Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Julián Valentín Rodríguez Hernández y otros1 Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, IBL régimen especial SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, de 19 de abril de 2018, que confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo del circuito de Villavicencio, de 25 de abril de 2017, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP pidió revocar (infirmar) la sentencia de segunda instancia2 y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que el señor Carlos Julio Rodríguez Acosta, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o en su defecto las consignadas en el artículo 21 de la misma ley, así como los factores base de cotización taxativamente 1 Como sucesores procesales del señor Carlos Julio Rodríguez Acosta, quien falleció el 15 de julio de 2016, según el Registro Civil de Defunción obrante en el folio 323. 2 Aunque la entidad también solicitó infirmar la sentencia de primer grado, la Sala solo abordará el estudio de la decisión proferida en la alzada, toda vez que fue esta la que puso fin al proceso ordinario. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinados en el Decreto 1158 de 1994 y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones.
TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, a reliquidar y pagar la mesada pensional de Carlos Julio Rodríguez Acosta, calculando el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida conforme a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36, en armonía con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, teniendo cuenta como factores base de cotización lo taxativamente determinados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, y las reglas previstas de antaño por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, SU-023 de 2018 y la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. […] 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad accionante señaló los siguientes: i) El señor Carlos Julio Rodríguez Acosta nació el 17 de julio de 19563 y prestó sus servicios al Estado en las siguientes entidades y períodos: i) en el Ministerio de Defensa Nacional, desde el 12 de noviembre de 1974 hasta el 30 de septiembre de 1976; y, ii) en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), desde el 1 de agosto de 1977 al 30 de enero de 1978, y del 17 de abril de 1978 al 29 de octubre de 1997, donde su último cargo fue el de detective profesional 207-10, en la Seccional del Meta.4 ii) El 22 de julio de 1999, mediante la Resolución 009112, la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, en cuantía de $418,635,66, efectiva a partir del 1 de noviembre de 1997.
Lo anterior, teniendo en cuenta «el 75,00% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 3 años y 7 meses, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional (…)».5 iii) El 13 de agosto de 2004, el señor Carlos Julio, mediante derecho de petición, solicitó a Cajanal la «revisión» (reliquidación) de su pensión, para que le fueran incluidos todos los factores salariales devengados en su último año de servicios.6 iv) El 3 de agosto de 2005, a través de la Resolución 22082, Cajanal negó la reliquidación de la pensión de jubilación del demandado, al estimar «ajustada a derecho» la anterior decisión que incluyó en su IBL pensional únicamente los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994.7 Contra esta decisión, el señor Rodríguez interpuso el recurso de reposición.8 3 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía visible en el folio 313 y Registro de Nacimiento obrante en el folio 298. 4 De acuerdo con la Resolución 009112 de 22 de julio de 1999, expedida por Cajanal, que reliquidó la pensión, folios 97 al 99. 5 Ibidem. 6 Folios 101 al 102. 7 Folios 107 al 109. 8 Folio 111. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) El 22 de septiembre de 2005, mediante la Resolución 6167, Cajanal confirmó en todas y cada una de las partes la anterior resolución del 3 de agosto de 2005.9 vi) El 27 de diciembre de 2005, a través de la Resolución 045567, Cajanal, en cumplimiento de un fallo de tutela,10 reliquidó la pensión del señor Rodríguez con la inclusión, además de la asignación básica, de los factores salariales bonificación por servicios prestados, bonificación por compensación y las primas de servicios y vacaciones; lo cual elevó su mesada a la suma de $442,798,44, con efectos a partir del 13 de agosto de 2001 por prescripción trienal.11 vii) El 13 de octubre de 2006, mediante la Resolución 53798, Cajanal reliquidó nuevamente la pensión de vejez del señor Rodríguez, por otros factores, de forma que incluyó las primas de clima y navidad, cuya suma elevó la cuantía de la mesada a $506,003,69.12 viii) El señor Carlos Julio, por conducto de apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), con el fin de obtener la nulidad parcial de las resoluciones 09112 del 22 de julio de 1999, 45567 del 27 de diciembre de 2005 y 53798 del 13 de octubre de 2006, y la total de la Resolución 22082 del 3 de agosto de 2005; y, como restablecimiento del derecho, la reliquidación de su pensión en cuantía equivalente al 75% del promedio del salario devengado en su último año de servicio y la inclusión de todos los factores de salario.13 ix) El señor Carlos Julio Rodríguez Acosta falleció el 15 de julio de 2016.14 x) El 25 de abril de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del circuito de Villavicencio accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En ese sentido, ordenó a la UGPP la reliquidación de la pensión del señor Rodríguez con la inclusión de la prima especial de riesgo, y declaró la prescripción de las mesadas anteriores al 13 de noviembre de 2011. xi) La anterior decisión fue apelada por la parte demandada, y el Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 19 de abril de 2018, la confirmó y adicionó.15 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión16 Se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, de 19 de abril de 2018, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Carlos Julio Rodríguez Acosta contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), confirmó y adicionó la del a quo, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión fueron los siguientes: i) De acuerdo con lo probado en el proceso, el demandante es beneficiario del régimen especial de transición previsto por el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994, por cuanto se 9 Folios 114 al 116. 10 Del Juzgado Laboral del circuito de Yopal, proferida el 23 de noviembre de 2005. 11 Folios 121 al 123. 12 Folios 126 a 128. 13 Según el resumen de pretensiones de la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, de 18 de abril de 2018, folio 274. 14 Según el Registro Civil de Defunción obrante en el folio 323 15 El contenido de la sentencia del tribunal se expone en el siguiente punto. 16 Folios 273 al 286. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculó al DAS antes de la entrada en vigencia de este decreto (4 de agosto de 1994), ya que comenzó a laborar el 1 de agosto de 1977. ii) En ese sentido, en virtud del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, del Decreto Ley 1933 de 1988 y de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 1 de agosto de 2013,17 que, para el caso de los servidores del DAS, además de continuar la línea jurisprudencial trazada en la también sentencia de unificación del 4 de agosto de 201018 (sobre inclusión, en el régimen general, de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios), sumó la prima de riesgo como factor para dichos exfuncionarios, esta debe serle tenida en cuenta al demandante.
Tesis que «ha sido retomada en sentencias más recientes (…) como en la sentencia del 4 de mayo de 2017, Sección Segunda, Subsección B, radicado 25000234200020130641701 (3338-16) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez». iii) Por su parte, de conformidad con la sentencia de tutela del Consejo de Estado, de 17 de agosto de 2017, radicado 11001031500020160303701, a los detectives del DAS, beneficiarios del régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1835 de 1994, «no les resulta aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (…)». iv) Así las cosas, conforme a las pruebas allegadas al proceso,19 se tiene que, durante su último año de servicios (del 31 de octubre de 1996 al 30 de octubre de 1997), el señor Rodríguez Acosta devengó los siguientes conceptos: sueldo, prima de riesgo, vacaciones, bonificación por recreación, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de clima, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y bonificación por compensación. v) En consecuencia, le asiste derecho al demandante de que su pensión de vejez sea reliquidada con el 75% del salario promedio devengado en su último año de servicios en el DAS, y con la inclusión de todos los salarios percibidos en ese mismo período ya reconocidos por la entidad más la prima de riesgo.
No obstante, aunque no fue objeto de la apelación, cabe aclarar que las vacaciones y la prima de recreación no constituyen factores salariales. vi) Finalmente, se adiciona la sentencia para ordenar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales que se incluyeron en la liquidación pensional y sobre los cuales la entidad no hubiera hecho la respectiva deducción legal.
La sentencia cobró ejecutoria el día 15 de mayo de 2018.20 1.1.4. Las causales de revisión invocadas La UGPP considera que la providencia demandada está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de una sentencia judicial ejecutoriada cuando se vulnera el debido proceso o «(…) la cuantía del derecho reconocido 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 2008-00150-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 25000-2325-000-2006-7509-01;
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 19 Hace alusión a la certificación de salarios obrante en el folio 28 a 31 del cuaderno principal ordinario. 20 Según el sistema de Consulta de Procesos de la Rama Judicial para el radicado 50001333300220140047902 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».21 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia vulnera el debido proceso, porque el reconocimiento y la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Carlos Julio Rodríguez no correspondía, pues lo procedente y legal es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 4 del Decreto 1835 de 1994 y 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. ii) La providencia comporta un abuso del derecho, pues la reliquidación de la pensión en los términos allí consignados excede lo debido según la normativa reguladora, ya que si bien «es indiscutible» que el régimen especial aplicable al señor Rodríguez Acosta es el contemplado en el Decreto 1835 de 1994, «toda vez que se encuentra inmersa (sic) en el régimen de transición previsto para los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 (…)»; lo correcto sería que se ordene aplicar, de conformidad con la Ley 860 de 2003, el promedio de los últimos 10 años con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. iii) «El Decreto 1835 de 1994 establece un régimen de transición para quienes se desempeñan como detectives en el DAS, consistente en que los vinculados con anterioridad a la vigencia de dicho decreto se les aplicará las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto establecidas para dichos funcionarios para el reconocimiento de la pensión de vejez antes de la Ley 100 de 1993, dejando por fuera el ingreso base de liquidación no por capricho, sino para establecer más adelante en el capítulo vi disposiciones comunes artículo 13 ibidem que el ingreso base de liquidación se calculará conforme a lo establecido en los artículos 18 y 21 de la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos (…)». iv) Así las cosas, la decisión del Tribunal Administrativo del Meta atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, pues la orden de reliquidación pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes respecto de la forma de computar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición; en concreto, a las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, y del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 28 de agosto de 2018. 1.2.
Contestación a la acción de revisión 1.2.1. El Ministerio Público, a través del señor procurador delegado tercero ante el Consejo de Estado, rindió concepto desfavorable a las pretensiones de la demanda, por lo cual solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, al no apreciar configuradas las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.22 1.2.2.
La parte demandada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.23 21 Folio 1 de la acción de revisión. 22 Conforme al memorial adjunto al índice 20 del Samai. 23 Según informe secretarial que obra en el folio 392. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 6 de diciembre de 2019,24 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),25 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.26 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.27 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».28 2.1.2.
Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,29 ha admitido expresamente que la UGPP está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Adicionalmente, es conveniente resaltar que, según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013,30 la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 2.1.3.
Oportunidad 24 Folio 19 de la acción de revisión. 25 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 26 «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 27 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 28 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 30 «Artículo 6°.
Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En ese sentido, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta quedó ejecutoriada el 15 de mayo de 2018,31 y la acción especial de revisión se interpuso el 6 de diciembre de 2019,32 la presente demanda se encuentra dentro del término de los cinco años que prevé el artículo 251 del CPACA para estos asuntos. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, de 19 de abril de 2018, está inmersa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la revisión cuando se vulnera el debido proceso y «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200333 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 31 Según el sistema de Consulta de Procesos de la Rama Judicial para el radicado 50001333300220140047902 32 Folio 19 de la acción de revisión. 33 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró34 que el recurso extraordinario de revisión, 34 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en la mayoría de las áreas del derecho,35 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad accionante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos36 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
Concretamente, se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Negrillas fuera del texto) En cuanto a su finalidad, esta corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».37 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «( ) consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».38 35 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.
En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 36 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 37 Ibidem. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.
En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.39 Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En definitiva, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. 2.3.3. Del régimen pensional de los servidores del DAS 2.3.3.1.
Régimen especial de pensiones de los exfuncionarios del DAS antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5 de 1978, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 1978,40 que en su artículo 1.º dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por el instituto de dicho ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.
Adicionalmente, en el artículo 2.º, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, pueden acceder a la prestación al cumplir 50 años de edad, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. Posteriormente, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198941 dictó una norma general y dispuso que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o 39 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 40 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 41 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modifiquen,42 y, en el artículo 10,43 previó que los empleados del referido departamento se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, al tiempo que quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978.44 En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75% del ingreso base de liquidación. 2.3.3.2.
De las actividades de riesgo en el sector público El artículo 14045 de la Ley 100 de 1993 previó, en un principio, lo siguiente: Artículo 140. Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.
Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.
Posteriormente, se expidió el Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y del que cabe resaltar su artículo 5, pues a través de este extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud. No obstante, en atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: Artículo 2º.
Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 42 «Artículo 1º Norma General. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 43 «Artículo 10.
Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 44 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 45 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Resaltado fuera del texto) 2. En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […].
De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor de los detectives del DAS también se clasificó como de alto riesgo, por lo que amerita aplicarles consideraciones particulares en materia prestacional; entre ellas, un régimen de transición especial46 para aquellos que a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.
Ahora bien, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200347 derogó el Decreto 1835 de 1994 y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Finalmente, la Ley 860 del 26 de diciembre de 200348 nuevamente se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS y, entre otras cosas, incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización.49 2.3.3.3.
La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de noviembre de 200050, consideró que debe aplicarse en su integridad la normativa precedente.
Así las cosas, inicialmente estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: - La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; - Los incrementos por antigüedad; 46 «Artículo 4. Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 47 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 48 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.». 49 Artículo 2.º, parágrafo 4. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.
Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - La bonificación por servicios prestados; - La prima de servicio; - El subsidio de alimentación; - El auxilio de transporte; - La prima de navidad; - Los gastos de representación; - Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; - La prima de vacaciones.
