Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Demandante: MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, RISARALDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial – Revisión de legalidad de acto administrativo por solicitud del gobernador – Efectos retroactivos de la sentencia que declara la nulidad de un acuerdo municipal.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo constitucional presentada por el municipio de Dosquebradas, Risaralda, con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado enviado el 28 de febrero de 2022, el municipio de Dosquebradas, por intermedio de apoderado judicial1, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 20 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del Acuerdo N.° 027 del 1° de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas, 1 Funge como apoderado especial de la entidad territorial el profesional Jorge Uriel Cardona Betancur, según poder otorgado por el señor Jorge Diego Ramos Castaño, en su calidad de alcalde del municipio de Dosquebradas, Risaralda, de conformidad con el acta de posesión N° 002 del 30 de diciembre de 2019.

Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Risaralda “POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS PARA LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, GENERAR MAYOR LIQUIDEZ A LA ENTIDAD Y ALIVIAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE LOS DEUDORES Y LOS CONTRIBUYENTES PRODUCTO DE LA PANDEMIA COVID-19 QUE ADEUDAN LOS IMPUESTOS DE PREDIAL Y/O INDUSTRIA Y COMERCIO DE LAS VIGENCIAS 2019 Y ANTERIORES EN EL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS – RISARALDA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. 3.

Lo anterior, en el marco de la revisión de constitucionalidad y legalidad establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política2, en concordancia con el artículo 119 del Decreto 1333 de 19863 y el artículo 82 de la Ley 136 de 19944 (validez de acuerdo), identificado con N.° de radicado 66001-23- 33-000-2021-00417-00, promovida por el gobernador de Risaralda. 1.2.

Pretensión 4. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó que “se MODIFIQUE la sentencia proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISIÓN, y en su lugar declarar sus efectos a partir de la providencia respecto a la invalidez del Acuerdo No. 027 de 2020.”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5.

El gobernador del departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10º del artículo 305 de la Constitución Política solicitó que se declarara la nulidad del Acuerdo 027 del 1º de diciembre de 2020, “POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS PARA LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, GENERAR MAYOR LIQUIDEZ A LA ENTIDAD Y ALIVIAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE LOS DEUDORES Y LOS CONTRIBUYENTES PRODUCTO DE LA PANDEMIA COVID-19 QUE ADEUDAN LOS IMPUESTOS DE PREDIAL Y/O INDUSTRIA Y COMERCIO DE LAS VIGENCIAS 2019 Y ANTERIORES EN EL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS – RISARALDA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, dictado por el Concejo de Dosquebradas.

El acto administrativo tiene el siguiente contenido: «El Concejo Municipal de Dosquebradas-Risaralda, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las contenidas en los artículos 1º, 2º, 29º, 209, 287, 313, 319 de la Constitución Política; artículo 2 Precepto que confiere a los gobernadores la atribución de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez”. 3 La norma establece que “Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” 4 “ARTÍCULO

82. REVISIÓN POR PARTE DEL GOBERNADOR. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 de la Ley 136 de 1994;

Leyes 105 de 1993, 336 de 1996, 1625 de 2013, 1955 de 2019, Decreto Presidencial 1079 de 2015 y demás normas concordantes, ACUERDA ARTICULO 1º. ALIVIOS TRIBUTARIOS. Con el fin de recuperar la cartera y generar mayor liquidez para la entidad, así como para aliviar la situación económica de los deudores y los contribuyentes del Municipio de Dosquebradas, y de acuerdo a las medidas tomadas en el marco de la emergencia económica y social causada por el Covid-19, se establecen los siguientes beneficios en relación con los impuestos Predial Unificado e Industria y Comercio pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente Acuerdo: Hasta el 31 de diciembre de 2020, se pagará el CIEN POR CIENTO (100%) del capital adeudado sin intereses ni sanciones, de las vigencias 2019 y anteriores.

Parágrafo. Las medidas adoptadas en el presente artículo se extienden a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial, y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos. ARTÍCULO 2º. MEDIOS DE PAGO ELECTRÓNICOS. Se habilitan los siguientes medios de pago para facilitar el acceso de los contribuyentes y de los deudores morosos a las medidas adoptadas en el artículo 1º del presente Acuerdo (Alivios tributarios): El Impuesto Predial Unificado puede ser pagado a través del Portal Tributario del Municipio de Dosquebradas, a través del sistema PSE.

Para ello se debe ingresar a la página www.dosquebradas.gov.co y en el link “Portal tributario” se realiza el pago correspondiente. El pago del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) se podrá realizar a las cuentas que la administración municipal determine. (…)» 6. Como fundamento de la pretensión el gobernador del departamento de Risaralda afirmó que el acuerdo demandado vulnera los artículos 6º, 95 numeral 9º, 121, 313 y 338 de la Constitución Política; 18, 82 y 32 de la Ley 136 de 1994, este último modificado por la Ley 1551 de 2012. 7.

