CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA – ERROR JUDICIAL – se probó que la fuente del daño no fueron omisiones administrativas sino decisiones judiciales, por lo que debió promoverse la acción indemnizatoria dos años contados desde su firmeza, lo cual no ocurrió en el caso bajo análisis.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Sociedades contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Se demanda la declaratoria de responsabilidad por la supuesta falta de intervención y control efectivo de la Superintendencia de Sociedades respecto de los actos adelantados por el liquidador de QUINTEX S.A., lo que llevó al impago de las acreencias laborales y pensionales de los demandantes.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resolvió la demanda que presentaron1 José Ricardo Valbuena Rojas y otros2 contra la Nación – Rama Judicial y la Superintendencia de Sociedades (en adelante Superintendencia), con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por los perjuicios que sufrieron con ocasión la falta de intervención y control efectivo de la referida Superintendencia frente a los actos adelantados por el liquidador de Química Industrial y Textil – QUINTEX S.A. 2.

Como fundamento fáctico se expuso, en síntesis, que el trámite concordatario que inició Química Industrial y Textil – QUINTEX S.A. el 5 de septiembre de 1995 fracasó, por lo que el 3 de septiembre de 1996, la Superintendencia profirió el auto 410-4350 y, por intermedio suyo, ordenó su liquidación obligatoria al tiempo que designó como liquidador al señor Carlos Torres Hurtado. 3.

Según los demandantes, desde el inicio del trámite de liquidación forzosa, estaba clara la cuantía del pasivo pensional y laboral de QUINTEX S.A. y la existencia de patrimonio suficiente para cubrirlo, por lo que solicitaron la constitución de reservas que permitieran la protección de esos créditos; no 1 30 de abril de 2007, según folio 79 c. 1. 2 Grupo conformado por otras 407 personas.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 2 obstante, el liquidador no solo omitió tal petición, sino que no adoptó medida alguna para proteger los derechos de los trabajadores y pensionados, pues desde 1996 ejecutó maniobras irregulares y realizó gestiones deficientes que menguaron la capacidad de pago de la sociedad, frente a lo cual la Superintendencia nada hizo sino hasta 2003, cuando tardíamente lo removió, pese a las múltiples advertencias de los acá demandantes. 4.

Precisaron que las gestiones irregulares del liquidador comprendieron, entre otras, la orden de suspensión de los contratos de trabajo sin autorización previa del Ministerio del Trabajo, la invitación a los trabajadores a renunciar a cambio de la cancelación de la totalidad de las acreencias laborales, la elaboración y presentación ante la Superintendencia de inventarios y avalúos irregulares sin inclusión de la totalidad de los bienes de la deudora, la suscripción de contratos de arrendamiento con CELTEXCO de plantas de la empresa en Yumbo y Sabaneta bajo condiciones que pusieron en desmedro el patrimonio social, la permisión de uso de materia prima de contrabando en las plantas de producción, la falta de reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas, el uso recursos sociales para el pago de gastos personales y acreencias sin prelación, el cobro a su favor de honorarios excesivos. 5.

Dijeron que, si bien en 2001 el liquidador realizó daciones en pago de bienes muebles e inmuebles para cubrir las acreencias laborales y pensionales en mora, tal actuación sólo tuvo lugar por la orden judicial que profirió el Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de la acción de tutela que radicó un grupo de trabajadores. 6.

Expresaron que tales irregularidades fueron conocidas por la Superintendencia, bien por los informes rendidos por el liquidador o por las denuncias y peticiones de intervención que hicieran los demandantes desde 1999; no obstante, a lo largo del trámite, el ente de control societario en los oficios que libró, se limitó a requerir al liquidador Carlos Torres Hurtado para que cumpliera sus funciones y dentro del marco de sus competencias, pero que sólo decidió intervenir hasta 2003, cuando la situación era tan palmaria que el liquidador presentó su renuncia. Sólo hasta este momento la Superintendencia rechazó la renuncia3, admitió las irregularidades, formuló cargos contra el liquidador, decretó su remoción, asumió transitoriamente el trámite y luego, designó a la señora Consuelo Arango Galvis como nueva liquidadora4. 7.

Relataron que el 7 de marzo de 2003, antes de ser removido, el liquidador celebró un acuerdo con los representantes de los pensionados y de los trabajadores 3 Mediante auto 440-001357. 4 Por autos 440-014930 del 4 de septiembre, 440-016542 del 8 de octubre de 2003 y 440-017287 del 27 de octubre de 2003. Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 3 y la Superintendencia, mediante el cual asignaron bienes por valor de $34.990’000.000 a favor de los primeros y equivalentes a la suma de $6.106’000.000 a favor de los segundos, propiedades que fueron entregadas por actas del 11 y 17 de diciembre de 2003, sin lograr el pago total de las acreencias. 8.

Explicaron que, dada la insuficiencia patrimonial que ya presentaba QUINTEX S.A., el 30 de marzo de 2004, la junta asesora de la nueva liquidadora la habilitó para conciliar las controversias derivadas de los impagos, lo cual dio lugar a 583 acuerdos de conciliación y transacción celebrados durante 2005 con los trabajadores y pensionados, los que en todo caso sólo alcanzaron a cubrir el 14.71% de lo adeudado. 9.

Finalmente, el 27 de diciembre de 2006, la Superintendencia aprobó el informe final de rendición de cuentas y dispuso la terminación del proceso liquidatorio mediante auto 440-0205075. 10. Los demandantes aseguraron que la Superintendencia incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, en los términos de la Ley 270 de 1996, toda vez que incumplió las funciones que la Ley 222 de 1995 le imponían como juez, pues, concretamente, incurrió en: (i) mora en la intervención efectiva ante las irregularidades del liquidador Carlos Torres Hurtado, a fin de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores y pensionados mediante la constitución de reservas;

(ii) ausencia de dirección del proceso de liquidación, ante la falta de control en la determinación y cuantificación de los créditos laborales presentados por el liquidador Carlos Torres Hurtado; (iii) falta de diligencia en el control de la actividad contractual del liquidador Carlos Torres Hurtado, en especial, de cara al contrato de arrendamiento con CELTEXCO S.A.;

(iv) inexistencia de control de las actividades administrativas del liquidador Carlos Torres Hurtado, dado el cobro excesivo e injustificado de honorarios que éste efectuó; y, (v) ausencia de control en la determinación del patrimonio social, pues no se incluyeron bienes, entre ellos, algunas materias primas usadas en las plantas que, por demás, eran de contrabando durante la gestión de Carlos Torres Hurtado.

No esgrimieron ningún argumento de imputación respecto de la Nación – Rama Judicial6. La defensa 11. La Superintendencia se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Expresó que no había prueba de la “falla en el servicio” causante del supuesto daño que los demandantes dicen haber sufrido, ya que las actuaciones y decisiones adoptadas durante el proceso liquidatorio de QUINTEX S.A. se ejecutaron con apego a la ley y el supuesto daño provino de la conducta de la víctima. 5 Folios 15 a 48 c. 1. 6 Folios 62 a 67 c. 1.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 4 12. Admitió que durante el trámite de la liquidación ocurrieron situaciones externas que impidieron cubrir la totalidad de los pasivos sociales, como la insuficiencia de bienes, pérdida de valor por inutilización o desagregación de unidades económicas, entre otras, pero explicó que constituían externalidades propias de ese tipo de procesos y su existencia no implicaba que la falta de pago total se constituyera en una falla del servicio, ni mucho menos una circunstancia comprometedora de responsabilidad; aclaró que las externalidades fueron oportunamente conocidas por la Junta Asesora del liquidador que estaba integrada, entre otros, por los distintos acreedores de la liquidada y quienes tenían la facultad de verificar, evaluar y cuestionar todas las actuaciones e informes del liquidador, como el inventario de avalúos, inventario de activos, el plan de pagos y demás decisiones adoptadas en el marco de la liquidación, de ahí que las dificultades generadoras por el supuesto daño sólo fueran cuestionables respecto de dichos órganos de administración y el liquidador mismo, conforme con la Ley 222 de 1995, pero no del ente de control societario, quien en todo caso decidió sobre las cuestiones bajo su competencia y en su momento. 13.

Explicó que, aparte de las externalidades ya citadas, existieron otras que provinieron exclusivamente de los trabajadores y que, igualmente, contribuyeron a la falta de pago total de sus acreencias; de un lado, los trabajadores se tomaron la planta ubicada en Sabaneta desde 1997 hasta 2006, con lo cual impidieron una operación adecuada y oportuna del liquidador en la determinación de los bienes y avalúos, obstaculizaron la evaluación de las irregularidades de la gestión y, en general, entorpecieron el trámite de liquidación obligatoria, haciéndolo más extenso; asimismo, los trabajadores y pensionados se negaban a las fórmulas de arreglo que se les proponían, se opusieron a los intentos de enajenación de activos o de arrendamiento de bienes, inundaron las instancias administrativas y judiciales con requerimientos y acciones de tutela e impidieron el normal funcionamiento administrativo a tal punto que fue el mismo Consejo Superior de la Judicatura, quien señaló esas circunstancias como una de las causas de la mora del proceso de liquidación. 14.

Finalmente, expresó que no es posible aducir omisión por falta de constitución de reservas para pago de pasivos laborales y pensionales, en tanto esa medida sólo resultaba procedente para garantizar créditos litigiosos7. 15. La Nación – Rama Judicial se opuso a las pretensiones. Alegó su falta de legitimación, teniendo en cuenta que no estaba ligada bajo ningún parámetro o disposición legal con la Superintendencia y no participó en ninguno de los hechos aducidos como causa petendi8. 7 Folios 132 a 167 c. 1. 8 Folios 196 a 209 c. 1.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 5 16. Vencida la etapa probatoria9, la parte demandante expresó, en síntesis, que las pruebas recaudadas daban cuenta del defectuoso funcionamiento de la Superintendencia por falta de intervención y dirección del proceso de liquidación de QUINTEX S.A.10.

La Superintendencia reiteró que ejerció sus competencias conforme con el marco legal vigente e insistió que la falta de pago total de las acreencias laborales se debió a circunstancias propias de las liquidaciones y a otras atribuibles directamente a la víctima, sin resultarle extensibles11. La Rama Judicial y el Ministerio Público guardaron silencio.

La decisión recurrida Al dictar sentencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa los señores EDILBERTO ELVIRA GUTIÉRREZ, JULIO CESAR ARCILA CHÁVEZ, ELIÉCER CORTÉS AHUMADA.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL.

TERCERO: DECLARAR administrativamente responsable a la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES por los perjuicios ocasionados a los señores JOSE RICARDO VALBUENA ROJAS Y OTROS, con las irregularidades en el trámite del proceso No. 821 de Liquidación Obligatoria de la Sociedad Química Industrial Textil S.A. por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

CUARTO: CONDENAR EN ABSTRACTO a la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES a pagar a los señores JOSE RICARDO VALBUENA ROJAS Y OTROS el valor de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, los cuales deberán ser liquidados en incidente de regulación de perjuicios al tenor del artículo 172 del Código Contencioso Administrativo.

SEXTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría liquídense los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes al interesado. Pasados 2 años sin que hubieran sido reclamados dichos remanentes, se considerarán prescritos a favor de la Rama Judicial”12. 9 El a quo tuvo como prueba los documentos allegados con la demanda correspondientes, a petición de la actora requirió a la Superintendencia para que remitiera los autos y demás decisiones proferidas en el marco de la liquidación de QUINTEX S.A. y a la liquidadora de esta última para que certificara los saldos laborales insolutos y los valores de las daciones en pago, decretó la práctica de un dictamen pericial, la recepción de las declaraciones de Neil Felipe Bermúdez, Consuelo Arango Galvis y Emel Gutiérrez (sí se practicó, folio 98 c. 1); a petición de la demandada requirió a la Procuraduría General de la Nación la remisión de las decisiones y actuaciones proferidas en el marco de la mentada liquidación y decretó la recepción testimonial de Óscar González, Juan Rodríguez, Adolfo Palma Torres y Consuelo Alarcón, auto de pruebas, folios 225 y 226 c. 1. 10 Folios 434 a 452 c. 2. 11 Folios 453 a 475 c. 2. 12 Folios 532 y 533 c. principal.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 6 17. Como sustento de su decisión, expresó que no estaba probada la condición de empleado o pensionado de los señores Edilberto Elvira Gutiérrez, Julio Cesar Arcila Chávez y Eliécer Cortés Ahumada respecto de QUINTEX S.A., como tampoco la participación o injerencia de la Rama Judicial en el trámite de liquidación obligatoria de esa sociedad, de ahí su falta de legitimación. 18.

Dijo que la acción no estaba caducada, comoquiera que la demanda se había presentado un año después de haberse terminado el proceso de liquidación obligatoria del cual se predica omisión de la Superintendencia. 19. En cuanto al fondo del asunto, concluyó que estaba acreditada la responsabilidad patrimonial de la Superintendencia, a título de falla del servicio, toda vez que desde el 3 de marzo de 1999 tuvo conocimiento de irregularidades ejecutadas por el liquidador Carlos Torres Hurtado, tales como cobro excesivo de honorarios, pago preferente a obligaciones sin tal condición, pago de gastos personales, suscripción de contratos bajo condiciones negativas para el haber social, enajenación de bienes sin verificación de valor real; no obstante, sólo intervino tres años después, cuando formuló pliego de cargos contra el liquidador y lo removió de su cargo mediante auto 440-014730 del 26 de noviembre de 2002, sin que existiera un fundamento razonable que justificara la mora de su intervención. 20.

Expresó que dicha falla en el servicio comprometía la responsabilidad del ente de control societario, puesto que permitió que el patrimonio social se diezmara injustificadamente imposibilitando el pago de las acreencias laborales y pensionales. Agregó que si bien estaba acreditado que los trabajadores habían ocupado la planta de producción de QUINTEX S.A. en Sabaneta, tal hecho no configuraba la causal del hecho exclusivo de un tercero, en tanto no había prueba de participación de los demandantes; no obstante, redujo la condena un 20% por esa circunstancia. 21.

En sede de perjuicios, desestimó el dictamen pericial practicado al señalarlo de carecer de fuentes y, como consecuencia, dispuso que se liquidara la condena por incidente, con reducción del 20% y teniendo en cuenta como criterios probados, lo efectivamente pagado en el trámite de liquidación obligatoria y lo que aún se adeudaba, con la correspondiente actualización13. 22.

Esta decisión fue posteriormente adicionada en el sentido de agregar a algunos demandantes que no habían sido relacionados en el fallo primigenio14 y, ulteriormente aclarada por auto, en cuanto al nombre de uno de los beneficiarios de la condena15. 13 Folios 517 a 533 c. principal. 14 Folios 541 a 543 c. principal. 15 Folios 547 a 551 c. principal.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 7 II. EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 23. En su apelación, la parte demandada cuestionó que el a quo hubiera aplicado normas que no correspondían al caso concreto y evaluara de forma errónea el material probatorio. 24.

Señaló que el artículo 167 de la Ley 222 de 1995, que reguló el trámite de liquidación obligatoria de QUINTEX S.A., dispuso que el liquidador era el único llamado a responder por el patrimonio que le fuera entregado para su gestión, por lo que afirmó que, antes de poder abrir el debate sobre la eventual responsabilidad del órgano de control societario, debía primero haberse analizado y declarado la responsabilidad de aquel agente; como estas condiciones no se predicaban de este caso, en tanto el tribunal ni siquiera razonó bajo el parámetro normativo señalado y no llevó a cabo estudio alguno respecto de la gestión del liquidador, era evidente que la condena impuesta contra la autoridad demandada resultaba errada. 25.

Agregó que era desacertado calificar de tardía la remoción del liquidador que efectuó la Superintendencia en 2002, pues si bien desde 1999 el sindicato de trabajadores de QUINTEX S.A. dio a conocer presuntas irregularidades, era necesario que el órgano jurisdiccional verificara los señalamientos, tal como lo efectuó a través de distintos requerimientos al director de la liquidación y entre los cuales se advierten algunos que ordenaron el reintegro de sumas de dinero, indagaciones que, en todo caso, se vieron retrasadas por hechos ajenos, como la toma de posesión de los haberes sociales que ejecutaron algunos trabajadores respecto de la planta de la sociedad liquidada en Sabaneta que dificultaron la evaluación de la gestión del liquidador y la efectividad del trámite de liquidación. 26.

En este contexto, señaló que, si bien se removió al liquidador por irregularidades en su administración, esa decisión no era prueba inequívoca de un proceder errado y extemporáneo de la Superintendencia, mucho menos cuando los integrantes de la junta asesora, competentes para ejercer un control y fiscalización de los actos del agente, ni siquiera habían elevado una petición en ese sentido, resultando ausente la supuesta falla del servicio que definió la sentencia de instancia16.

Alegatos de segunda instancia 27. La Superintendencia insistió en los argumentos del recurso de apelación17. La parte demandante hizo un recuento de las actuaciones procesales y solicitó 16 Folios 1 a 22 c. 10. 17 Folios 592 a 601 c. principal. Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 8 confirmar la decisión de instancia18, al igual que el Ministerio Público19.

La Rama Judicial guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 28. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. 29. La Sala anticipa que revocará la decisión de instancia y, en su lugar, declarará la caducidad de la acción, en atención a que los fundamentos base de las supuestas omisiones de la Superintendencia, en realidad se erigen como cuestionamientos de pronunciamientos jurisdiccionales que por la fecha de expedición, debieron ser demandados antes del vencimiento del plazo establecido por la ley para tal efecto, condición que resulta insalvable, incluso, con la remanente imputación de mora judicial atribuida en la demanda, como a continuación se explica. 30.

La Ley 222 de 199520, previo a la modificación de la Ley 1116 de 200621, definía la Superintendencia de Sociedades como la autoridad a cargo de la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles (artículos 82 a 85), pero también como la autoridad con “función jurisdiccional” “competente de manera privativa para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas, llámense sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjeras, siempre que no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación(…)”.

Su condición de juez hacía que el desarrollo de sus competencias fuera un auténtico desarrollo del servicio público de administración de justicia y, por ende, los cuestionamientos de las acciones y decisiones que profería en los procesos concursales se evaluaban en términos de defectuosos funcionamientos o de errores judiciales según el caso, tal como lo consagra la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. 31.

Sin perjuicio de la facultad de dirección concursal, Ley 222 de 1995 estableció que, en los casos de liquidación obligatoria, el agente a cargo de la gestión, administración, cuidado y representación legal de la sociedad mercantil y, en esa medida, establecía el artículo 167 idem, “responderá al deudor, a los asociados, acreedores y terceros, y si fuere del caso a la entidad deudora, por el patrimonio que recibe para liquidar, razón por la cual, para todos los efectos legales, los bienes inventariados y el avalúo de los mismos realizado conforme a las normas previstas, determinarán los límites de su responsabilidad.

De la misma manera, responderá 18 Folios 602 a 635 c. principal. 19 Folios 636 655 c. principal. 20 “Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones”. 21 “Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 9 de los perjuicios que por violación o negligencia en el cumplimiento de sus deberes cause a las mencionadas personas”.

Siendo que “Las acciones contra el liquidador caducarán en un término de cinco años, contado a partir de la cesación de sus funciones y se promoverán ante la justicia ordinaria de conformidad con las disposiciones legales vigentes”. 32. Así, en lo que respecta a los procesos concursales de liquidación gobernados por la Ley 222 de 1995, existía un régimen de responsabilidad claro y definido ligado a la fuente del perjuicio: si era un acto de administración, gestión o representación a cargo de liquidador cuestionable ante la jurisdicción ordinaria o si, correspondía a una actuación o decisión de la Superintendencia en su investidura de juez del trámite concursal y así, a un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o un error judicial cuestionable ante esta jurisdicción. 33.

En este caso, los demandantes señalan que el señor Torres Hurtado designado por la Superintendencia como liquidador en el trámite de liquidación obligatoria de QUINTEX S.A. ejecutó múltiples actuaciones irregulares en el ejercicio de sus funciones, pero esta condición fáctica no es el sustento de su imputación, ya que el fundamento de la atribución responsabilidad la sustentan es en la falta de control oportuno, directo y efectivo de la Superintendencia en la que incurrió desde 1996 cuando inició el trámite de liquidación obligatoria hasta el 26 de noviembre de 2002, cuando el liquidador fue separado de su cargo por esas irregularidades, de ahí que no sea viable adentrarse en el análisis de responsabilidad del agente que propone el apelante único, sino en la determinación de si tuvo lugar o no un defectuoso funcionamiento o error judicial a cargo de la Superintendencia que sea susceptible de evaluar. 34.

Al descender a la demanda, se advierte con claridad que la imputación de los actores contra la Superintendencia como juez del trámite concursal de QUINTEX S.A. se funda en las siguientes circunstancias: (i) mora en la intervención efectiva ante las irregularidades del liquidador Carlos Torres Hurtado, a fin de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores y pensionados mediante la constitución de reservas;

(ii) falta de control en la determinación y cuantificación de los créditos laborales presentados por el liquidador Carlos Torres Hurtado; (iii) falta de control frente a los contratos suscritos por el liquidador Carlos Torres Hurtado, en especial, el contrato de arrendamiento con CELTEXCO S.A.; (iv) inexistencia de control en el cobro excesivo e injustificado de honorarios por parte del liquidador Carlos Torres Hurtado; y, (v) ausencia de control en la determinación del patrimonio social, pues no se incluyeron bienes, entre ellos, algunas materias primas usadas en las plantas que, por demás, eran de contrabando durante la gestión de Carlos Torres Hurtado.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 10 35. El inventario y avalúo de bienes, la identificación y graduación de créditos, la constitución de reservas y la determinación de honorarios del liquidador – causas (i), (ii), (iv) y (v) –, son aspectos respecto de los cuales la Superintendencia intervenía como juez concursal mediante pronunciamientos jurisdiccionales, conforme lo disponían los artículos 13322, 17023, 178, inciso 1624, 180, inciso tercero25, 18226 de la Ley 222 de 1995, en ejercicio de las funciones judiciales legalmente conferidas por el artículo 90 idem. 36.

Todas estas decisiones, desde el 3 de septiembre de 1996 que se abrió el trámite de liquidación obligatoria de QUINTEX S.A. (auto 410-4350) hasta el 26 de noviembre de 2002, cuando removió al cuestionado liquidador (auto 440-019415), se concretaron en los autos 100-1716 del 12 de agosto de 1996, 100-459 del 2 de abril de 1998, 100-255 del 12 de febrero de 1999, 440-15550 del 8 de noviembre de 1999, 440-13474 del 23 de agosto de 2000, 440-23891 del 14 de diciembre de 2000, 440-23891 del 14 de diciembre de 2000, 440-015816 del 25 de septiembre de 2002, 440-019415 del 26 de noviembre de 2002, relacionados con los honorarios del liquidador; autos 440-1723 del 27 de febrero de 199827 y 440-7597 del 29 de septiembre de 1998, 440-10976 del 17 de diciembre de 1998, 440-17711 del 26 de septiembre de 2000, concernientes a la graduación de créditos, objeciones y determinación de reservas; 440-8368 del 24 de noviembre de 1997 y 440-10656 del 20 de agosto de 199928, concernientes al inventario y avalúo, así como las objeciones29. 22 “PROVIDENCIA DE CALIFICACIÓN Y GRADUACIÓN DE CRÉDITOS.

(…) la Superintendencia de Sociedades calificará, graduará y determinará las bases para liquidar los créditos reconocidos y admitidos, de acuerdo con la relación presentada por el deudor y los demás elementos de juicio de que disponga y ordenará las contabilizaciones a que hubiere lugar”. 23 “HONORARIOS. Los honorarios provisionales del liquidador serán fijados por la Superintendencia de Sociedades, en la providencia de apertura del trámite liquidatorio, teniendo en cuenta la naturaleza de la liquidación, el activo patrimonial liquidable y la complejidad de la gestión. Los honorarios definitivos se señalarán, previa aprobación de las cuentas correspondientes a su gestión. Los honorarios provisionales serán pagados como gastos de administración, con la prelación que para estos efectos le concede la ley y los definitivos con cargo a la provisión que se constituya para tal fin.

La Superintendencia de Sociedades además de fijar el valor de los honorarios indicará la forma y períodos de pago de los mismos”. 24 “16. Disponer la constitución de una reserva adecuada, para atender el pago oportuno de las obligaciones condicionales o sujetas a litigio. Dicha reserva se invertirá en forma que asegure su conservación y rendimiento”. 25 “tanto el inventario inicial como los inventarios adicionales, si los hubiere, deberán ser verificados previamente por la junta asesora del liquidador y, posteriormente sometidos a la aprobación de la Superintendencia de Sociedades” 26 “el avalúo se presentará a la Superintendencia de Sociedades, la que lo pondrá a disposición de las partes por el término de diez días, a fin de que las mismas soliciten su aclaración, adición o lo objeten por error grave.

Al escrito de objeciones deberán acompañarse las pruebas que el objetante pretenda hacer valer. Surtido lo anterior, la Superintendencia decidirá de plano. Sin perjuicio de la facultad oficiosa, la Superintendencia de Sociedades aprobará el avalúo si dentro del término del traslado no se formulan solicitudes de objeción, aclaración o adición”. 27 Folios 149 a 187 c. 5. 28 Folio 127 c. 5. 29 Al respecto, ver auto 440-020507 del 27 de diciembre de 2006, contentivo de la aprobación de informe final de cuentas y terminación del proceso de liquidación obligatoria, en el que se hace el recuento de las decisiones adoptadas por la Superintendencia desde la apertura en 1996, folios 140 a 145 c. 5.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 11 37. Así, si los demandantes debaten la dirección de la Superintendencia respecto del trámite concursal de QUINTEX S.A. en cuanto al inventario y avalúo de bienes, la identificación y graduación de créditos, la constitución de reservas, la determinación de honorarios del liquidador, es evidente que los reproches cuestionan los múltiples pronunciamientos que esa autoridad expidió en torno a los temas señalados, de modo que el análisis a lugar estaría llamado a efectuarse bajo los términos del error judicial. 38.

En el caso de errores judiciales, el término de caducidad de dos años que consagra el artículo 13630 del CCA para la acción de reparación directa, se cuenta desde el día siguiente a cuando queda ejecutoriada la decisión contentiva del error, puesto que es en este momento cuando surgen las consecuencias que se reputan nocivas; en este caso, la última decisión relacionadas con las motivos de inconformidad de los demandantes datan del 26 de noviembre de 2002 (auto 440- 019415) y la demanda se radicó el 30 de abril de 2007, esto es, con palmaria posterioridad al vencimiento del perentorio término, por lo que no cabe siquiera estudiar la juridicidad de esa y las anteriores decisiones cuestionadas, por hallarse probada la caducidad. 39.

Ahora, frente a la gestión contractual y administrativa y, en este sentido, la suscripción de contratos de arrendamiento como el signado con CELTEXCO S.A. o el uso de materia prima en las plantas – señaladas de ser la fuente (iii) y (iv) del daño –, es una gestión que por virtud del numeral 4 del artículo 16631 de la Ley 222 de 1995 le correspondía al liquidador y respecto de la cual no había obligación legal de contar con el pronunciamiento o la autorización previa o concomitante de la Superintendencia, a diferencia de los casos analizados en los que la decisión del ente de control era presupuesto legal para la concreción de la actuación o para la continuación del trámite de liquidación, como la aprobación del inventario, avalúos, graduación de créditos, entre otros; sin embargo, la gestión contractual, como todos los demás actos ejecutados por el liquidador en el marco de su encargo, quedaban a merced de evaluación a través de la rendición de cuentas anuales que debía presentar el liquidador con el aval del contador y el revisor fiscal ante acreedores, 30 “CADUCIDAD DE LAS ACCIONES.

(…) 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. 31 “FUNCIONES DEL LIQUIDADOR.

El Cuidador tendrá la representación legal de la entidad deudora y como tal desempeñará las funciones que adelante se le asignan, y en ejercicio de ellas deberá concluir las operaciones sociales pendientes al tiempo de la apertura del trámite y en especial las siguientes: (…) 4. Ejecutar los actos necesarios para la conservación de los activos y celebrar todos los actos y contratos requeridos para el desarrollo de la liquidación, con las limitaciones aquí establecidas, incluidos los negocios o encargos fiduciarios que faciliten la cancelación del pasivo”.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 12 socios y la junta asesora, como representante de estos últimos, tal como lo establecía el artículo 16832 ibidem. 40.

Los anteriormente citados tenían la facultad de ejercer el control de la gestión del liquidador y, bajo esta potestad, podían objetar las cuentas que éste presentara “por falsedad, inexactitud, error grave o por cualquier otra causa” las cuales “se tramitarán y decidirán por la Superintendencia de Sociedades mediante el trámite incidental”, escenario dentro del cual podía decidir a petición o de forma oficiosa sobre el posible incumplimiento de funciones de parte del liquidador y ordenar su remoción si a ello hubiere lugar, tal como se infiere de los artículos 16933 y 17134 de la Ley 222 de 1995. 41.

En el caso de la liquidación obligatoria de QUINTEX S.A., la Superintendencia, en ejercicio de la señalada potestad legal, profirió los autos 440-016399 del 23 de noviembre de 1999, 440-013054 del 16 de agosto de 2000, 440-007865 del 23 de mayo de 2002, 440-09745 del 27 de mayo de 200335, por medio de las cuales se pronunció respecto las cuentas rendidas por el liquidador Carlos Torres Hurtado, por lo que incluso teniendo el último de estos pronunciamientos, la demanda por los hechos referidos también es extemporánea, pues para el 30 de abril de 2007, cuando se radicó, ya habían transcurrido más de los 2 años que dispone el artículo 136 del CCA. 42.

Por lo tanto, si la Superintendencia pasó por alto las irregularidades de la gestión, en cuanto avalúo, determinación de bienes, graduación de créditos ejecutados por el liquidador Torres Hurtado a través de los citados proveídos y con ello provocó el supuesto daño cuya reparación se solicita, la demanda debió haberse promovido dentro de los 2 años siguientes a la firmeza de dichas decisiones, plazo que en este caso se halla vencido, pues, incluso, si se tiene en cuenta la decisión más reciente de las múltiples acabas de citar, esto es, el auto 32 “RENDICIÓN DE CUENTAS.

El liquidador, al término de su gestión y anualmente, a más tardar el 31 de marzo de cada año deberá rendir cuentas comprobadas de su gestión. Para tal efecto presentará: 1. Estados de liquidación, junto con sus notas. 2. Estados financieros básicos, junto con sus notas. 3. Memoria detallada de las actividades realizadas durante el período.

Los estados mencionados en este artículo serán certificados por el liquidador, un contador público y el revisor fiscal, si lo hubiere, y se prepararán y presentarán de acuerdo con las normas reglamentarias”. 33 “Las cuentas rendidas por el liquidador en la forma prevista en la presente ley, junto con los documentos y comprobantes que permitan la verificación de las mismas, se pondrán a disposición de los acreedores y socios por el término de diez días, a fin de que puedan objetarlas por falsedad, inexactitud, error grave o por cualquier otra causa.

Dichas objeciones se tramitarán y decidirán por la Superintendencia de Sociedades mediante el trámite incidental, el cual no suspende el curso de la liquidación. Sin perjuicio de la facultad oficiosa de improbarlas, la Superintendencia mediante providencia que no tiene recurso, aprobará las cuentas si no fueren objetadas, cuando advierta falsedad, inexactitud o error grave”. 34 “REMOCIÓN. Habrá lugar a la remoción del liquidador, de oficio o a petición de la junta asesora, cuando se acredite el incumplimiento grave de sus funciones”. 35 Todos ellos relacionados en el auto 440-020507 del 27 de diciembre de 2006, contentivo de la aprobación de informe final de cuentas y terminación del proceso de liquidación obligatoria, folio 140 c. 6.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 13 440-09745 del 27 de mayo de 200336, la demanda del 30 de abril de 2007 es notoriamente extemporánea, sin que sea posible decidir por unos supuestos errores jurisdiccionales ocurridos con más de 4 años de anterioridad al reclamo indemnizatorio. 43.

No deja de lado la Sala que parte de los cuestionamientos de los demandantes se dirigen también a cuestionar la mora en la que supuestamente incurrió la Superintendencia, comoquiera que, pese a haber sido informada en 1999 sobre las irregularidades del liquidador por un representante de los trabajadores37, sólo decidió removerlo de su cargo mediante auto 440-019415 del 26 de noviembre de 2002, situación que se encuentra probada; sin embargo, aun cuando se analizara tal condición ya no como una decisión, sino una mora judicial, tampoco cambiaría la razonada conclusión de caducidad de la acción, puesto que para el momento en que la Superintendencia expidió el citado auto y en virtud de ello cesó la mora presunta en remover al liquidador, ya los demandantes tenían certeza y suficiente información de las supuestas afectaciones e irregularidades para que ejercieran su reclamo indemnizatorio, sin tener que esperar a que el trámite concursal de liquidación obligatoria terminara en 200638, para ahí sí, alegarlos como sustento de responsabilidad39. 44.

Así las cosas, no hay duda de que, bajo el análisis de cada una de las decisiones cuestionadas y la supuesta mora injustificada, la acción está caducada, con lo cual se imposibilita emitir cualquier pronunciamiento de fondo frente a la controversia planteada. 45. Cabe agregar que, de conformidad con el artículo 2140 de la Ley 640 de 2001, vigente para el momento de presentación de la demanda, la conciliación extrajudicial en derecho suspendía el término de caducidad.

En este caso no hay prueba de agotamiento de este requisito de procedibilidad, que definía el artículo 3541 ibídem, pero, en todo caso, si se tuviera en cuenta el plazo máximo de 3 meses que puede tardar el trámite, según el citado artículo 21, la extemporaneidad de la 36 Todos ellos relacionados en el auto 440-020507 del 27 de diciembre de 2006, contentivo de la aprobación de informe final de cuentas y terminación del proceso de liquidación obligatoria, folio 140 c. 6. 37 Conforme se indica en el escrito de demanda, folio 23 c. 1. 38 Auto 440-020507 del 27 de diciembre de 2006, folio 140 c. 6. 39 Cabe precisar que en este caso los demandantes tuvieron conocimiento de cada una de las supuestas irregularidades en que habría incurrido el liquidador y a Superintendencia dentro del trámite del proceso liquidatorio y, por ende, mal pudiera inferirse que dicho conocimiento solo se dio después de haberse culminado el trámite de liquidación. 40 “La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 41 “En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, laboral y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas”.

Radicación: 25000-23-26-000-2007-10256-01 (55.770) Actor: José Ricardo Valbuena Rojas y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y Superintendencia de Sociedades Referencia: Acción de reparación directa 14 demanda permanecería incólume, por lo que la decisión a la que arriba la Sala sería la misma, pese a la ausencia de tal presupuesto. 46.

Bajo estas consideraciones, la Sala revocará la decisión de instancia, en atención a que se halla comprobada la caducidad de la acción. 47. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

IV. PARTE RESOLUTIVA 48. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, DECLARAR PROBADA LA CADUCIDAD de la acción.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACLARA VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.