Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Accionante: Lourdes de Jesús Vergara Suárez Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad.

Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se condenó en costas en segunda instancia. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante en contra de la sentencia del 22 de agosto de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES La señora Lourdes de Jesús Vergara Suárez promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, junto con el principio de gratuidad, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, con ocasión de la sentencia del 7 de junio de 2024, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 5001-33-33-014-2022-00035-00/02.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La parte actora narró que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, en la que solicitó la nulidad del acto administrativo 202130353072 del 18 de agosto de 2021, mediante el cual le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y la indemnización por el pago tardío de las cesantías en los términos del artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991.

Que la anterior demanda tuvo como fundamento el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia dictada sobre la materia hasta ese momento, lo que denota que actuó bajo los principios de buena fe y confianza legítima. Que el 14 de diciembre de 2022 el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda, por lo cual interpuso recurso de apelación y el 7 de junio de 2024 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, confirmó la decisión recurrida y la condenó en costas en segunda instancia. Considera que la Sala referida vulneró los derechos fundamentales reclamados en protección e incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución (artículos 29 y 53 y los principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia) porque no realizó un análisis de ponderación subjetiva sobre la conducta procesal asumida por las partes previo a la imposición de la condena en costas, consistente en verificar si existieron acciones temerarias o dilatorias que hayan obstruido o dificultado el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, en los términos del artículo 79 del Código General del Proceso y, de esta forma, establecer si en el expediente aparecía probada su causación. Que en el caso no se evidenció que actuara con mala fe o temeridad y, por consiguiente, no se demostraron los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada, por tratarse de un asunto de pleno derecho.

Agregó que en la sentencia de unificación sobre la materia no se condenó en costas a la parte demandante y que antes de la expedición de esta el Consejo de Estado reconocía Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales con independencia de si estaban o no afiliados al Fomag.

Que existió un desconocimiento de «ordenamientos judiciales» frente a la condena en costas por parte del Consejo de Estado e hizo referencia al inciso adicionado al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual se dispondrá sobre la condena en costas cuando la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.

PRETENSIONES Solicitó revocar el numeral segundo de la sentencia del 7 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, en el que se condenó en costas. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 19 de julio de 2024 la magistrada ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, mediante auto, en el que ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, como accionado; y al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín, a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, guardó silencio.

POSICIÓN DEL VINCULADO El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín, por conducto de su titular, manifestó que la demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sabía de la Sentencia de Unificación SUJ-032-CE-S2-2023, en la que se estableció que los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pese a lo cual no desistió de sus pretensiones ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y permitió que el medio de control avanzara hasta la sentencia, con lo que generó un desgaste innecesario a la administración de justicia. Agregó que no se agotó el requisito de subsidiariedad de la acción, debido a que frente a la decisión que se proferirá de obedecer lo dispuesto por el superior y la liquidación de costas del proceso proceden los recursos de reposición y apelación en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.

Señaló que la apoderada de la demandante es una de las litigantes que más interpone procesos por asuntos de sanción por mora de la Ley 50 de 1990 en la ciudad de Medellín y ha convertido la tutela en una tercera instancia para que se acceda a sus pretensiones. El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, por intermedio de apoderada, adujo que la previsión del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 no es un requisito sine qua non para la condena en costas, sino que es una excepción a la excepción consagrada en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la cual no es aplicable al caso, ya que no se trata de un proceso en el cual se ventile un interés público.

Que en el asunto debía aplicarse el artículo 365 del Código General del Proceso y tenerse en cuenta que en el expediente están probadas las actuaciones que adelantó como parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que existió una participación activa en este, por lo que no existió una vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Refirió que el derecho a la gratuidad en la administración de justicia no es absoluto, pues existen las salvedades del artículo 10 del Código General del Proceso, y añadió que la acción carece de relevancia constitucional porque se trata de un asunto meramente económico y la decisión devino del principio de autonomía judicial, por lo que solicitó desestimar la petición de amparo.

El Ministerio de Educación Nacional, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, sostuvo que acceder a las pretensiones de la tutela tendientes a revivir un Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 debate jurídico finalizado implicaría desconocer la independencia y autonomía judicial, así como la presunción de acierto y legalidad de la providencia discutida.

Afirmó que la discusión que la parte actora pretende que sea desatada por el juez constitucional se encuentra pendiente de resolución de fondo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que la decisión de la autoridad judicial accionada respondió a la legítima interpretación judicial, sin que se haya demostrado la vulneración de las garantías procesales y fundamentales invocadas.

Coligió que la discusión planteada carece de relevancia constitucional, por lo cual solicitó declarar improcedente la acción de tutela. SENTENCIA IMPUGNADA El 22 de agosto de 2024 la Sección Quinta declaró improcedente la acción porque consideró que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, dado que no superó el examen de procedencia general en los términos definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022, dado que lo pretendido por la accionante es que se retome una discusión que ya fue abordada por los jueces naturales en el proceso ordinario y que terminó con la decisión adoptada en segunda instancia, y la controversia que propuso versa sobre la aplicación de una norma de orden legal y con contenido netamente económico, por lo que dista del fin de la tutela, que no es otro que el de proteger garantías fundamentales cuando sean vulneradas o amenazadas, lo que no sucede en el caso.

IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual afirmó que antes de que se profiriera la sentencia de unificación relativa al derecho al reconocimiento de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag, el Consejo de Estado la reconocía, lo cual soportó en varios pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional.

Señaló que en la Ley 1437 de 2011, cuando se reguló el instituto de las costas en materia procesal, se modificó el criterio establecido en la Ley 446 de 1998 para Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 acoger, de nuevo, el objetivo que se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes.

Reiteró que en el inciso adicionado al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, se previó que se dispondría sobre la condena en costas cuando la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal y resaltó que en el proceso no se probaron los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse de un asunto de puro derecho ni la temeridad o la mala fe.

Sostuvo que, conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado, queda absolutamente claro que en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no se impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, sino la de emitir un pronunciamiento al respecto, por lo cual resulta válido prescindir de dicha imposición. Aseveró que ha sido una postura unánime del Consejo de Estado que en casos donde se debatan derechos laborales, debe tenerse en cuenta la posición de los sujetos procesales y en este asunto se trata de una docente adscrita al magisterio y, por tanto, parte débil de la relación laboral, que lo único que pretendió fue una mejora de sus condiciones laborales conforme a la confianza legítima, por lo cual solicitó revocar la decisión recurrida y acceder al amparo peticionado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 “b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

II. Caso concreto En síntesis, la recurrente insistió en que antes de la unificación sobre el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag, el Consejo de Estado la reconocía; que con la Ley 1437 de 2011 se acogió un criterio objetivo frente a la imposición de costas; que en el proceso no se probaron los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse de un asunto de puro derecho ni la temeridad o la mala fe; que en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no se impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho; y que en casos donde se debatan derechos laborales, debe tenerse en cuenta la posición de los sujetos procesales.

A esta Subsección corresponde, en primer lugar, definir si se satisface el requisito de relevancia constitucional, el cual no se encontró cumplido en primera instancia, Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pues solo de superarse, junto con las demás exigencias generales de procedencia, habría lugar a estudiar los reparos expuestos.

Al respecto, se denota que en el recurso de impugnación la accionante no hizo ninguna alusión a dicho requisito general, a pesar de que este constituyó la razón por la cual se declaró improcedente la acción instaurada; sin embargo, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, se procede a su estudio. La Sala observa que los reparos planteados por la accionante están orientados exclusivamente a discutir la imposición de una condena en costas en segunda instancia, la cual se traduce en una afectación meramente económica como resultado de una interpretación legal efectuada por el juez competente para ello, en la cual no está de por medio una verdadera afectación de derechos fundamentales, máxime cuando lo que debate la actora no es propiamente la discusión que dio lugar al proceso ordinario, sino únicamente la consecuencia económica de resultar vencida en el proceso.

Debe entonces recordarse que la tutela fue instituida para lograr la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por las autoridades o los particulares en los casos previstos en la ley, mas no como una instancia adicional en la que pueda reabrirse un debate netamente legal y económico con el fin de imponer una solución que resulta más favorable al peticionario y desconocer la autonomía e independencia del juez de la causa, quien, en este caso, se circunscribió a aplicar el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso.

En efecto, no puede olvidarse que dentro de las finalidades que el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional ha establecido para entender superada la exigencia de la relevancia constitucional se encuentra la de preservar la competencia y la independencia de las autoridades judiciales y evitar que la tutela se convierta en un recurso adicional, con mayor razón cuando no está involucrado el alcance de algún derecho de raigambre constitucional, como ocurre en el caso bajo análisis.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 22 de agosto de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03342-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 22 de agosto de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                                              Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.