Lo anterior, por cuanto la potestad tributaria y de concesión de amnistías radica exclusivamente en el legislador, por lo que no le es dable a las “Corporaciones Administrativas Territoriales conceder amnistías tributarias sin la existencia previa de una ley que así lo determine.” 8. Agregó que este tipo de amnistías surge ilegal si se tienen en cuenta las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional en las sentencias (i) C-060 de 2018, que declaró la inexequibilidad del artículo 356 de la Ley 1819 de 2016; y (ii) C-448 de 2020 que declaró inexequibles los artículos 6º y 7º del Decreto Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Legislativo No. 678 del 20 de mayo de 20205. 9.

Destacó que la amnistía tributaria establecida en el precepto demandado vulnera el principio de equidad tributaria, por cuanto establece condiciones especiales para los deudores morosos y no se evidencia análisis alguno de la forma como se subsana el rompimiento de dicho principio ni se compensa la inequidad establecida. 10. Señaló que el alcalde municipal envió el referido acuerdo a la gobernación para revisión, por correo electrónico, el 20 de octubre de 2021, es decir 9 meses y 17 días después, violando lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994. 11.

Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 19866, el 16 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión ordenó fijar el proceso en lista por el término de diez (10) días para que el Ministerio Público o cualquier ciudadano pudiera intervenir defendiendo o impugnando la constitucionalidad o legalidad del acuerdo demandado. 12.

El 20 de enero de 2022, la referida autoridad judicial declaró la invalidez de acuerdo, con efectos retroactivos, por considerar que efectivamente el acto administrativo desconoce las normas constitucionales invocadas “toda vez que el otorgamiento de la reducción del 100% del cobro sobre los intereses y sanciones de los impuestos, predial unificado e industria y comercio pendientes de pago a la entrada en vigencia del referido acuerdo, sí desconoce los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, acarreando como consecuencia un desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria en que se funda el sistema tributario colombiano para cualquier tipo de obligación tributaria, en este caso por parte del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda, situación que se constituye en una causal de invalidez del acto.” 13.

Consideró que una amnistía tributaria únicamente puede otorgarse por el legislador, en atención a la reserva establecida en el artículo 294 de la Constitución Política7, en la medida en que se trata de condonación del pago de intereses moratorios y sanciones sobre impuestos de vigencias que se encuentran causadas y consolidadas, por cuanto se trata de tributos del año 2019 y vigencias anteriores. 5 “Por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020.” 6 Esta norma consagra el trámite que debe adelantar el tribunal para revisar la legalidad de los actos administrativos que tengan observaciones del gobernador. 7 ARTICULO 294.

La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317 Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

A continuación, se pronunció sobre los efectos de la sentencia, para lo cual se refirió ampliamente al Decreto Legislativo No. 678 de 2020 dictado por el Gobierno Nacional que, en los artículos 6º y 7º, había conferido potestades en materia tributaria a nivel territorial, concretamente autorizaba a gobernadores y alcaldes a diferir el pago de los tributos municipales, indicando que dichos artículos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-488 de 2020, por reprobar el juicio de necesidad jurídica, establecido en el artículo 11 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. 15.

No obstante la declaratoria de inexequibilidad del precepto, la Corte realizó precisiones encaminadas a determinar que algunas potestades en materia tributaria existían en la legislación ordinaria, pudiéndose aplicar cuando surja una situación excepcional que amerite la adopción de ese instrumento de política fiscal, pero sin que ello sea posible para aquellos tributos que se causaron con anterioridad a la declaratoria por parte del Gobierno Nacional del Estado de emergencia económica, social y ecológica8, generada por la pandemia del COVID- 19. 16.

Advirtió que el acuerdo objeto de examen fue expedido el 1º de diciembre de 2020, esto es, después de que la Corte Constitucional había fijado su posición y advertido la vulneración de normas constitucionales con ocasión de las amnistías tributarias que abarcaran impuestos causados con anterioridad a la declaratoria de emergencia, por lo que resultaba necesario declarar la nulidad del acto con efectos retroactivos. 17.

Lo anterior quedó expuesto en el fallo en los siguientes términos: “…la sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues como bien se dejó planteado en precedencia la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de Dosquebradas no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado solo hasta el 1 de diciembre de 2020, por lo que corresponde advertir que la presente providencia tendrá efectos retroactivos, considerando que la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional, razón de más para sostener que ante dicha circunstancia no se estarían quebrantando los principios de seguridad jurídica, 8 Lo anterior quedó consignado en la sentencia de constitucionalidad, en los siguientes términos: “…para la Sala cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID-19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales.” Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confianza legítima y derechos adquiridos, pues la norma creada por el Concejo Municipal es claramente inconstitucional por haber sido creada con fundamento en una norma inexequible ya declarada con anterioridad por la Corte Constitucional.” 18.

Sobre la remisión extemporánea del acuerdo municipal a la gobernación del departamento, con desconocimiento de lo dispuesto por el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, señaló que no constituía causal de nulidad del acto administrativo, pero sí podía comprometer la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios que incumplieron el precepto. 19.

La sentencia se notificó por medios electrónicos el 20 de enero de 2022, según el índice 21 del aplicativo SAMAI, correspondiente al proceso de revisión del acto administrativo en el Tribunal Administrativo de Risaralda. 1.4. Sustento de la vulneración 20. La parte actora argumentó que la providencia censurada incurrió en defecto sustantivo, que sustentó en la irrazonabilidad de decisión de conferirle efectos retroactivos a la declaratoria de invalidez del acto administrativo revisado, al concluir que “el Acuerdo No. 027 de 2020 se fundamentó en una disposición que fue expulsada del ordenamiento jurídico (Decreto 678 de 2020), sin tener presente que en la exposición de motivos del mismo Acuerdo (sic) únicamente se hizo referencia a los artículos 6 y 7 del Decreto, en el entendido de establecer que las entidades territoriales tienen la potestad facultativa o discrecional para diferir el pago de los impuestos de fuente endógena y de establecer incentivos para el pronto pago de dichas obligaciones.” 21.

Consideró que, al haberle conferido efectos retroactivos a la decisión, la autoridad accionada vulneró los derechos adquiridos, la confianza legítima y la seguridad jurídica de los contribuyentes a los cuales ya se les había expedido paz y salvo por los tributos adeudados y pagados en vigencia del acuerdo. 22. Insistió en que el Concejo de Dosquebradas, Risaralda hizo referencia al Decreto Legislativo 678 de 2020, cuyos artículos 6º y 7º fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional “cuando la corporación territorial solo hizo alusión dicha norma con fines ilustrativos y de contexto, más no fue el sustento jurídico de su expedición.” 23.

Alegó igualmente el desconocimiento del precedente relacionado con los efectos en los que se debe declarar la nulidad de una norma de carácter tributario, citando las siguientes sentencias: (i) S-666 de 19849, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de la cual destacó el siguiente aparte: 9 El accionante no indicó la fecha de la sentencia, el magistrado ponente ni el radicado en el cual se profirió. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Debe considerarse que, si bien en principio toda nulidad que se decrete por el Contencioso Administrativo tiene efectos retroactivos, en este evento, tratándose especialmente de asuntos tributarios, deberá tenerse en cuenta que las normas impositivas tienen aplicación dentro de determinados períodos fiscales y por ello, así hayan sido derogadas, la nulidad que se ordene no puede afectarles en cuanto al lapso en que tuvieron vigencia. O sea que debe ser una nulidad con efectos hacia el futuro.

Por ello procede la decisión de mérito y no la inhibitoria, porque no hay sustracción de materia. Y no habiéndola, hay competencia para decidir de fondo.” (ii) La sentencia “C-594 de 1993, dictada por la Corte Constitucional, M.P. Jorge Arango Mejía” que, según el accionante se refirió a la irretroactividad de la ley tributaria; (iii) La sentencia C-952 del 2008, dictada por la Corte Constitucional10, según la cual, en materia tributaria, el concepto de derechos adquiridos está intrínsecamente vinculado con la garantía de protección de situaciones jurídicas consolidadas, lo cual a su vez está relacionado con el principio de irretroactividad de la ley.

(iv) Sentencia C-785 de 2012, proferida por la Corte Constitucional con ponencia de la Magistrada María Victoria Calle Correa sobre la imposibilidad de dar efectos retroactivos a las leyes tributarias para no afectar situaciones ya reconocidas y cuyos efectos se hayan consolidado con una ley anterior. (v) Sentencia del 21 de mayo de 2009 dictada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Exp. 2003-00119, con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta que diferencia los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la ley con los de nulidad de los actos administrativos, la cual puede tener efectos ex tunc, es decir, retrotraer los efectos al momento en que se profirió el acto anulado, pero siempre y cuando garantice las situaciones consolidadas. 24.

Consideró que se desconoció el artículo 58 de la Constitución Política de 1991 que garantiza los derechos adquiridos, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Adicionalmente, se desconoció el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, consagrado en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011. 25.

Advirtió que los efectos adversos de la sentencia que se pretenden evitar se refieren a la expedición de paz y salvos a los contribuyentes que se acogieron a los beneficios tributarios, se realizaron enajenaciones de inmuebles en distintas 10 El accionante no indicó el nombre del magistrado ponente. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notarias con fundamento en los paz y salvos que se confirieron y “muchos titulares actuales del derecho de dominio, tendrán que soportar una deuda por impuestos deriva de su anterior titular, cuando medió un paz y salvo expedido por una entidad pública para posibilitar la transferencia.” 26.

Argumentó que existe diferencia entre “referenciar” y “fundamentar” 11 que, a su juicio, es la causante de la interpretación equivocada del Tribunal Administrativo por cuanto el acuerdo no se fundamentó en el Decreto 678 de 2020, como se puede comprobar con la simple lectura de su texto, por lo que la retroactividad de los efectos no podía sustentarse en tal decisión. 1.5.

Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Auto admisorio de la demanda 27. Mediante auto de ponente, dictado el 4 de marzo de 2022, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, como autoridad judicial accionada. 28. En la misma providencia se ordenó vincular como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso a la Gobernación del Departamento de Risaralda, al Concejo de Dosquebradas, Risaralda, al Ministerio Público y a todas las personas que intervinieron en el proceso.

En la misma providencia se dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos del artículo 610 del Código General del Proceso. 29. Se ordenó publicar en las páginas web del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Risaralda copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y de esta providencia, con el fin de que cualquier persona que tenga interés conozca de los referidos documentos y pueda intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.5.2.

Intervenciones de la autoridad accionada y de los terceros vinculados 1.5.2.1. Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión 30. El magistrado ponente de la decisión censurada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Se refirió a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se dirige contra providencia judicial y señaló que en este caso no existe ningún defecto atribuible a la misma. 11 Señaló que, de conformidad con la RAE “fundamentar: establecer la razón o el fundamento de una cosa” y “referir” poner algo en relación con otra cosa o con una persona”.

Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Consideró que la presente acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional por cuanto “la controversia tiene una connotación patrimonial de carácter estrictamente privado por cuanto se trata del impacto a los particulares con la decisión que, dicho sea de paso, protege de mejor manera el patrimonio público, razón por la cual la cuestión que se debate se refiere a un aspecto meramente legal sobre la jurisprudencia aplicada, que no impacta derechos fundamentales, sino beneficios patrimoniales.” 32.

Señaló que la providencia indicó en forma clara y precisa las razones por las cuales procedía darle efectos retroactivos a la declaratoria de invalidez del acto administrativo, que constituye la circunstancia que genera la inconformidad de la parte actora. Transcribió in extenso las consideraciones del fallo. 33. Recalcó que los efectos retroactivos del fallo se sustentaron en que “como la sentencia C-448/2020 que declaró la inexequibilidad de los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020, con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues se consideró que la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de Dosquebradas, no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado solo hasta el 1 de diciembre de 2020, considerando que la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad.” 1.5.2.2.

Gobernación de Risaralda 34. La entidad territorial, por intermedio de apoderado judicial, se refirió a los antecedentes que dieron lugar a la revisión de la validez del acuerdo municipal por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, con fundamento en la atribución conferida al gobernador para solicitarla por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad. 35.

Hizo énfasis en que el alcalde de Dosquebradas, Risaralda violó lo dispuesto por el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 al enviar en forma tardía el acuerdo, por cuanto lo remitió 9 meses y 17 días después de haber sido expedido por el concejo municipal. 36. Se refirió ampliamente a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, en especial a la sentencia C-060 de 2018 para concluir que la potestad tributaria y de concesión de amnistías en esta materia radica en cabeza del legislador y no de las corporaciones administrativas territoriales. 37.

Advirtió que el acuerdo demandado versa sobre el establecimiento de un alivio tributario para los impuestos predial unificado y de industria y comercio, siendo este tipo de amnistías competencia del legislador. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

Afirmó que los efectos retroactivos que se le confirieron a la decisión son los que corresponden en evento de decretarse la nulidad de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto según la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.5.2.2. El representante del Ministerio Público no intervino en la presente actuación y se constató que en el trámite de revisión de la validez del acuerdo municipal no se presentaron intervenciones de terceros.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 39. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el municipio de Dosquebradas, Risaralda, con fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 40.

Lo anterior, por cuanto la acción se dirige contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y, por ende, le corresponde el conocimiento al superior funcional, en virtud de lo consagrado en el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015. 2.2. Problemas jurídicos 41. Con fundamento en la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los cargos invocados en la demanda de tutela, el primer problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencia judicial. 42.

En el evento de encontrar superados tales requisitos, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, con ocasión de la decisión de conferirle efectos retroactivos a la declaratoria de invalidez del Acuerdo No. 027 del 1º de abril de 2020 expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas - Risaralda. 43.

Por razones de orden metodológico, se analizarán los siguientes temas i) procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) legitimación en la causa; iii) cumplimiento de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y iv) análisis Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el libelo introductorio y las intervenciones de la parte accionada y la tercera interesada. 2.3.

Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 44. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13 y declaró su procedencia.14 45.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iv) de relevancia constitucional.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se deber declarar la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 46. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 47.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.3.2. Legitimación en la causa 48.

Según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, cuando sus derechos fundamentales resulten 12 Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello.

M.P.: María Elizabeth García González. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 14 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados o amenazados por la acción u omisión en que incurra cualquier autoridad o un particular -en los casos específicamente previstos por el Legislador- y no exista otro mecanismo de defensa judicial que permita su protección efectiva. 49.

Por su parte, el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991, la legitimación en la causa por activa para presentar la tutela se acredita: (i) en ejercicio directo de la acción por quien es titular de los derechos fundamentales; (ii) por medio de los representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas);

(iii) a través de apoderado judicial o defensor público; (iv) planteando la existencia de una agencia oficiosa y (v) a través de personero municipal. 50. Desde el proferimiento, por parte de la Corte Constitucional, de la sentencia T- 416 de 1997 se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 51.

Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”15. 52.

En la sentencia T. 119 de 2003 la Corte Constitucional se pronunció en forma concreta sobre la procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales que realizan el control de los acuerdos municipales y los actos de los alcaldes en ejercicio de la atribución conferida a los gobernadores en el artículo 305 numeral 10º de la Constitución Política para destacar que “esta clase no son ajenas al control de constitucionalidad por vía de tutela, toda vez que en ellas el juez administrativo también puede desconocer el debido proceso e incurrir en vías de hecho.

Empero, la titularidad de la acción deja de ser abierta y queda reservada únicamente en favor de quienes intervinieron activamente durante el trámite judicial.” 53. En el referido fallo recalcó que la afectación del derecho en estos casos únicamente puede predicarse de los sujetos procesales, esto es, del gobernador, el alcalde o los terceros que hubieran intervenido en la actuación judicial, por lo que en este caso el municipio de Dosquebradas, Risaralda, como autor del acto administrativo censurado se encuentra legitimado en la causa por activa, salvo para alegar la vulneración de los derechos adquiridos de los contribuyentes, 15 En la sentencia T-435 de 2016, la Corte hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda.

Sobre el mismo tema, ver sentencia T-511/17 de la Corte Constitucional, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comoquiera que es a estos a quienes corresponde acudir a la justicia por ser los titulares de las referidas garantías. 54.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión está legitimada por pasiva, por ser la autoridad que dictó la providencia en sede de revisión de la legalidad del acto administrativo demandado, previo agotamiento del procedimiento establecido en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986. 2.3.2. Requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.2.1.

Tutela contra tutela 55. La Sala observa que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que, frente al primero de estos aspectos, no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia fue dictada en el trámite de la solicitud de revisión de constitucionalidad y legalidad de un acuerdo municipal, a instancias del gobernador del departamento de Risaralda16. 2.3.2.2.

Inmediatez 56. Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable17, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo18. 16 En igual sentido, se encuentran las siguientes: Consejo de Estado, Sección Quinta: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00400-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00092-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00179-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00141-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04788-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00137-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000- 2020-00037-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05346-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05202-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 17 Dicho criterio fue expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.08.14, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 26.02.15, Rad. 11001-03-15-000-2015-00045-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 15.10.15, Rad. 11001-03-15-000- 2015-01605-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 18 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-290 14.04.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57. De acuerdo con lo anterior, esta Sección19, con fundamento en la posición fijada por la Sala Plena del Consejo de Estado, ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. 58.

En el caso concreto la providencia fue dictada el 20 de enero de 2022, por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, la cual se notificó por medios electrónicos en la misma fecha, de tal manera que sin necesidad de verificar la fecha en la que quedó ejecutoriada, se evidencia que fue ejercida oportunamente, en consideración a que la demanda de tutela se presentó el 28 de febrero de la presente anualidad, plazo que la Sala considera razonable. 2.3.2.3.

Subsidiariedad 59. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que esta no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y que los recursos extraordinarios de revisión y unificación contemplados en el ordenamiento contencioso administrativo no tienen cabida en el sub examine. 60.

Lo anterior por cuanto el numeral 3°20 del artículo 121 del Decreto 1333 de 198621, establece que contra la providencia que resuelve las observaciones del gobernador a los acuerdos municipales, no procede recurso alguno, lo que descarta, inclusive, la procedencia de los extraordinarios, aspecto que esta Sala ratificó en providencias del 13 de abril de 201622 y del 15 de octubre de 202023 en cuanto señaló que “de conformidad con el Numeral 3º artículo 121 del Decreto No. 1333 de 1986, contra esta decisión no procede ningún recurso, ni siquiera el extraordinario, así lo ha indicado la jurisprudencia de la Corporación24.” 19 Ver, entre otras, Sentencia 18.04.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01172-01, M.P. Susana Buitrago Valencia;

Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01891-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2013-00142-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro; Sentencia 21.09.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 20 “3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.

Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” 21 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad: 11001-03-15-000-2016-00552-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 23 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15.10.2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio 24 Cita de cita: “Consejo de Estado – Sección Cuarta, sentencia del 6 de febrero de 1998, Magistrado ponente el doctor Germán Ayala Mantilla; expediente No. 8010, al resolver un recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de mayo 31 de 1996 del Tribunal Administrativo de Risaralda.” Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3.4.

Relevancia constitucional 61. En el presente caso, la Sala entiende superado este requisito25, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, se advierte que la parte actora solicita, entre otros, la garantía del derecho al debido proceso que considera vulnerado con la decisión de conferirle efectos retroactivos a la decisión anulatoria y por haber malinterpretado la mención ilustrativa que se hizo de los artículos 6º y 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020. 62.

En el presente caso se alega la vulneración del derecho al debido proceso, desde la perspectiva constitucional consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal, como lo alega la gobernación de Risaralda, como tercero interviniente, en tanto no se trata de analizar la afectación de los derechos de contenido patrimonial de los deudores de los tributos sobre los cuales recayó la amnistía tributaria dispuesta. 63.

Así las cosas, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus derechos ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía igualmente la obligación de constituirse en garante de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela, quien deberá analizar el caso a la luz de los postulados del Estado Social de Derecho, como garante de la dignidad humana. 64.

La conclusión anterior deviene de la consideración de que el asunto es de relevancia constitucional cuando resulta necesario verificar si subsiste la violación o amenaza al derecho fundamental, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas.26 25 Según lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución, la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución (Sentencia T-817 de 2012 de la Corte Constitucional).

Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es, que se oriente a la protección de derechos fundamentales (Sentencia SU-573 de 2017, reiterando las consideraciones expuestas en la C-590 de 2005) esto se refiere a que, “involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”(Sentencia SU-050 de 2018). 26 Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate: sentencia del 27.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00; del 20.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00;

Sentencia del Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65. Al encontrarse superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, corresponde a la Sala analizar el fondo del asunto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda.27 2.3.3.

Examen del caso concreto 2.3.3.1. Perspectiva de análisis del cargo 66. La parte actora sustentó la petición de protección constitucional en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente con respecto a la decisión de conferir efectos retroactivos a la declaratoria de invalidez del Acuerdo No. 027 de 2020, adoptada en la providencia dictada el 20 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, cargos que se analizaran en forma conjunta por la estrecha relación que existe entre los mismos. 67.

Lo anterior en consideración a que la parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima para controvertir esta decisión sin que se extendiera a las demás consideraciones y decisiones contenidas en la providencia cuestionada. 2.3.3.2. Motivación contenida en la providencia y análisis sobre su razonabilidad 68. La autoridad judicial accionada le confirió efectos retroactivos a la declaratoria de invalidez de las disposiciones demandadas sobre la base de considerar que las mismas fueron dictadas con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional de los artículos 6º y 7º del Decreto Legislativo No. 678 de 2020, que quedó consignada en la sentencia C-448 de 2020. 69.

Advirtió que la autoridad reprodujo una norma que fue declarada inconstitucional y por esa razón el acuerdo municipal no se podía sustentar en tales preceptos los cuales debían ser retirados del ordenamiento afectando inclusive las situaciones que se consolidaron bajo el imperio de la norma contraria a la Constitución. 70. Para precisar el alcance que le dio el tribunal accionado a los efectos retroactivos que moduló en su providencia, la Sala transcribirá la conclusión que se plasmó en la parte considerativa de la misma y que incide en la decisión: 20.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-05291-00;

Sentencia del 13.02. 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00137-00; Sentencia del 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia del 6.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia del 30.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia del 30.01.2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia del 23.01.2020, Rad. 11001-03- 15-000-2019-04664-00;

Sentencia del 23.01.2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 27 Sobre la relevancia constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Sección en varias sentencias de tutela, de las cuales cabe destacar la sentencia del 5 de diciembre de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04724-00. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…se hace necesario que a través de esta providencia se declare la invalidez del articulado demandado con efectos retroactivos, toda vez que la sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc28, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues como bien se dejó planteado en precedencia la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de Dosquebradas no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado solo hasta el 1 de diciembre de 2020, por lo que corresponde advertir que la presente providencia tendrá efectos retroactivos, considerando que la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo (sic) que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional, razón de más para sostener que ante dicha circunstancia no se estarían quebrantando los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derechos adquiridos, pues la norma creada por el Concejo Municipal es claramente inconstitucional por haber sido creada con fundamento en una norma inexequible ya declarada con anterioridad por la Corte Constitucional.” (Negrillas y subrayas de la Sala) 71.

Con respecto a estas consideraciones, lo primero que argumenta la parte accionante bajo el título de defecto sustantivo es que no fundamentó las normas contenidas en los numerales 6º y 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020, sino que hizo referencia a ellas y que el tribunal se equivocó al considerar que su decisión tuvo sustento en las disposiciones de la emergencia sanitaria. 72.

Al revisar el acuerdo municipal la Sala evidencia que en el título se hizo referencia a que las medidas se adoptaron para aliviar la situación económica de los deudores y los contribuyentes producto de la pandemia COVID-19 y, en el acápite de exposición de motivos se señaló expresamente el Decreto Legislativo 678 de 2020 “Por el cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, declara mediante el Decreto 637 de 2020”. 73.

A continuación en el acuerdo se transcribieron los artículos 6º y 7º y se señaló que, si bien es cierto los mismos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-448 de 2020, en la misma se había señalado que estas potestades estaban consagradas en el ordenamiento ordinario y que dichas disposiciones pertenecen al fuero interno de las entidades territoriales.

Esta última consideración quedó plasmada en el siguiente texto: 28 Se refiere a la C-488 de 2020 dictada por la Corte Constitucional. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.

Sin embargo, lo que no tuvo en cuenta la corporación territorial y que sí fue ampliamente destacado por el Tribunal Administrativo de Risaralda es que, en la misma sentencia de inexequibilidad a la que se refiere en el acto administrativo censurado, la Corte señaló que las amnistías tributarias encaminadas a proteger a los ciudadanos y las finanzas públicas, como la que contempla el artículo 7º del Decreto Legislativo, cuyo juicio de necesidad jurídica no se superó, “solo podían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.” 74.

Lo anterior, en consideración que “aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia”29, sin embargo, en el acuerdo se extendieron a vigencias fiscales de 2019 y anteriores. 75.

En consecuencia, no le asiste razón al accionante cuando señaló que el tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo al considerar que el acuerdo se expidió contrariando las reglas de la sentencia de constitucionalidad referida y que en ese orden la disposición es contraria a la Carta y por ello moduló los efectos para que se fueran retroactivos. 76.

Circunstancia que cobra mayor relevancia cuando el acto administrativo en cuestión no fue remitido para que sobre el mismo se ejerciera el control inmediato de legalidad y tampoco se remitió en forma oportuna a la gobernación del 29 Sobre el punto, la Corte precisó que se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.”[77] Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamento, en los términos del artículo 82 de la Ley 136 de 1994, con lo que el autor del acto invalidado permitió que el mismo estuviera vigente en el ordenamiento no obstante su contrariedad con la Carta. 77.

El segundo argumento tiene que ver con el desconocimiento del precedente que hace referencia a la irretroactividad de las normas tributarias, a los derechos adquiridos, a las situaciones jurídicas consolidadas, destacando la afectación de los derechos de terceros quienes se acogieron a la norma jurídica durante su vigencia y se les entregaron “paz y salvos” por concepto de los impuestos que pagaron acogiéndose a la amnistía. 78.

Sobre este aspecto, la Sala destaca que por la sola circunstancia de haberse dado efectos retroactivos al fallo no se desconoció la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que ha permitido no solo que el juez module los efectos de sus decisiones30, sino que les confiera efectos retroactivos a los fallos dictados en sede de nulidad de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto31, inclusive cuando estos sean de naturaleza tributaria32. 79.

Así se precisa inclusive en una de las sentencias citadas como desconocidas por la parte actora que es la dictada el 21 de mayo de 2009 con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau de Lafont Pianet, en la que precisó la diferencia entre los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la ley con los de nulidad de los actos administrativos, señalando que esta puede tener efectos ex tunc, es decir, retrotraer los efectos al pasado, pero siempre y cuando garantice las situaciones consolidadas, lo cual consignó en los siguientes términos: (…) allí radica la diferencia de la inexequibilidad de la ley con la nulidad de los actos administrativos, pues ésta, por regla general, sí tiene efectos ex tunc, es decir, retrotrae la situación jurídica a la anterior a la expedición del acto anulado, debiéndose tener como si éste no hubiera existido, pero dejando a salvo de ese efecto retroactivo las situaciones consolidadas.” 80.

En consecuencia, el problema de la providencia no deviene de haberse conferido efectos retroactivos a la decisión de nulidad, la cual es respetuosa de los precedentes y de la posición reiterada de la Corte y del Consejo de Estado, sino de haber extendido esos efectos a las situaciones jurídicas consolidadas. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 6.10. 2011.

Radicación No.11001-03-28-000-2010-00120-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro 31 Esta regla tiene las siguientes excepciones: El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando el Consejo de Estado se pronuncia en sede de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, los efectos de la sentencia son hacia el futuro; cuando se anula un acto administrativo relacionado con servicios públicos (Ley 142 de 1994, artículo 38 o se declara la nulidad del acto de inscripción y calificación en el registro único de proponentes (Ley 1150 del 2007 modificada por el Decreto 19 de 2012, los efectos del fallo son también ex nunc, hacia el futuro. 32 Entre otras, ver sentencias del Consejo de Estado del 16.06.2005, exp, 14311, M.P. María Inés Ortiz Barbosa; 9.03.2006, exp.

AC-01458 M.P. Ligia López Díaz; de 25.09.2006, exp. 15304, M.P. María Inés Ortiz Barbosa; de 21.11.2007, exp. 16294, M.P. Ligia López Díaz; de 7.02.2008, exp 15443 M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; 26.06.2008, exp, 16405 M.P. Ligia López Díaz., 26.09.2009 exp. 16860, M.P. Héctor Romero Díaz y Corte Constitucional, sentencia 121 del 8.03.216, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81. Lo anterior, por cuanto en la providencia se concluyó, en forma contraria a la posición reiterada expuesta por las referidas corporaciones, que “la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional”. 82.

Aplicar los efectos del fallo a situaciones jurídicas consolidadas es lo que en el caso concreto vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por incurrir en defecto por desconocimiento del precedente33, por cuanto, aun cuando sea absolutamente válido conferir efectos ex tunc a la decisión de anular el acto administrativo, tales efectos en ningún caso pueden afectar las mismas, entendidas estas como aquellas que han quedado en firme y que no son susceptibles de ser debatidas judicialmente. 83.

De lo expuesto se concluye que la afectación de los derechos de la parte actora se configuró en el caso concreto por desconocimiento del precedente, en forma concreta de la regla según la cual los efectos retroactivos de las sentencias no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio de la disposición anulada. 84.

En este caso no hay lugar a examinar el desconocimiento del precedente contenido en fallos de constitucionalidad señalados por la entidad pública accionante -C-594 de 1993 y C-785 de 2012-, por cuanto las mismas se refieren a la irretroactividad de la ley tributaria y no de las decisiones que, en sede judicial, declaran la nulidad de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que no contienen la regla que el tribunal omitió acatar. 2.4.

Conclusiones 85. En el caso concreto no se configuró el defecto sustantivo alegado por la parte actora por haberse señalado que se tuvieron como fundamento del acto administrativo los artículos 6º y 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020 ni por haberse concluido que la decisión se apartó de la ratio de la sentencia C-448 de 2020 dictada por la Corte Constitucional. 86.

Tampoco se configuró el desconocimiento del precedente por la decisión de conferirle efectos retroactivos a la decisión de declarar la invalidez del acto 33 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el caso de tutelas contra providencia judicial la Corte en esta sentencia consideró que lo que habilita la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es “la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, por cuanto ello obedece a la potestad del juez de modular los efectos de las providencias, en ejercicio de su autonomía judicial, y a la regla general de que sean fijados desde la fecha de expedición del acto. 87.

Sin embargo, en el fallo censurado se desconoció el precedente contenido en el fallo del 21 de mayo de 2009 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Exp. 2003-00119, referido a que los efectos retroactivos de la decisión no pueden comprometer situaciones jurídicas consolidadas, como lo consideró la autoridad accionada, porque ello vulnera claros principios y valores contenidos en la Constitución Política y la posición jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre tal garantía, lo cual implica amparar, por esta razón, los derechos de la parte actora. 88.

Cabe destacar que cuando la Sala encuentra configurado un defecto en una providencia judicial ejecutoriada la deja sin efectos para que la autoridad judicial la dicte nuevamente en el plazo razonable que se confiere para ello. 89. No obstante, en el presente caso tal solución no resulta ser la más adecuada, por cuanto en esta oportunidad no se está dejando sin efectos ni la declaratoria de invalidez de las disposiciones ni los efectos retroactivos en los que se concedió, sino la consideración según la cual se deben afectar las situaciones consolidadas, lo cual no amerita idéntica solución, por lo que la Sala por razones de economía procesal, celeridad y plena protección de los derechos fundamentales involucrados dispondrá que la providencia dictada el 20 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, no afecte situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia del Acuerdo 027 de 2020.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela con respecto a los cargos de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente en relación con el fundamento del acto administrativo y los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales del municipio de Dosquebradas, Risaralda al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que la Sala encontró vulnerados por la autoridad judicial accionada por Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicar los efectos retroactivos del fallo a las situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia del acto administrativo, con lo cual incurrió en defecto por desconocimiento del precedente.

TERCERO: ORDENAR que la providencia del 20 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, no se aplique ni afecte situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia del Acuerdo 027 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: Si no fuere impugnada, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Con salvamento de Voto) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081