No obstante lo anterior, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 199451 creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30% de la asignación básica, entre otros servidores, para los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse simultáneamente con las primas de orden público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 del 17 de enero de 1994.
Luego, el Decreto 2646 del 29 de noviembre de 199452 aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35% y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con la misma denominación previstas en los decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. Aunque era claro que las mencionadas normas excluyeron como factor salarial a la prima de riesgo, como ya se indicó en apartado anterior, dicho factor se incluyó en el ingreso base de cotización por Ley 860 del 26 de diciembre de 2003,53 la cual volvió a regular la materia pensional para los servidores que desarrollan labores de alto riesgo en el DAS, estableciendo un nuevo régimen de transición, consistente, como también se precisó, en que los detectives vinculados antes del 3 de agosto de 1994 que para la entrada de esa ley hubieran cotizado 500 semanas, podrían acceder a la pensión en las condiciones definidas por el Decreto 1835 de 1994.
En ese escenario, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituye factor salarial.54 No obstante, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010,55 según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación56, en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie recibidos durante el último año de servicio, argumento que sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS. 51 «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 52 «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 53 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» 54 Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 55 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 56 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3.4.
Alcance de la sentencia de unificación SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022 Mediante la sentencia SUJ-028-CE-S2-2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia acerca de la liquidación de las pensiones reconocidas bajo las condiciones del régimen especial del extinto DAS. En esta providencia, la Sala, al igual que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,57 en la cual se adoptó la línea de la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013, armonizó su tesis sobre la forma de computar el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reconocidas bajo distintos regímenes de transición; pero estableció las siguientes reglas específicas: [L]os servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, consideró que la base de cotización para dichas pensiones está constituida por «(…) los factores salariales (…) devengados por el servidor (…) de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables». No obstante, de conformidad con lo señalado en los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 12 del Decreto 1835 de 1994, la Sala estableció la siguiente salvedad: [E]n el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma Ley (…).
En función de ello, señaló que la incidencia pensional de la prima de riesgo de los decretos que fijan las escalas de remuneración para los servidores del DAS anualmente «deberá́ ser analizada en cada caso particular y concreto, cuando ello sea necesario». En otras palabras, la Sala consideró la incorporación de la prima de riesgo a la base de cotización pensional «tiene incidencia en el periodo para efectos de la liquidación de la pensión, y no en el estatus pensional, pues este puede alcanzarse con posterioridad a la Ley 860 de 2003».
De igual manera, en el fallo de unificación se precisó que, con independencia de que se hubieren hecho o no los descuentos para pensión con la inclusión del porcentaje de los factores devengados, tal circunstancia no era óbice para que la mesada (especial) se reliquidara según lo dispuesto por la sentencia: [S]i el empleador no cumplió con la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empelado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si se omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia. 57 Radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, en el caso desarrollado por la sentencia de unificación, la Sala indicó que la demandante tenía derecho a que se le respetaran las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de las normas aplicables anteriores a la vigencia del sistema general de la Seguridad Social; sin embargo, el valor de la mesada se debía liquidar en el 75% del promedio de lo devengado, de conformidad con lo previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995 de la Corte Constitucional.
Con todo, en la sentencia de unificación se subrayó que, en los casos decididos conforme a tesis anteriores que venían sosteniendo las Subsecciones A y B de la Sección Segunda respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada, tales resultan inmodificables, en virtud del principio de seguridad jurídica. Finalmente, la Sala precisó que tampoco puede entenderse que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en los regímenes de transición de los servidores del DAS, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que «si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí́ expuesta, prevalecerá́ el carácter de cosa juzgada», sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.
Teniendo en cuenta el anterior recuento normativo y jurisprudencial, procede la Sala al análisis concreto de las razones por las cuales se solicita la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, 19 de abril de 2018. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto En el presente caso, la inconformidad de la UGPP consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, de 19 de abril de 2018, habría incurrido en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la referida ley, en tanto confirmó la del a quo, que había ordenado la reliquidación de la pensión de vejez del hoy demandado, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, en atención a lo dispuesto en el Decreto 1835 de 1994 y demás normas concordantes, aunado a la inclusión de la prima de riesgo.
Así las cosas, en su concepto, la UGPP considera que se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, y del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 28 de agosto de 2018, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.
En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1.
De la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP considera que la sentencia objeto de la acción de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación de la pensión del demandado se sustentó en normas y en jurisprudencia que no resultaban aplicables al caso, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior a la que se debía conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, ha sido entendido por la Corte Constitucional en los siguientes términos:58 [ ] [es] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la entidad recurrente, para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, la publicidad del proceso o que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad.
Por el contrario, la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, conformado por factores salariales que no debieron serle incluidos a la accionada. Esto permite colegir que la sustentación referida se dirige a controvertir la cuantía de la pensión ordenada en la sentencia; razón por la cual la Sala despachará de manera desfavorable la pretensión encaminada a declarar configurada la causal por vulneración al debido proceso y procederá con el análisis de la siguiente. 58 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2.
De la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En primer lugar, esta Subsección debe precisar que para el momento en el que se profirió la decisión de segunda instancia, esto es, el 19 de abril de 2018, la posición pacífica del Consejo de Estado era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,59 según la cual la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Ahora, pese a que dicha postura se enmarcó en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a la luz de la Ley 33 de 1985, era la interpretación mayoritaria de esta corporación, lo cual permitió que fuera considerada para expedir, entre otras, las sentencias del 10 de noviembre de 2010,60 y del 1.° de agosto de 2013,61 en el marco del régimen especial de los empleados del DAS.
Lo anterior, en el entendido de que en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio, ello sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los exservidores del DAS.
En otras palabras, se observa que en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, luego de concluir que el régimen aplicable al señor Rodríguez Acosta era el previsto en el Decreto 1848 de 1969 con los factores del Decreto 1933 de 1989, examinó lo referente a estos últimos y señaló que debían incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación todos aquellos devengados en el último año de servicio, en virtud del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y del criterio vigente para esa época en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, en la sentencia de 1 de agosto de 2013,62 que expresamente trajo a colación. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.
No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,63 restringirá su análisis a ello. En ese orden de ideas, cabe señalar que los factores de asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de riesgo y, en una doceava parte, las primas de servicios, navidad y vacaciones, que el tribunal ordenó incluir en la reliquidación de la prestación fueron debidamente devengadas por el hoy demandado, tal como lo certificó la tesorera – pagadora del Departamento Administrativo de Seguridad para el período 59 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; radicado 250002325000200607509 01. 60 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 25000 23 25 000 2005 00052 01 (0568-08). 61 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1.° de agosto de 2013, radicación 440012331000200800150 01 (0070-2011). 62 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 2008-00150-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 63 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018);
C.P. William Hernández Gómez o la del 4 de marzo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2018-00945-00 (3191-18); C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de diciembre de 2007, en documento visible en el folio 101 de la acción de revisión.64 Por su parte, en lo que concierne a la jurisprudencia que menciona la UGPP, se advierte que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional sobre IBL que citó (C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017) no se refieren a casos donde se analiza el ingreso base de liquidación en regímenes especiales, como el que tenían los detectives del extinto DAS.
Lo mismo sucede con la sentencia del Consejo de Estado CE- SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, la cual no abordó el tema de los regímenes especiales. En cuanto a la citada sentencia de unificación SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022, resta precisar que en su alcance se excluyeron los asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, sus efectos jurídicos se limitaron para los casos definidos y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Resumiendo, la sentencia del 19 de abril de 2018 no fue caprichosa por incluir en la liquidación de la pensión del hoy demandado todos los factores devengados en su último año de servicios, como exservidor del DAS; por el contrario, muestra que el Tribunal Administrativo del Meta, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas al proceso junto con la normativa aplicable y respetó la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
En definitiva, comoquiera que la UGPP no presentó ninguna inconformidad respecto de algún factor salarial en particular, y teniendo en cuenta que los reconocidos por el tribunal fueron los que efectivamente devengó el demandando en su último año de servicios (como se corroboró a partir del certificado de la Pagaduría del DAS – Seccional Meta visible en los folios 85 al 86) la Sala considera que la posición adoptada por el ad quem guardó armonía con la jurisprudencia imperante para la época; por lo que su decisión no excedió lo dispuesto por la ley y, por lo tanto, constituye una situación consolidada al amparo de la cosa juzgada cuyos efectos deben mantenerse incólumes para salvaguardar los principios superiores de la seguridad jurídica y la confianza legítima.65 Por los motivos expuestos, la Sala también encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4.3.
Condena en costas En este caso, con fundamento en el inciso 2.º del artículo 188 del CPACA,66 se advierte 64 Con fecha de expedición de 17 de diciembre de 2014. 65 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 66 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01017-00 (6731-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses; por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que, en el presente caso, la Sala considera que en el presente caso no se configuraron las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por las causales de revisión de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, de 19 de abril de 2018, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Una vez en firme esta providencia, realizar las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai y archivar la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT