisado lo anterior, el actor sostiene que el Tribunal le viola el derecho al debido proceso por i) negarle la posibilidad de apelar el fallo de primera instancia, pese a verse directamente afectado con la decisión y; ii) «niega las agencias en derecho a mi favor y se niega a condenar en agencias en derecho al municipio demandado en cabeza de su alcalde municipal, desconociendo que las agencias en derecho se fijan a favor del fondo para la defensa de derechos colectivos adscrito a la defensoría del pueblo (sic), y así lo MANDA,
ORDENA LA LEY 472 DE 1998, ya que niega las agencias el coadyuvante Ciudadano». La Sala evidencia que el señor Restrepo actuó en calidad de coadyuvante en la acción popular que la Defensoría del Pueblo promovió en contra del Municipio de Pereira. El señor Restrepo interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 6 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
En la sentencia cuestionada el Tribunal declaró la falta de legitimación del coadyuvante por activa, bajo el entendido que el señor Restrepo carece de facultad para interponer recursos de manera autónoma cuando la parte coadyuvada no lo 9 Corte Constitucional, SU-215 de 2022. 10 Sentencia T-352 de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 8 hace, porque su participación no constituye una personería independiente, sino un apoyo condicionado a los límites y actuaciones de la parte principal.
En relación con la condena en costas y agencias en derecho, se observa que el juez de primera y de segunda instancia del proceso ordinario no condenaron al municipio demandado al pago de estas en favor de la Defensoría del Pueblo, y esta entidad no discutió dicho punto. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que el señor Restrepo no tiene legitimación activa para cuestionar el hecho de que no se condenó en costas y agencias en derecho en favor de la Defensoría del Pueblo y de este, dado que dicho punto no fue discutido por la parte principal.
De igual forma, se encuentra que el actor no identificó en qué defecto incurrió la autoridad judicial accionada y mucho menos los desarrolló. Si bien alegó una violación del derecho al debido proceso con fundamento en que se le impidió recurrir la decisión de primera instancia, lo cierto es que dicha inconformidad resulta insuficiente para realizar un estudio y menos aún dejar sin efectos una decisión judicial, pues con ella no se desvirtúan los argumentos contenidos en la sentencia discutida.
Aunado a lo anterior, la Sala advierte que los argumentos del actor se limitan a reiterar su inconformidad con la decisión adoptada, lo que evidencia que no se encamina a demostrar la configuración de alguno de los defectos definidos jurisprudencialmente para discutir providencias judiciales a través de la tutela, sino que su pretensión es que el juez constitucional realice un nuevo análisis del caso, lo cual desconoce que dicho debate ya se surtió en el proceso ordinario y que este mecanismo no es una tercera instancia, sino que el examen que se realiza en esta sede es en relación con la valoración e interpretación que realizó la autoridad judicial accionada, lo cual, se reitera, no fue discutido debidamente por el solicitante del amparo.
En consecuencia, se modificará el numeral segundo de la sentencia del 30 de abril de 2026 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, bajo el entendido de que se declarará improcedente la acción de tutela frente a la mora judicial y se confirmará en lo demás En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. MODIFICAR el numeral 2º de la sentencia del 30 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, para DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a la mora judicial.
Segundo. CONFIRMAR la sentencia del 30 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta en lo demás. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02345-01 9 Tercero. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente