CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Consejera Ponente (E): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: LUZ ELENA SALAZAR SAFFON Accionado: SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN "B"- DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se declara improcedente el mecanismo de amparo.
No se cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Luz Elena Salazar Saffon, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección "B"- del Consejo de Estado1.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Luz Elena Salazar Saffon, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «A LA SEGURIDAD SOCIAL, DERECHO A LA IGUALDAD, SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL Y DEBIDO PROCESO», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda - Subsección "B"- del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 63001-23-33-000-2021-00082- 01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que nació el 14 de febrero de 1962 y para el 14 de febrero de 2017 tenía 55 años y 20 años de servicio, por lo cual cumplía con los requisitos previstos en el artículo 7° de la Ley 71 de 19882, para adquirir su derecho a la pensión. 1 De ahora en adelante la Sección o autoridad judicial accionada. 2 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon 2.2.
Indicó que, mediante derecho de petición de 25 de febrero de 2021, solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero no obtuvo respuesta. 2.3. Expuso que, con base en lo anterior, presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. número 63001-23-33-000-2021-00082-00/01, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, para que se declarara la nulidad del acto administrativo presunto que negó la solicitud de reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. 2.4.
Indicó que el conocimiento del referido proceso le correspondió al Tribunal Administrativo del Quindío y que mediante fallo de 25 de noviembre de 2021 se declaró la nulidad del acto ficto y ordenó reconocer y pagar su pensión de jubilación a partir del 14 de febrero de 2017. 2.5. Refirió que contra el fallo de primera instancia la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual fue desatado mediante sentencia de 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección "B"- del Consejo de Estado, y a través de la cual se revocó la decisión de primera instancia, y en su lugar se negaron las pretensiones de la demanda. 2.6.
Manifestó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales por cuanto incurrió en un desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y en las sentencias de 18 de marzo de 20213, de 24 de febrero de 20224, de 7 de abril de 20225, de 2 de junio de 20226, de 17 de junio de 20227 y de 19 de enero de 20238. 2.7.
Finalmente, adujo que el presente asunto tiene relevancia constitucional puesto que la decisión de 19 de enero de 2023 afectó y repercutió directamente en su derecho a la seguridad social, así como los derechos al mínimo vital y la protección reforzada que merecen los adultos mayores, lo cual involucra la afectación de derechos fundamentales y de principios de rango constitucional.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 18 de marzo de 2021, exp. No. 63001-23-33-000-2014-00249-01 (0249- 2016), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 24 de febrero de 2022, exp. No. 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650-2019), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 7 de abril de 2022, exp.
No. 63001-23-33-000-2018-00184-01 (4983- 2019), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 2 de junio de 2022, exp. No. 25000 23 42 000 2019 0014301 (3061- 2021), C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 17 de junio de 2022, exp. No. 15001-23-33-000-2019-00357-01 (4678- 2021), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 19 de enero de 2023, exp.
No. 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083- 2022), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon «[…] 1. AMPARAR los derechos fundamentales: DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, DERECHO A LA IGUALDAD, SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL Y DEBIDO PROCESO de los cuales es titular la señora LUZ ELENA SALZAR SAFFON. 2.
REVOCAR la Sentencia proferida el 19 de enero de 2023 y notificada el 20 de febrero de 2023, por el Consejo de Estado – Subsección Segunda – Subsección B dentro del proceso radicado bajo el No. 63001-23-33-000-2021- 00082-01 (2439-2022) 3. ORDENAR al Consejo de Estado – Subsección Segunda – Subsección B que, en amparo a los derechos de la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia y del principio de favorabilidad: (i) Declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 25 de mayo de 2021, expedido frente a la petición presentada el día 25 de febrero de 2021, en cuanto negó el derecho a la cancelación de la pensión de jubilación a mi representada a los 55 años de edad y con el cumplimiento de 1.000 semana de cotización, sin exigir el retiro definitivo del cargo docente, para efectuar la inclusión en la nómina de pensionados.
(ii) Reconozca una pensión de jubilación, equivalente al 75% de los salarios y las primas recibidas, anteriores al cumplimiento del status jurídico de pensionada, es decir, a partir del 14 de febrero de 2017, momento en que cumplió los 55 años de edad y las 1.000 semanas de cotización, sin exigir el retiro definitivo del cargo, para proceder a su cancelación, en compatibilidad con el salario en la docencia oficial.
Lo anterior, en atención al precedente jurisprudencial fijado en la materia de reconocimiento pensional. […]». (Negrillas del texto y sic en toda la cita). IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 23 de agosto de 2023, la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Primera de esta Corporación, admitió la acción de tutela de la referencia. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en resultas del proceso a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. V. INTERVENCIONES 5.
Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 6. El Tribunal Administrativo del Quindío remitió el expediente contentivo del proceso núm. 63001-23-33-000-2021-00082-01. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 7. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19919, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 202110 y en armonía con el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.
VI.2. Problemas jurídicos 8. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales y excepcionales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda - Subsección "B"- del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 63001-23-33- 000-2021-00082-01, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al haber incurrido supuestamente en desconocimiento del precedente. 9.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto 9 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 10 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial11, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución12. 14.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»13 que se encaje en dichos parámetros. 15.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 17. La señora Luz Elena Salazar Saffon, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «A LA SEGURIDAD SOCIAL, DERECHO A LA IGUALDAD, SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIO 11 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 13 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon CONSTITUCIONAL DE FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL Y DEBIDO PROCESO», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda - Subsección "B"- del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 63001-23-33-000-2021-00082- 00/01. 18.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional 19. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental14 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones15. 20.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales16, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces17. 21.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación18, que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, 14 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 15 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 16 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de cuestionar el contenido de una decisión judicial. 17 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 18 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […].
(destaca la Sala de Decisión) 22. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202219 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho 19 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]. [negrillas de la Sala] 23. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 2023. 24.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales20. 25.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 26.
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que, en el escrito de tutela, la parte actora alegó que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al haber incurrido en desconocimiento del precedente y en una vulneración de su derecho a la igualdad porque no tuvo en consideración la identidad fáctica y jurídica de su caso con aquellos que fueron analizados en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, y en las sentencias de 18 de marzo de 202121, de 24 de febrero de 202222, de 7 de abril de 202223, de 2 de junio de 202224, de 17 de junio de 202225 y de 19 de enero de 202326, en los cuales se reconoció la pensión de jubilación docente a personas que se encontraban en condiciones similares.
Al respecto señaló: «[S]e observa que, la autoridad judicial accionada vulnera el derecho la seguridad social en tanto que, está restringiendo la posibilidad de mi representada de gozar de una protección para la vejez y de una posible incapacidad que la imposibilite de manera física o mental para obtener los 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 18 de marzo de 2021, exp.
No. 63001-23-33-000-2014-00249-01 (0249-2016), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 24 de febrero de 2022, exp. No. 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650-2019), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 7 de abril de 2022, exp. No. 63001-23-33-000-2018-00184-01 (4983- 2019), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 2 de junio de 2022, exp.
No. 25000 23 42 000 2019 0014301 (3061- 2021), C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 17 de junio de 2022, exp. No. 15001-23-33-000-2019-00357-01 (4678- 2021), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 19 de enero de 2023, exp. No. 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083- 2022), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon medios que permiten tener una vida digna, por tanto, la negación de dicho reconocimiento, afecta de manera directa en la prevención de riesgos sociales que puedan llegar afectar la capacidad y la oportunidad de generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano. Se encuentra probado que mi representada tiene 61 años de edad, por lo que no se compadece con los postulados constitucionales que imponen la protección de las personas de la tercera edad por parte del Estado, exigirle la presentación de un nuevo proceso ordinario para demandar el reconocimiento pensional.
Como lo ha advertido la Corte Constitucional, tales usuarios de la justicia deben ser objeto de mayores garantías para permitirles el goce y disfrute de sus derechos fundamentales, atendiendo el tiempo extenso que podría transcurrir en la resolución de un nuevo conflicto ante la jurisdicción a través del trámite de un nuevo proceso ordinario.
Por otro lado, el principio constitucional a la igualdad está siendo trasgredido por parte del órgano judicial accionado, por cuanto, pese a la existencia de una línea jurisprudencial consolidada que permite el reconocimiento pensional bajo los fundamentos normativos de la Ley 71 de 1988 no está siendo aplicada. De manera que, un trato diferenciado por parte de los órganos judiciales a los ciudadanos, cuyos procesos se fundamentan en iguales supuestos facticos transgrede de manera fehaciente el principio constitucional a la igualdad.
Al respecto, es preciso reiterar que, el principio de igualdad es a su vez expresión del principio de legalidad. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la obligación constitucional de promover la seguridad jurídica y el deber de garantizar la igualdad de trato en las actuaciones judiciales. La seguridad jurídica también encuentra fundamento en el principio de la buena fe, que impone a las autoridades del Estado el deber de actuar de manera coherente y de abstenerse de defraudar la confianza que depositan en ellas los ciudadanos (art. 83), y se vincula con la igualdad de trato bajo el entendido que “si las decisiones judiciales no fueran previsibles o las reglas y soluciones adoptadas en el pasado resultaran cambiantes e inestables, los ciudadanos no podrían esperar que el asunto que someten a la jurisdicción sea resuelto de la misma forma”, por lo que la seguridad jurídica es una condición necesaria para garantizar el mandato de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución. Es por esto que, la Sentencia de Unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019, así como las sentencias del Consejo de Estado, Tribunales y Juzgados Administrativos han consolidado un precedente jurisprudencial, el cual, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional ha configurado una previsibilidad en las decisiones judiciales, otorgando una certeza sobre la garantía del derecho fundamental a la seguridad social a los docentes que tienen acumulación de aportes al ISS al igual que al FNPSM.
Con ocasión de dicha certeza se ha consolidado en igual sentido, una interpretación estable y consistente sobre la materia, todo esto, con fundamento en el ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. En concordancia con lo anterior, el operador judicial está en la obligación de mantener la misma línea jurisprudencial con el fin de garantizar el derecho a la igualdad en las decisiones judiciales y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de los docentes.
Lo anterior, permite que se materialice el derecho en cuanto a que la interpretación y la aplicación del ordenamiento jurídico se realice bajo los parámetros constitucionales de respeto al precedente judicial». [Subrayado de la Sala] 27. En criterio de la Sala, la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) el debate planteado en el escrito de tutela no se hizo desde una óptica constitucional;
(ii) la 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo y, (iii) la acción de tutela se encuentra dirigida contra una de las Salas de Decisión que integran esta Alta Corte, por lo que su procedencia es excepcional. 28.
A partir de la expedición de la sentencia de unificación SU-215 de 2022, citada, esta Sección ha venido sostenido, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de la relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional, para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión tutelada le ocasiona una «afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales». 29.
En este caso, se aprecia que los argumentos expuestos por la parte accionante fueron desarrollados en forma genérica y abstracta sin que se hubiese precisado las circunstancias en las que la decisión emitida por la Sección Segunda - Subsección “B” del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y a la igualdad. 30.
En efecto, se observa que respecto de la presunta afectación de dichas garantías constitucionales solo se indicó que «la autoridad judicial accionada vulnera el derecho la seguridad social en tanto que, está restringiendo la posibilidad de mi representada de gozar de una protección para la vejez y de una posible incapacidad que la imposibilite de manera física o mental para obtener los medios que permiten tener una vida digna, por tanto, la negación de dicho reconocimiento, afecta de manera directa en la prevención de riesgos sociales que puedan llegar afectar la capacidad y la oportunidad de generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano». 31.
De otra parte, y conforme al precedente constitucional, se pone de relieve que en el escrito de tutela tampoco se sustentaron las razones por las que la accionante estimaba que la decisión judicial afectó en forma «desproporcional el núcleo esencial» de sus derechos fundamentales. 32. Por el contrario, lo que sí evidencia la Sala es que en esta ocasión se está utilizando el presente mecanismo como una tercera instancia. Esto es, para reabrir el debate jurídico y procesal que fue analizado en la sentencia de 19 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección "B"- del Consejo de Estado. 33.
En este punto, se destaca que la autoridad judicial accionada, al desatar el recurso de apelación promovido contra la sentencia de 25 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, explicó en forma clara y concreta las razones por las que debía revocarse la decisión de primera instancia y, en su lugar, negarse las pretensiones de la de la demanda; tal como se puede apreciar a continuación: «De acuerdo con el recurso de apelación, concierne en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, por haber 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon acreditado que estuvo vinculada al servicio docente oficial con anterioridad a la Ley 813 de 2003, como lo concluyó el a quo; o, por el contrario, su régimen pensional corresponde al de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, como lo sugiere la entidad apelante.
(…) De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la demandante nació el 14 de febrero de 1962; (ii) se vinculó como docente de la secretaría de educación de Armenia, primero mediante «oficio No. SEM-2756 por pago a cuenta» del 31 de julio al 23 de agosto de 2000 y luego por contrato de prestación de servicios del 24 de ese mismo mes al 21 de noviembre siguiente; y del 8 de septiembre al 28 de noviembre de 2003 con la secretaría de educación del Quindío a través de esa modalidad contractual;
(iii) posteriormente, fue nombrada por el último ente territorial, en provisionalidad, desde el 20 de enero de 2004 hasta el 11 de julio de 2005; y, en propiedad, a partir del 12 de los mismos mes y año y se hallaba activa para el 6 de marzo de 2021 (17 años, 1 mes y 7 días); (iv) realizó aportes pensionales como independiente y en diferentes empresas del sector privado, entre el 31 de julio de 1991 y el 30 de noviembre de 2003, cotizados a Colpensiones (8 años y 1 mes); y (v) el 25 de febrero de 2021 solicitó del Fomag el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes, según lo establecido en la Ley 71 de 1988, ante lo cual se guardó silencio.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que esta Sala es del criterio que, en el caso de los educadores, solo es dable aplicar la Ley 71 de 1988 (pensión de jubilación por aportes) siempre que el interesado satisfaga los requisitos preceptuados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario del régimen de transición. De igual modo, cabe aclarar que el estudio de aplicabilidad del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, con posterioridad al 31 de julio de 2010, debe incorporar no solo la satisfacción de los parámetros allí establecidos, sino también que el eventual beneficiario tenga derecho a la extensión de tal prerrogativa en el tiempo, para lo cual comporta requisito sine qua non que acredite las 750 semanas de cotización o servicio, exigidas en el Acto legislativo 1 de 2005, caso en el que esa prebenda excepcional se mantendrá máximo hasta el año 2014.
No obstante, la demandante no está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994, cuando prestaba sus servicios al sector privado, tenía 31 años de edad y contaba con 2 años y 8 meses de servicio, por lo que contrario a lo señalado por el a quo no le asiste el derecho a la pensión vitalicia de jubilación por aportes de conformidad con la Ley 71 de 1988.
Ahora bien, de acuerdo con lo anotado en el acápite precedente, aquellos docentes cuya vinculación sea anterior al 27 de junio de 2003 tendrán derecho a adquirir la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985. Por su parte, los educadores que ingresaron con posterioridad a dicha fecha podrán acceder a la pensión de vejez contemplada en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el 9 de la Ley 797 de 2003).
En el sub lite, la accionada en el escrito de alzada alega que la fecha de vinculación al servicio docente, para definir el régimen pensional que le resulta aplicable es el 20 de enero de 2004. Por otro lado, expresa la actora que fue vinculada con anterioridad a la Ley 812 de 2003, en la modalidad de órdenes de prestación de servicios, por lo que debe verificarse si le resultan aplicables a su situación pensional las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989.
(…) Corolario de lo anterior, se observa que la demandante cumplió 55 años el 14 de febrero de 2017, no obstante, para el 6 de marzo de 2021, última fecha de 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon la que se tiene conocimiento que se encontraba activa en el servicio, no colmaba el requisito de los 20 años de labores, exigido en la aludida norma para obtener la pensión de jubilación, pues acreditó un total de 17 años, 4 meses y 8 días; por consiguiente, a pesar de satisfacer la edad, no alcanzó el tiempo trabajado al sector oficial, razón por la que en el caso sub judice tampoco se puede conceder el derecho pensional con el régimen de la Ley 33 de 1985.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda». 34. La cita anterior permite evidenciar que la Sección Segunda -Subsección “B”- del Consejo de Estado puso de relieve que la señora Salazar Saffon no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión prevista en la Ley 71 de 1988 porque «no está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994, (…) tenía 31 años de edad y contaba con 2 años y 8 meses de servicio». 35.
Además, explicó que tampoco era posible reconocer la pensión bajo el régimen previsto en las leyes núm. 33 de 1985 y 91 de 1989 porque aunque la actora «cumplió 55 años el 14 de febrero de 2017, no obstante, para el 6 de marzo de 2021 (…), no colmaba el requisito de los 20 años de labores, exigido en la aludida norma para obtener la pensión de jubilación, pues acreditó un total de 17 años, 4 meses y 8 días; por consiguiente, a pesar de satisfacer la edad, no alcanzó el tiempo trabajado al sector oficial». 36.
En ese sentido, vale la pena señalar que la acción de «tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado». Significa lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional, que este «mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»; ya que en «el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos».
En esa medida, «[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales». 37. Así las cosas, la Sala no observa que el argumento expuesto por la accionante devele que en la sentencia de 19 de enero de 2023 se haya incurrido en una arbitrariedad; sino que, en últimas, la parte accionante está utilizando este mecanismo constitucional para controvertir los fundamentos del fallo proferido por la justicia contenciosa, en tanto que son contrarios a sus intereses. 38.
En ese orden de ideas, la parte actora no puede alegar, por el hecho de que la decisión resultara contraria a sus intereses, que la Sección actuó de manera arbitraria, cuando se observa que el estudio se realizó fue razonable y conforme a las normas aplicables al caso en concreto. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04419-00 Accionante: Luz Elena Salazar Saffon 39.
Finalmente, no se puede ignorar que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra un fallo proferido por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, lo que implica que, en aplicación del precedente Constitucional, su procedencia sea más restrictiva por cuanto «[…] solo tiene caída cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]»27, circunstancias que en el sub examine no se advierten. 40.
En conclusión, la Sala declarará improcedente la presente acción de amparo porque este no superó el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (p:30) 27 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017.