Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P. Demandada: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Temas: Contribución adicional para el fortalecimiento del fondo empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Año 2020. Pérdida de fundamento jurídico del acto administrativo. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” que decidió2: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de la: (i) Liquidación Adicional F.E. No. 20205340050306 del 25 de agosto de 2020 “por medio de la cual se liquidó una contribución adicional para la vigencia 2020, por el servicio de energía y gas combustible por redes”;

(ii) Resolución No. SSPD 20215300761975 del 30 de noviembre de 2021, “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa EMGESA S.A. E.S.P., contra la Liquidación SSPD No. 20205340050306 del 25 de agosto de 2020, contribución adicional 2020, por el servicio de energía y gas combustible por redes” y; (iii) Resolución No. SSPD-20235000471405 del 16 de agosto de 2023, “por la cual se resuelve el recurso de apelación”, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLÁRESE que ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P., no está obligada a cancelar el monto de la contribución adicional para los prestadores de energía y gas combustible por redes del año 2020, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas. […]”

ANTECEDENTES Actuación administrativa La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) profirió la Liquidación Adicional F.E. 20205340050306 del 25 de agosto de 2020 que fijó en $22.665.564.000 la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de Enel Colombia S.A. E.S.P. (antes EMGESA S.A. E.S.P.) por el año 20203.

Contra el acto anterior, el 9 de septiembre de 2020 la actora interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación4. Mediante la Resolución SSPD 1 Ingresó al despacho (25 de junio del 2025). 2 Índice 48 del SAMAI, Sede Electrónica del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Páginas 32 y 33. 3 Índice 13 del SAMAI, Sede Electrónica del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Documento “23RECIBEMEMORIAL_CONTESTACIONDEDEMAND(.zip)”, documento “2020534260104845E.pdf”. Páginas 1 a 2. 4 Ibidem, páginas 36 a 39. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 20215300761975 del 30 de noviembre de 2021 la superintendencia resolvió el recurso de reposición que, atendiendo a la modificación de la información financiera realizada por la sociedad, reliquidó en $20.098.837.114 la contribución adicional a su cargo y concedió el recurso de apelación5.

El 16 de agosto de 2023, la entidad demandada profirió la Resolución SSPD 20235000471405 que resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la modificación de la liquidación oficial6. Demanda Enel Colombia S.A. E.S.P. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formuló las siguientes pretensiones7: “Con base en lo anteriormente expuesto, respetuosamente solicito al Honorable Tribunal:

4.1. PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial SSPD 20205340050306 del 25 de agosto de 2020, considerando las nulidades incurridas en su expedición. SEGUNDA: Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 20215300761975 del 30 de noviembre de 2021 que resolvió el recurso de Reposición, considerando las nulidades incurridas en su expedición. TERCERA: Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 20235000471405 del 16 de agosto de 2023 que resolvió el recurso de Apelación, considerando las nulidades incurridas en su expedición. CUARTA: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que hace referencia en las anteriores pretensiones.

QUINTA: Condenar a La Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. SEXTA: Condenar a La Nación a pagar las costas del presente proceso. Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales.

4.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales objeto de la presente demanda, se solicita como pretensiones subsidiarias las siguientes: PRIMERA: Declarar la nulidad parcial de los actos demandados en cuanto se prueba que, como se señaló en el recurso de reposición y en subsidio de apelación, el valor real a determinar por concepto de contribución adicional asciende, aplicando los preceptos constitucionales, legales y las reglas jurisprudenciales, a $17.783.594.742.

Es decir, se solicita que la base gravable se determine en $1.778.359.474.268 y el monto total a pagar se establezca en $17.783.594.742. SEGUNDA: No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Con base en lo expuesto, solicitamos que expresamente se señale que en caso de que se denieguen nuestras súplicas mi poderdante no está obligada a asumir intereses moratorios hasta la fecha de ejecutoria del fallo de segunda instancia. TERCERA: No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias.” La demandante invocó como normas violadas, las siguientes: 5 Ibidem, páginas 167 a 186. 6 Ibidem, páginas 318 a 340. 7 Reforma de la demanda.

Índice 10 del SAMAI, Sede Electrónica del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 − Artículos 2, 29, 83, 95 numeral 9, 209 inciso 1°, 243, 338, 363, 365, 367 y 370 de la Constitución Política. − Artículos 3 y 137 de la Ley 1437 de 2011.

El concepto de la violación se sintetiza así: Falsa motivación • Violación de las normas en que debieron fundarse. Falta de competencia Indicó que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 que establece la base gravable de la contribución adicional fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-484 de 2020, al considerar que esta norma vulneró el principio de certeza tributaria y delegó en el ejecutivo el desarrollo de elementos tributarios que están reservados al legislador.

En ese sentido, consideró que los actos son ilegales y transgreden el artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que reprodujeron el contenido de esa norma declarada inconstitucional. Por tanto, los actos fueron emitidos por un funcionario que carece de competencia, ya que sólo el legislador puede crear los elementos del tributo.

Afirmó que las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación también reprodujeron una norma inconstitucional, pues confirman la liquidación oficial que se sustenta en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. • Violación de normas superiores. Desconocimiento de un fallo de la Corte Constitucional Dijo que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y la base gravable de la contribución adicional, desaparecieron del ordenamiento jurídico desde el 19 de noviembre de 2020, fecha en la que la Corte Constitucional profirió la sentencia C-484 de 2020.

Indicó que Enel no tiene una situación jurídica consolidada respecto de la determinación y el cobro de la contribución adicional para el año 2020, ya que, cuando fue proferida la sentencia de la Corte Constitucional la liquidación oficial aún se encontraba en discusión en sede administrativa. Puntualizó que los actos enjuiciados no se fundaron en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, antes de su modificación por la Ley 1955 de 2019, pues incluso en los recursos se solicitó la aplicación de dicha norma, y la administración mantuvo su posición de aplicar exclusivamente el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. • Decaimiento de los actos administrativos en que se fundaron Explicó que la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020 que estableció la tarifa y la base de la contribución adicional para el año 2020, y que sirvió de fundamento a los actos acusados, perdió su ejecutoriedad y obligatoriedad debido a que el 19 de noviembre de 2020 se declaró inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Destacó que al desatar los recursos la SSPD tuvo la oportunidad de reconocer el decaimiento del acto administrativo, pero decidió confirmar una liquidación basada en normas declaradas inexequibles. Así, debido a que la base gravable y la tarifa de la contribución desaparecieron del ordenamiento jurídico, procede declarar la nulidad de los actos objeto de control.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • No puede exigirse el pago en situaciones jurídicas no consolidadas. Violación de la Constitución Comentó que los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2018 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional con efectos a partir del 1° de enero de 2023.

En esa fecha, la situación jurídica de la actora no estaba consolidada, pues la discusión en sede administrativa estaba abierta. Así, consideró inaceptable que se exija el pago de una contribución inconstitucional, sobre todo si se tiene en cuenta que Enel solicitó la excepción de inconstitucionalidad en sede administrativa antes de que se profiriera la sentencia de inconstitucionalidad. • Violación directa de las normas en que debieron fundarse.

Falta de competencia, violación al derecho de defensa e indebida valoración probatoria Sostuvo que la superintendencia no puede acomodar su conducta a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 con base en una supuesta reviviscencia de la norma, porque la sentencia de la Corte Constitucional no lo dispuso así. Precisó que de la base gravable deben excluirse los gastos que no estén asociados al servicio sometido a regulación y que según la jurisprudencia los “costos de producción” clasificados en las cuentas contables del grupo 75, deben excluirse de la base gravable de la contribución especial porque no son propiamente gastos, y sólo podrán incluirse de manera excepcional, en caso de que la SSPD advierta un faltante presupuestal.

Indicó que la contribución adicional tiene como finalidad la financiación de los gastos de funcionamiento e inversión de la SSPD, y en general, la recuperación de los costos del servicio. Expresó que de acuerdo con la doctrina no pueden existir contribuciones cuyo fin vaya más allá de la concurrencia de los costos asociados o relacionados a su actividad.

Alegó que existen rubros que constitucionalmente deben ser excluidos de la base gravable de la contribución adicional a cargo de Enel para el año 2020, porque no guardan relación con el servicio prestado por la SSPD, cifras certificadas por el revisor fiscal y dictaminadas por un experto sobre la materia. Infracción de normas superiores.

Violación al régimen constitucional de los servicios públicos. Confiscatoriedad, inequidad e ineficiencia económica. Vulneración del derecho a la propiedad privada y libertad de empresa Dijo que debido a que la base gravable de la contribución adicional incluye la totalidad de los costos y gastos depurados, implica una carga superior a la que la sociedad está en condición de soportar pues debería calcularse sólo en atención a los gastos de funcionamiento asociados a la actividad regulada.

Planteó que la contribución adicional está fundada en una norma que no existe en el ordenamiento jurídico e impone un tributo sobre una base que resulta confiscatoria, violando de paso el principio de justicia en la medida en que la ampliación del presupuesto de la entidad de vigilancia es exagerada, mientras que el servicio que presta permanece similar.

Consideró que la contribución adicional transgrede el principio de eficiencia, ya que influye en el comportamiento de los consumidores frente a servicios esenciales que, aunque se encarezcan no pueden dejar de consumir. Adicionalmente, conlleva a una ruptura de la neutralidad económica que distorsiona el libre mercado, ya que introduce una ventaja tributaria para los operadores que pueden trasladar esta carga al usuario final, frente a aquellos que deben asumirla con su patrimonio.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Infracción de normas superiores y falsa motivación. Prohibición de doble imposición tributaria sobre un mismo hecho económico Afirmó que la contribución especial y la contribución adicional son el mismo tributo, excepto porque la segunda tiene un destino más específico, el Fondo Empresarial manejado por la SSPD.

Puntualizó que los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 contienen el mismo hecho generador, las mismas bases gravables y en esencia tienen el mismo sujeto activo, la SSPD, lo que genera una doble imposición sobre el mismo hecho económico. Inexigibilidad y ausencia de causación de intereses moratorios Observó que en la medida en que el acto de liquidación oficial demandado no ha adquirido firmeza, la SSPD no puede exigir el pago de intereses moratorios respecto de la obligación, hasta que quede ejecutoriada la decisión de segunda instancia. Falsa motivación y falta de competencia. Ámbito de aplicación temporal de la contribución Indicó que la contribución adicional toma los hechos económicos reportados por los sujetos pasivos durante el año 2019, lo que lleva a concluir que es un tributo de periodo, porque su base gravable es el resultado de hechos económicos ocurridos durante un lapso.

En ese sentido, la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 tiene efectos a partir del periodo gravable siguiente al de la entrada en vigencia de la ley, esto es, el año 2020. Contestación de la demanda La SSPD, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos8: Manifestó que, aunque la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, expresamente preservó la aplicación de la norma garantizando que produjera efectos durante el periodo 2020, y para ello difirió los efectos de inexequibilidad al 1° de enero de 2023, como quedó establecido en la parte resolutiva de la sentencia C-464 de 2020.

Señaló que la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020 aclaró que los tributos causados en el año 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas. Alegó que, de conformidad con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, la SSPD estaba facultada para liquidar y cobrar las contribuciones que se hubieren causado antes del 14 de julio de 2021, con fundamento en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, pues en esa fecha se notificó la sentencia C-147 de 2021.

Destacó que esta Sección en sentencia del 26 de mayo de 2022 exp 25441 (C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), concluyó que las Resoluciones SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020 que sirvieron de fundamento a la liquidación oficial enjuiciada, se ajustaban a la Constitución y a la ley, pues consideró que la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 se determinó a partir del año 2021, en consecuencia, era aplicable para la vigencia 2020.

Precisó que de las consideraciones de la sentencia C-484 de 2020 de la Corte Constitucional se extrae que la inexequibilidad de la totalidad del artículo 18 de la Ley 8 Contestación demanda y contestación reforma de la demanda. Índices 13 y 22 del SAMAI, Sede Electrónica del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1955 de 2019 se determinó a partir del año 2021, y en ese sentido, la Corte aclaró que la causación de la contribución para el año 2020 constituía una situación jurídica consolidada.

Alegó que para los tributos causados en el año 2020 resulta plenamente aplicable el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y resaltó que ya se han proferido sentencias en litigios relacionados con las contribuciones del año 2020 que avalan esta posición, atendiendo a las consideraciones de la Corte Constitucional sobre la materia en las sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021.

Propuso las excepciones de mérito denominadas “legalidad de los actos administrativos demandados” y “existencia de situaciones jurídicas consolidadas” indicando que los actos administrativos se expidieron con fundamento en la Constitución Política y las Resoluciones SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335del 20 de agosto de 2020, y constituyen una situación jurídica consolidada, de conformidad con las sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C- 147 de 2021 de la Corte Constitucional.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” declaró la nulidad de los actos demandados y no condenó en costas. Las razones de la decisión se resumen así9: Precisó que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y reconfiguró elementos de la contribución especial como la base gravable y la tarifa.

A su vez el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 creó a partir del 1° de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022, una contribución adicional que se cobraría a favor del Fondo Empresarial de la SSPD, cuya base gravable era la misma establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.

Comentó que la superintendencia con base en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 expidió la Resolución SSPD 202010000033335 del 20 de agosto de 2020 que estableció en 1% la tarifa de la contribución adicional para el año 2020 a cargo de las compañías sometidas a su regulación. Indicó que los actos demandados se fundaron en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, así como en el acto general que fijó la tarifa.

Manifestó que Enel controvirtió la liquidación con los recursos de reposición y apelación, frente a los cuales la entidad accionada modificó la liquidación de la contribución adicional, en atención a la información reportada por la demandante. Sustentó que la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C-484 de 2020 declaró inexequible de forma inmediata la expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios” contenida en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y la inexequibilidad de la totalidad del texto de este artículo con efectos a partir de enero de 2023.

Observó que la Corte Constitucional en la sentencia C-464 de 2020 declaró inexequible el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por violación al principio de unidad de materia y difirió los efectos de inexequibilidad a partir del 1° de enero de 2023. Adicionalmente, la Corte Constitucional en la sentencia C-147 de 2021 declaró inexequible el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por considerar que desconoce lo dispuesto en el artículo 9 Índice 48 del SAMAI, Sede Electrónica del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 338 de la Constitución Política, pero dejó a salvo las contribuciones causadas con anterioridad a la sentencia de inexequibilidad. El Tribunal precisó que los actos enjuiciados no configuran una situación jurídica consolidada, ya que el debate sobre su legalidad aún está en trámite en sede judicial.

Destacó que esta Corporación en sentencia 25441 del 26 de mayo de 2022 (C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) declaró la legalidad de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020 pues consideró que la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 se determinó a partir del año 2021, en consecuencia, era aplicable para la vigencia 2020.

Sin embargo, dejó abierto el análisis al estudio de otros cargos de nulidad. Esta sección en sentencia 28271 del 9 de mayo de 2024 (C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto) observó que la citada resolución determinó la base gravable y la tarifa de la contribución especial y la adicional para el año 2020 con fundamento en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.

No obstante, para el año 2020 no era posible determinar la base gravable a partir de los costos y gastos incurridos en el año 2019, pues en ese año entró en vigencia la Ley 1955 de 2019, pues se vulneraría el principio de irretroactividad. Explicó que el Consejo de Estado aclaró que las sentencias de constitucionalidad no estudiaron el alcance del principio de irretroactividad en materia tributaria respecto de la contribución especial por el año 2020, razón por la cual para la Corte Constitucional los tributos causados en el año 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas y la norma era aplicable para el año 2020.

Puso de presente que en la sentencia 27733 del 26 de junio de 2024 (C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), esta Sección nuevamente analizó la legalidad de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020 y resolvió anular su artículo 2°, al considerar que fijó la base gravable de la contribución adicional con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y no con sustento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía, por lo que estimó que se vulneró el principio de irretroactividad en materia tributaria.

Observó que el Consejo de Estado en casos análogos, ha reiterado lo decidido en la sentencia 27733 del 26 de junio de 2024, por lo que, en observancia de lo anterior, el Tribunal resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, prescindió del análisis de los demás cargos formulados en el escrito de demanda y a título de restablecimiento del derecho declaró que Enel no está obligada a pagar monto alguno por concepto de contribución adicional del año 2020.

Aclaró que la contribución adicional fue creada a través del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, y dado que esta norma vulnera el principio de irretroactividad, así como el artículo 18 del mismo ordenamiento, no procede la reliquidación del tributo con sustento en la Ley 142 de 1994. Finalmente, no accedió al reconocimiento de perjuicios patrimoniales y al pago de una indemnización por parte de la Nación, porque no se acreditó su existencia, ni se presentaron argumentos para su reconocimiento.

El a quo no condenó en costas a la parte vencida, porque la parte interesada no demostró su causación. Recurso de apelación Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) apeló con fundamento en los siguientes argumentos10: Indicó que la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020 resolvió estarse a lo decidido en la sentencia C-464 de 2020, que declaró la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, por lo que para los tributos causados en la anualidad 2020 eran plenamente aplicables estas normas y constituían situaciones jurídicas consolidadas.

Consideró improcedente la excepción de inconstitucionalidad, ya que existe un amplio precedente jurisprudencial que determina que la liquidación de la contribución adicional se rige expresamente por la normatividad y los alcances de las sentencias C-464 y C-484 de 2020 de la Corte Constitucional, las cuales establecieron la aplicación de las normas declaradas inexequibles hasta el 31 de diciembre de 2022.

Así mismo, solicitó tener en cuenta la sentencia C-147 de 2021 de la Corte Constitucional y la sentencia 25441 del 26 de mayo de 2022 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Precisó que la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020 concluyó que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, para las vigencias 2020 y 2021, contempla situaciones jurídicas consolidadas e irretroactividad de la norma tributaria, ya que la contribución adicional conservó sus efectos jurídicos durante las dos vigencias fiscales posteriores a la notificación de las sentencias C-464 y C-484 de 2020.

En otras palabras, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 conservó su validez jurídica, debido a que la Corte Constitucional aseguró su fuerza ejecutoria para preservar la seguridad jurídica en su aplicación. Aseveró que a la luz de la sentencia C-147 de 2021 de la Corte Constitucional, las contribuciones causadas en las vigencias 2020 y 2021 se deben liquidar de conformidad con los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.

Dijo que la Ley 1955 de 2019 fue promulgada el 25 de mayo de 2019, por lo que la SSPD estaba facultada para aplicar los artículos 18 y 314 de esa ley, pues una cosa es la causación del tributo y otra el procedimiento de determinación. Precisó que la contribución adicional no depende de hechos económicos surtidos dentro de un periodo determinado, sino que el hecho generador está atado a la prestación de servicios de inspección, control y vigilancia por parte de la superintendencia correspondientes al año 2020, y la base gravable toma los costos y gastos depurados del año anterior como referente, sin que incidan hechos o situaciones previas a la vigencia de la ley.

Manifestó que, pese a que esta Corporación anuló un aparte específico de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020, no invalidó en su totalidad la liquidación de la contribución adicional ni la obligación de su pago, por lo que la SSPD estaba legitimada para liquidar la contribución adicional en 2020, a pesar de las modificaciones legislativas y decisiones judiciales posteriores.

Enfatizó que el objetivo de la contribución adicional es financiar las actividades de control y vigilancia de la superintendencia para garantizar la calidad y continuidad de los servicios públicos, por lo que eximir a los prestadores de servicios de su pago para el año 2020, podría afectar la tarea de vigilancia de la SSPD. 10 Índice 51 del SAMAI, Sede Electrónica del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Aclaró que la obligación de pagar la contribución adicional por el año 2020 ya se había perfeccionado, por lo que se debe mantener su exigibilidad en virtud del respeto a los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.

Aseguró que los actos demandados no violaron el principio de irretroactividad de la ley, pues si bien los hechos económicos reportados entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2019 sirvieron de base para liquidar la contribución adicional, lo cierto es que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 se encontraba vigente, y por ello, permitía la liquidación del tributo por el año 2020.

Pronunciamientos finales Enel Colombia S.A. E.S.P. no se pronunció frente al recurso de apelación presentado por la entidad demandada durante la oportunidad prevista en el numeral 4º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Y, dado que no se decretaron pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5 de la citada norma, no se corrió traslado para alegar.

El Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la SSPD, le corresponde a la Sala determinar i) si existe una situación jurídica consolidada respecto de la contribución adicional causada en el año 2020, ii) si los actos administrativos demandados no vulneraron el principio de irretroactividad tributaria porque el tributo en discusión no es de periodo y, iii) si resulta improcedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente a los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.

Análisis del caso concreto Para resolver el asunto de fondo la Sala tendrá en cuenta lo decidido en la sentencia 27733 del 26 de junio de 202411, que declaró la nulidad del artículo 2° de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 202012. Lo anterior, por cuanto los actos administrativos demandados liquidaron la contribución adicional con fundamento en la base gravable dispuesta en la citada norma.

Pues bien, esta Sección en sentencia del 26 de junio de 2024 declaró la nulidad del artículo 2° de la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020, pues estudió los cargos de violación de los artículos 338 inciso final y 363 de la Constitución Política, concluyendo que la SSPD vulneró el principio de irretroactividad tributaria, en la medida en que para el año 2020 fijó la base gravable de la contribución especial y de la contribución adicional de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con base en la información (hechos) del mismo año en que fue expedida la Ley 1955 (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía13. 11 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 12 “Por la cual se establece la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2020, y se dictan otras disposiciones aplicables a esta contribución y a la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial”. 13 En el mismo sentido: Sentencia del 22 de mayo de 2025.

Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 29777, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sentencia del 22 de agosto de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28691, C.P. Wilson Ramos Girón; Sentencia del 1° de agosto de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28518, C.P. Myriam Stella Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Ahora bien, la Sala ha indicado que, la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general surte efectos inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas susceptibles de ser discutidas ante la administración o la jurisdicción contencioso administrativa14.

Debido a que en el presente proceso se debate la legalidad de los actos que liquidaron la contribución adicional por la vigencia 2020 a cargo de Enel Colombia S.A. E.S.P., la situación jurídica de la demandante respecto a ese tributo no está consolidada. La Sala indicó en un caso similar que “en los casos en que se anula el acto administrativo de carácter general que reglamenta la base de la Contribución Especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se afectan las situaciones jurídicas no consolidadas” y concluyó que, debido a que “la sentencia del 12 de noviembre de 2020 (que anuló el artículo 2 de la resolución que la SSPD que fijó la base gravable para 2018) tiene efectos inmediatos en este caso, como se indicó en la providencia que se reitera, no es procedente la liquidación del tributo a cargo de la demandante adicionando los gastos operativos” 15.

Así se concluye que, de conformidad con la sentencia del 26 de junio de 2024, los actos administrativos demandados desconocieron las garantías constitucionales, ya que determinaron la contribución adicional a cargo de la sociedad actora por la vigencia 2020, con sustento en la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020, acto administrativo de carácter general que vulneró el principio de irretroactividad, lo que conlleva la nulidad de los actos objeto de control.

Ahora bien, es relevante aclarar que la jurisprudencia invocada por la SSPD en la apelación no constituye precedente para el caso concreto, por cuanto en la sentencia 25441 del 26 de mayo de 2022 de esta Sección16 y en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, y C-147 de 2021 de la Corte Constitucional, no se analizó la violación al principio de irretroactividad tributaria.

Por su parte, la sentencia de la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 15 de febrero de 2024, proferida dentro del proceso con número de radicado 11001-33-37-041-2021-00113-0117, es una decisión previa a la sentencia del Consejo de Estado del 26 de junio de 2024, por lo que no pudo valorar sus efectos inmediatos.

De este modo, no existe identidad jurídica con el presente caso, ni se trata de un precedente que resulte vinculante para esta Corporación por ser el máximo tribunal de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Conclusión Por lo razonado en precedencia se establece que procede la nulidad de los actos administrativos de carácter particular objeto de control, ante la nulidad del acto Gutiérrez Argüello;

Sentencia del 8 de agosto de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28328, C.P. Milton Chaves García; Sentencia del 22 de agosto de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28691, C.P. Wilson Ramos Girón; Sentencia del 26 de septiembre de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28781, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello;

Sentencia del 14 de noviembre de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 29038, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 14 Entre otras: Sentencia del 14 de noviembre de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28773, C.P. Wilson Ramos Girón; Sentencia del 31 de octubre de 2024. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28791, C.P. Wilson Ramos Girón;

Sentencia del 16 de marzo de 2023. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 28288, C.P. Milton Chaves García; Sentencia del 25 de febrero de 2021. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 23397, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sentencia del 3 de marzo de 2022. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 24658, C.P. Milton Chaves García;

Sentencia del 8 de febrero de 2018. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 21803, C.P. Milton Chaves García. 15 Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 25197, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Reiterada en: Sentencia del 22 de mayo de 2025. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 29777, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 16 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 17 M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00377-01 (30148) Demandante: Enel Colombia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 administrativo de carácter general que les sirvió de sustento ya que se está ante una situación jurídica no consolidada. Costas Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Aclaro el voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador