Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Tutela contra providencia judicial / Auto que decretó medida cautelar / Subsidiariedad Decisión: Declarar improcedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por Yojan Leonardo Peñaranda Quintero, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Yojan Leonardo Peñaranda Quintero promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 11 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el medio de control de nulidad electoral identificado con el radicado 680012333000-2025-00264- 00. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. En calidad de ciudadano y coadyuvante, en defensa del acto electoral que declaró la elección de Elkin Alfonso Reyes Plata como alcalde de Oiba, presentó escrito de oposición a la medida cautelar solicitada. 2.2. El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 11 de junio de 2025 decretó la suspensión del acto electoral acusado y ordenó su ejecución inmediata. 1 Visible en índice 2 de Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero 2.3.
Se vulneraron sus derechos fundamentales por cuanto se incurrió en una exclusión injustificada de su intervención. Además, pasó por alto disposiciones de la Constitución Política y del CPACA, según las cuales ninguna decisión judicial que restrinja derechos fundamentales puede ejecutarse sin agotar las garantías mínimas del debido proceso. 2.4.
En desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado2 según el cual las medidas cautelares en materia electoral deben adoptarse con extrema precaución y solo pueden ejecutarse previo traslado a las partes para que ejerzan el derecho de contradicción, y que cuando se trata de nulidades por causales objetivas, los efectos de la sentencia son retroactivos.
Así como de la Corte Constitucional3 que señala que toda decisión judicial debía garantizar el ejercicio efectivo del derecho al debido proceso, lo que implica la obligación del juez de valorar todas las intervenciones relevantes. 1.1.1. Pretensiones 3. Pese a que el demandante no enunció de manera expresa una pretensión, lo cierto es que, con fundamento en la situación fáctica expuesta, se entiende que solicitó que se dejara sin efectos la providencia proferida el 11 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander. 1.2.
Informes rendidos en el proceso 4. El Consejo Nacional Electoral4 y la Registraduría Nacional del Estado Civil5 solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva ya que no se presentó de su parte la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invocó. 5. El Tribunal Administrativo de Santander6 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas al interior del proceso en cuestión, solicitó que se declarara improcedente lo pretendido comoquiera que no se acreditó el requisito general de la subsidiariedad, pues, la solicitud de coadyuvancia fue admitida mediante la providencia del 18 de junio de 2025 en la cual se relacionaron los argumentos expuestos respecto a la oposición de la medida cautelar y se concedieron los recursos interpuestos contra la decisión del 11 de junio de 2025 (por el cual se decretó), entre estos, el del ahora demandante. 5.1.
En la decisión enjuiciada se precisaron las razones por las cuales se encontraban configurados los presupuestos exigibles para declarar la suspensión 2 Al respecto citó: i) Auto de la Sección Quinta del 18 de diciembre de 2020, Rad. 11001-03-28-000- 2020- 00094-00; ii) Sentencia del 3 de diciembre de 2020, Rad. 11001-03-28-000-2020-00022-00. 3 Al respecto citó: i) Sentencia T-510 de 2019; ii) Sentencia T-086 de 2016; iii) Sentencia C-774 de 2001 4 Visible en índice 10 de Samai. 5 Visible en índice 13 de Samai. 6 Visible en índice 12 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero provisional del acto administrativo electoral acusado, por cuanto en el proceso obraban pruebas suficientes que permitieron concretar la acreditación de los cargos de nulidad. 6.
Los demás terceros con interés guardaron silencio7. 2. Consideraciones 7. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) manifestación de impedimento de la consejera Elizabeth Becerra Cornejo; iii) cuestión previa; iv) procedencia de la tutela contra providencia judicial; v) determinación del problema jurídico; y vi) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 8. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 333 del 6 de abril de 2021,6 esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Santander. 2.2. Manifestación de impedimento de la consejera Elizabeth Becerra Cornejo 9.
La consejera Elizabeth Becerra Cornejo con oficio del 25 de julio de 20258 manifestó impedimento para conocer del asunto al considerarse incursa en la causal 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, toda vez que «la decisión objeto de tutela fue suscrita por la magistrada María Eugenia Carreño Gómez con quien me une una relación de amistad íntima derivada de haber compartido actividades personales, académicas y profesionales por más de treinta años, […]».
Normativa que dispone:
ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: […] 5. Que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial. […] 10. Como se observa, se satisfacen los presupuestos para aceptar el impedimento manifestado, en razón a que la magistrada María Eugenia Carreño Gómez es parte en el asunto de la referencia como integrante del Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial hoy demandada. 7 Mediante auto de 19 de junio de 2025 se admitió la tutela de referencia y se ordenó vincular a Carlos Leonardo Hernández, Elkin Alfonso Reyes Plata y Joselín Díaz Aguillón 8 Visible en índice 17 de Samai. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero 2.3.
Cuestión previa - falta de legitimación en la causa por pasiva 11. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. 12. La Corte Constitucional9, en lo que a la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela se refiere, ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental10.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”11, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”12 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]». 13.
La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto los hechos enunciados como vulneratorios no tienen relación con sus facultades y funciones. 14. Respecto de lo anterior, la Sala aclara que fueron vinculados al trámite constitucional como terceros con interés, al ser reconocidos como tal dentro del proceso en cuestión, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, razón por la cual se negará su solicitud. 9 Sentencia T-1015/2006.
MP. Álvaro Tafur Galvis. 10 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 11 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 12 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero 2.4. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 15.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso- administrativo del Consejo de Estado13 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema14. Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 16.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 17.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo15 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 18. Ahora bien, la Corte Constitucional16 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 14 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 15 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 19. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos17, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales18. 20. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.5.
Problema jurídico 21. La Sala deberá definir: ¿si la solicitud de tutela presentada por Yojan Leonardo Peñaranda Quintero cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la subsidiariedad? 2.6. Análisis de la Sala 2.6.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad 22. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 23.
Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia19, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los 17 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 19 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.6.2.
Caso concreto 24. Yojan Leonardo Peñaranda Quintero acude al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia proferida el 11 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual, entre otros, se accedió a la solicitud de suspensión provisional de los efectos del formulario E-26 AL del 20 de mayo de 2025 mediante el cual se declaró la elección de Elkin Alfonso Reyes Plata como alcalde del municipio de Oiba, para lo que resta del periodo constitucional 2024-2027. 25.
En este punto, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas en el referido medio de control según consta en Samai20, así: 25.1. Carlos Leonardo Hernández en ejercicio del medio de control de nulidad electoral presentó demanda contra Elkin Alfonso Reyes Plata, con la finalidad de cuestionar la legalidad del acto mediante el cual se declaró su elección como alcalde del municipio de Oiba. 25.2.
El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 27 de mayo de 2025 corrió traslado de la medida cautelar de suspensión solicitada por la parte demandante, a Elkin Alfonso Reyes Plata. 25.3. En providencia del 11 de junio de 2025, se admitió la demanda de nulidad electoral y se accedió a la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 25.4.
En providencia del 18 de junio de 2025, se resolvió: «[…] Primero. En los términos del artículo 228 del CPACA, tener como coadyuvante de la parte legitimada por pasiva al señor Yojan Leonardo Peñaranda Quintero. Segundo. Conceder, en el efecto devolutivo, los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y los coadyuvantes por pasiva Joselín Díaz Aguillón y Yojan Leonardo Peñaranda Quintero en contra del auto del 11 de junio de 2025 proferido por esta Corporación mediante el cual se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección del señor Elkin Alfonso Reyes Plata como alcalde del municipio de Oiba contenido en el formulario E-26 AL del 20 de mayo de 2025.
Tercero: Efectuar por secretaría las anotaciones respectivas en el sistema SAMAI. Cuarto. Remitir de manera inmediata el proceso a la Sección Quinta del Consejo de Estado, para lo de su competencia […]». (sic) 25.5. Actualmente, se encuentra al despacho del magistrado Pedro Pablo Vanegas 20 Visible en el expediente de nulidad electoral identificado con el radicado 68001233300020250026400. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero Gil del Consejo de Estado, Sección Quinta, como se observa en Samai: 26.
A partir de lo expuesto, la Sala encuentra que la solicitud de tutela presentada por Yojan Leonardo Peñaranda Quintero no cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el medio de control de nulidad electoral con radicado 68001233300020250026400 se encuentra en trámite, en esta instancia, a la espera de la resolución de los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y los coadyuvantes contra la providencia del 11 de junio de 2025.
Circunstancia respecto de la cual, se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone. 27. Se recuerda que, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, al encontrarse pendiente de resolución los recursos de apelación interpuestos contra la decisión enjuiciada. 3.
Decisión 28. En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente, por no superar requisito de la subsidiariedad, la solicitud de tutela presentada por Yojan Leonardo Peñaranda Quintero en contra del Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar fundado el impedimento manifestado por la consejera Elizabeth Becerra Cornejo; en consecuencia, se le separa del conocimiento del asunto de la referencia. Segundo. Negar la solicitud de desvinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral.
Tercero. Declarar improcedente la solicitud de tutela promovida por Yojan Leonardo Peñaranda Quintero en contra del Tribunal Administrativo de Santander. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03769-00 Demandante: Yojan Leonardo Peñaranda Quintero Cuarto. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto, Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Impedida JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador