Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DEL VALLE DEL CAUCA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra fallo de la misma naturaleza.

Requisitos para su procedencia contenidos en la sentencia SU-627 de 2015. No se cumplió con la carga de probar el fraude a la ley SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que pide el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado con el fallo de tutela de 31 de mayo de 2023, mediante el cual se modificó la orden relacionada con las entidades que debían realizar las gestiones referentes a la consulta previa, en el marco de la acción de tutela 1 promovida por el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la vereda de La Garza del municipio de Dagua y el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra La Balastrera “El Renacer de un Amanecer” del Queremal, en la que en primera instancia se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y a la consulta previa.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La entidad accionante relató que el municipio de Dagua, Valle del Cauca, delegó la gestión catastral a la Unidad Administrativa Especial de Catastro de la Gobernación del Valle del Cauca, a quien se le encomendó la tarea de adelantar una actualización catastral en esa municipalidad, toda vez que contaba con una desactualización de más de doce años.

Sostuvo que antes de realizar la actividad de actualización catastral solicitó al Ministerio del Interior que le certificaran cuáles comunidades étnicas tenían asiento en el municipio y si se requería una actividad de consulta previa, sin embargo, la cartera ministerial nunca manifestó que existiese dicho deber. Indicó que adelantó una investigación acerca de las comunidades étnicas que tenían asiento en el municipio y territorio asignado, para efectos de no adelantar ningún tipo de actividad catastral, toda vez que siguiendo las instrucciones que 1 Acción de tutela con radicado No. 76001-33-33-001-2023-00051-01 acumulada al 76001-31-05-018-2023-00142-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 impartió el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, se estaría adelantando una mesa técnica nacional con los representantes de las etnias, con el fin de determinar si esta actividad realmente generaba una afectación y debía ser objeto de consulta previa, por lo que se indicó que se debía excluir dichos territorios de la actualización catastral, lo cual se hizo.

Mencionó que la actualización catastral desarrollada por la entidad accionante en el municipio de Dagua, culminó y a la fecha de radicación de la solicitud de amparo se encuentra vigente. Señaló que el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la vereda de La Garza del municipio de Dagua presentó una acción de tutela contra la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Departamento del Valle del Cauca, el municipio de Dagua y el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S., con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la consulta previa, libre e informada, seguridad jurídica del territorio colectivo, diversidad étnica y cultural, autonomía y autodeterminación, igualdad material, debido proceso y obligación del Estado a cumplir de buena fe con el Acuerdo de Paz, la cual le correspondió el radicado No. 76001-33-33-001- 2023-00051-01.

Sostuvo que el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra La Balastrera “El Renacer de un Amanecer” del Queremal, también presentó acción de tutela contra las mismas entidades, la cual le correspondió el radicado No. 76001-31-05- 018-2023-00142-00. Afirmó que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali en auto de 24 de marzo de 2023, ordenó la acumulación del expediente de tutela No. 76001-33- 33-001-2023-00051-01 al 76001-31-05-018-2023-00142-00, y asumió el conocimiento.

Aseveró que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali en sentencia de 11 de abril de 2023, resolvió, entre otras cosas, i) amparar los derechos fundamentales al debido proceso y consulta previa de las comunidades accionantes, ii) ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Departamento del Valle del Cauca que realice un nuevo proceso de Actualización y Formación catastral de las zonas donde habitan las comunidades y iii) ordenar al Ministerio del Interior, Departamento del Valle del Cauca, Municipio de Dagua y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para que en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, emprendan las gestiones relacionadas con el proceso de consulta.

Finalmente, manifestó que impugnó la anterior decisión junto con el municipio de Dagua, el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S., el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Ministerio del Interior- Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa- Dirección de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de 31 de mayo de 2023, la modificó en el sentido de que las entidades que debían realizar las gestiones referentes a la consulta previa, además del departamento del Valle del Cauca mediante la Unidad Administrativa Especial de Catastro, era el operador catastral y el municipio de Dagua y se excluía al Ministerio del Interior y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

En lo demás, se confirmó el fallo de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela en defensa del derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado con la decisión de 31 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se modificaron los ordinales primero, segundo y tercero del fallo de primera instancia respecto de los encargados de realizar la gestión de la consulta previa.

Afirmó que la actualización catastral del municipio de Dagua ya se efectuó, a pesar de haber sido sustraídos todos y cada uno de los territorios que fueron determinados como colectivos, razón por la cual ya estaría consumado el hecho, por lo que la sentencia de tutela perdería su objeto. Sostuvo que realizar una nueva actualización catastral, en el entendido de que se debe realizar una consulta previa constituiría un grave detrimento al patrimonio, por lo que ordenarla no tiene ningún objeto, puesto que su realización no varía de forma alguna el resultado de dicha actualización catastral.

Indicó que la realización de una consulta previa a la actualización catastral no tiene sentido, más aún cuando los territorios en donde se identificó de alguna manera un territorio considerado étnico, fue omitido para la realización de captura de información por métodos directos o reconocimiento por barrido predial. Señaló que “si se llegase a dar aplicación a la parte resolutiva de la sentencia que nos ocupa, tendríamos que se debería realizar una gestión ante el Ministerio del Interior, para que este determine la procedencia o no de la consulta previa en el territorio del Municipio de Dagua, a pesar de que ya se ha surtido la actualización catastral, pero sin tener en cuenta que el resultado de la misma, es el producto de unos procedimientos con una metodología técnica específica, la cual tendría el mismo resultado si se adelanta la consulta previa o no se adelanta, es decir, a manera de ejemplo, si un predio al cual se le hizo actualización catastral y esta arrojó que tiene un avalúo catastral de 50 millones de pesos, después de realizada la consulta previa ordenada por el fallo y repetir la actualización de dicho predio, su avalúo catastral seguiría siendo el mismo, dado que la realización de una consulta a la Comunidad, NO MODIFICA en ningún aspecto los factores técnicos que derivaron en el resultado del avalúo de un inmueble.

Lo anterior ocasionaría que hubiese necesariamente un detrimento patrimonial por el costo que tuvo la actividad realizada, toda vez que realizándose la consulta previa o no el resultado técnico va a seguir siendo el mismo”. Aseveró que el espíritu del fallo objetado es que la Unidad Administrativa Especial de Catastro de la Gobernación del Valle del Cauca no use los datos capturados como resultado de la actualización catastral y, en consecuencia, realice el proceso de consulta previa, con un fin desconocido.

Resaltó que “en el fallo de segunda instancia, se incurre en una vía de hecho al ordenar a la Unidad Catastral, el adelantamiento de una consulta previa, siendo que es una actividad que no es de nuestra competencia y que lo ajustado a derecho es que se nos hubiese ordenado que le elevemos el cuestionamiento al Ministerio del Interior, al respecto de la procedencia de una consulta previa en medio del proceso ya ejecutado, con el fin de que este defina dentro de sus competencias, si se debe hacer o no la Consulta Previa y lo que es mas curioso aun, se desvincula a dicho Ministerio del cumplimiento de la Sentencia, relevándole de sus obligaciones misionales.

Como antes se ha mencionado la realización de la consulta previa no modifica en ningún aspecto la resultante de la actualización catastral que se adelantó en el municipio de Dagua razón por la cual no tiene sentido alguno que se adelante la misma por el contrario el hacerlo para Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 generar un detrimento en el patrimonio de los (sic) Valle Cauca, con el que sea contratado la realización de dicha actualización toda vez que el juez pretende que adelantemos una consulta previa a la comunidad cuando el proyecto de actualización catastral ya se ha realizado y a sabiendas de que el resultado va a ser el mismo”.

Mencionó que al no realizar procesos catastrales en los territorios de connotaciones étnicas, no ha vulnerado ningún derecho colectivo, por lo que se opuso a cada una de las pretensiones de los Consejos Comunitarios, toda vez que estas no se encuentran motivadas en fundamentos de hecho y de derecho que permitan concluir de forma razonada, que se ha presentado la vulneración de los derechos individuales o colectivos de los habitantes del municipio de Dagua, pues el proceso de actualización catastral no requiere de adelantar una consulta previa, pues los predios ocupados por las comunidades étnicas no son objeto de dicha actividad, en acatamiento de la sentencia SU-123 de 2018 2 de la Corte Constitucional.

Afirmó que “la sentencia No. SU 121/22 fijó los tipos de participación dependiendo del nivel de afectación a la comunidad étnica diferenciada, en ese sentido en primer lugar se debió evaluar si las comunidades negras de la Balastrera y la Garza, fueron afectadas por el proceso de actualización catastral atendiendo los elementos fijados por la Corte”.

Resaltó que el proceso de actualización catastral no afectó las estructuras étnicas, toda vez que el proceso se realizó mediante el método indirecto, es decir, no hubo presencia de visitadores para efectuar el proceso de actualización y, por tanto, no se perturbaron las comunidades asentadas en predios de propiedad privada. Por último, manifestó que “se debe repetir la actualización catastral en los territorios étnicos, a sabiendas que una vez realizada la consulta previa, el resultado de la actividad va ser el mismo, dada su metodología?????? Esto necesariamente conllevaría detrimento en el patrimonio del Departamento del Valle del Cauca, toda vez que son estos los recursos que se emplean para pagar la actualización catastral”. 3.

Pretensiones La entidad accionante formuló las siguientes: “3.1. Declárase que con las decisiones adoptadas en la sentencia de segunda instancia No. 21 del 31 de Mayo de 2023, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, la cual modificó la sentencia de primera instancia No. 48 del 11 de Abril de 2023 proferida por el Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, se vulnera el derecho fundamental al debido proceso de la Unidad Administrativa Especial de Catastro de la Gobernación del Valle del Cauca. 3.2.

Tutélese el derecho fundamental al debido proceso de la Unidad Administrativa Especial de Catastro de la Gobernación del Valle del Cauca y en consecuencia, cesen los efectos del mencionado fallo”. 4. Pruebas relevantes En correo electrónico de 2 de octubre de 2023, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali remitió el enlace de acceso al expediente digital que contiene las actuaciones de la acción de tutela con radicado No. 76001-33-33-001-2023- 00051-01 acumulada al 76001-31-05-018-2023-00142-00, del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda de La Garza del municipio de 2 M.P.: Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Dagua y otro contra la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Departamento del Valle del Cauca, el municipio de Dagua y el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S. 5.

Trámite procesal Por auto de 6 de septiembre de 2023, se requirió a la parte accionante para que indicara con la mayor claridad posible y de manera precisa, i) los hechos, ii) las pretensiones objeto de tutela y iii) las razones en las que se sustenta la supuesta vulneración de los derechos fundamentales invocados en el escrito, para lo cual se concedió el término de tres (3) días.

Luego de que la parte actora atendiera el requerimiento, por medio de auto de 26 de septiembre de 2023 la magistrada sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, así como al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali, a la Nación – Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la Agencia Nacional de Tierras, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al municipio de Dagua, al Operador Catastral Valle Avanza S.A.S., a la Personería Municipal de Dagua, al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda La Garza del municipio de Dagua, al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra La Balastrera del Queremal del municipio de Dagua, al señor Juan Carlos Echeverry Narváez, en calidad de representante legal y director nacional de la Veeduría Ciudadana Nacional para la Vigilancia de la Gestión Pública y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 10473 a 104772 de 28 de septiembre de 2023 3, con el fin de notificar a las partes. Posteriormente, en escrito de 10 de noviembre de 2023, la consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, manifestó estar impedida para conocer de la presente acción con fundamento en lo previsto en el numeral 1 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, “en consideración a que una de mis sobrinas -tercer grado de consanguinidad- tiene la condición de servidora pública en el nivel asesor de la Procuraduría General de la Nación -tercero con interés en las resultas del proceso”.

Mediante auto de 30 de noviembre de 2023, el consejero Milton Chaves García declaró infundado el impedimento, toda vez que “no permite evidenciar el interés directo o indirecto en la presente acción de tutela que le asistiría a la sobrina de la magistrada”. 3 La parte accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: catastrovalle@valledelcauca.gov.co, s01tadvalle@cendoj.ramajudicial.gov.co; s02tadvalle@cendoj.ramajudicial.gov.co; rpmemorialestadmvcauca@cendoj.ramajudicial.gov.co; vhernand@cendoj.ramajudicial.gov.co, comunidadesnegras.veredalagarza@valleavanza.com, fundacolectivos@hotmail.com, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, juridica.ant@agenciadetierras.gov.co; juridica.ant@ant.gov.co, notificacionesjudiciales@cvc.gov.co; crc@crc.gov.co, juridica@defensoria.gov.co; valle@defensoria.gov.co, judiciales@igac.gov.co; notificaciones.judiciales@igac.gov.co; sigac3@igac.gov.co, jadmin01cli@notificacionesrj.gov.co; adm01cali@cendoj.ramajudicial.gov.co, notificacionesjudiciales@minagricultura.gov.co, alcaldia@dagua-valle.gov.co; alcalde@dagua-valle.gov.co; contactenos@dagua-valle.gov.co, servicioalciudadano@mininterior.gov.co; notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co; notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co; correspondencia@mininterior.gov.co, info@valleavanza.com, personeriadagua@gmail.com; alcalde@dagua-valle.gov.co; personeria@dagua-valle.gov.co, procesosjudiciales@procuraduria.gov.co, notificaciones.juridica@supernotariado.gov.co; oficina.juridica@supernotariado.gov.co y veeduriavigilancionacional@hotmail.com.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Una vez se agotaron todos los trámites de notificación por parte de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente ingresó al despacho para fallo el 18 de diciembre de 2023. 6.

Oposición 6.1. Respuesta de Tribunal Administrativo del Valle del Cauca En escrito de 29 de septiembre de 2023, la magistrada ponente pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, pues la providencia que se ataca se dictó en un proceso de la misma naturaleza. Adicionalmente, reiteró los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en el fallo de tutela de 31 de mayo de 2023. 6.2.

Respuesta del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali En escrito de 2 de octubre de 2023, la titular del despacho informó que en la actualidad se encuentra pendiente de emitir una decisión definitiva respecto al cumplimiento de la orden por parte de la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Departamento del Valle del Cauca, el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S. y el municipio de Dagua, toda vez que, en auto de 25 de septiembre de 2023, se dio apertura a un incidente de desacato. 6.3.

Respuesta de Ministerio del Interior En oficio de 2 de octubre de 2023, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica pidió que se rechazaran las pretensiones de la acción de tutela por resultar improcedentes cuando se atacan fallos de tutela. Afirmó que en la solicitud de amparo solo se expone la inconformidad frente a las decisiones de primera y segunda instancia, sin embargo, no advierte que haya existido un fraude a la ley que dé lugar a una tercera revisión, por estar en evidente vulneración de algún derecho fundamental.

Indicó que “el juez después de estudiar el caso concreto, llegó a la conclusión de que esta autoridad en ningún momento vulneró el derecho fundamental de la consulta previa, pues como lo hemos indicado y probado, nuestras competencias están direccionadas a resolver las solicitudes de procedencia o no de la consulta previa, solicitudes que deben ser presentadas por los ejecutores de los proyectos, obras o actividades y/o del interesado en la medida Legislativa o administrativa a tramitar, es así como esta entidad actúa, siempre que se allega una solicitud de determinación de procedencia de proceso consultivo por parte del ejecutor y actuamos conforme a nuestras competencia. No obstante, si no se allegó solicitud, es imposible iniciar algún trámite, pues nosotros actuamos a solicitud de parte, como se indicó en la contestación de la acción de tutela cuyo fallo se ataca en esta oportunidad”.

Agregó que la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, únicamente es competente para emitir el concepto de procedencia o no de la consulta previa para la ejecución de medidas legislativas de carácter nacional, sin embargo, los procesos consultivos son adelantados por la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías y la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.

Finalmente, mencionó que la determinación de la consulta previa, así como el proceso consultivo debe estar mediada por una solicitud expresa del ejecutor del proyecto, obra o actividad, es decir, la Dirección de la Autoridad Nacional de Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Consulta Previa no actúa de manera oficiosa, sino que su actuación está supeditada a la petición que realice el ejecutor del proyecto ante esta autoridad. 6.4.

Respuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro En oficio de 3 de octubre de 2023, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica se opuso a la vinculación de la entidad a la acción de tutela, toda vez que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Relató que las funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro están relacionadas con la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan los notarios y los registradores de instrumentos públicos, la orientación, administración, sostenimiento, vigilancia y control de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos con los fines previstos y dentro del marco legalmente establecido.

Por último, resaltó que en el presente caso existe falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro, pues al examinar la tutela no se evidencia que en ningún aparte de esta se estableciera que fuera el causante de la violación o amenaza alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante, por lo que no resulta responsable garantizar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. 6.5.

Respuesta de la Procuraduría General de la Nación En escrito de 2 de octubre de 2023, la asesora de Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca pidió que se desvinculara al órgano de control, por configurarse la falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que la Procuraduría General de la Nación es respetuosa de las decisiones judiciales como en el caso que nos ocupa.

Así mismo, como quiera que su función es la de intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales, también es cierto que no puede coadministrar, toda vez que su misión es la de orientar, controlar y vigilar que las actuaciones de los servidores públicos y de los particulares que ejerzan funciones públicas y que estén regidas por el marco jurídico colombiano. Para terminar, resaltó que no es ese organismo de control el vulnerador de los derechos fundamentales del accionante, lo cual configura una falta de legitimación en la causa por pasiva. 6.6.

Respuesta de la Agencia Nacional del Tierras En oficio de 4 de octubre de 2023, el apoderado de la entidad pidió que se desvinculara, en razón a que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que ninguna de las facultades otorgadas a la Agencia Nacional de Tierras se relaciona con el objeto de la acción de tutela, pues la misma se dirige contra la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el marco de un proceso de la misma naturaleza con radicado No. 76001-33-33- 001-2023-00051-00, situación que torna improcedente el amparo solicitado, tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2021.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 6.7. Respuesta de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca En escrito de 2 de octubre de 2023, la coordinadora del Grupo Jurídico de la Oficina Asesora solicitó que se desvinculara a la entidad, pues carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tiene ninguna incidencia en la materia objeto de debate ni en el proceso primigenio. 6.8.

Respuesta del municipio de Dagua En escrito de 2 de octubre de 2023, la alcaldesa solicitó que se deje sin efecto la sentencia de 31 de mayo de 2023 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que ordenó que se practicara una consulta previa. Afirmó que el Consejo Comunitario de La Balastrera se encuentra en un predio que no cuenta con título ni solicitud de titulación ante las entidades competentes.

Sostuvo que existe un conflicto entre ambos consejos comunitarios, toda vez que el Consejo Comunitario de La Balastrera ocupa el territorio solicitado por parte del Consejo Comunitario del Queremal. Indicó que el Consejo Comunitario de La Balastrera se encuentra inmerso en un área protegida conocida como la Reserva Protectora Nacional del Río Anchicayá, la cual debe propender por procesos de conservación y restauración, situación que este consejo ha venido afectando con sus prácticas de ocupación, área que hace parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, SINAP, así como del sistema municipal y constituye determinante ambiental en el ordenamiento territorial.

Agregó que la ocupación de estos consejos se traslapa en una pequeña parte con el Parque Nacional Natural Farallones de Cali, área protegida de mayor relevancia en el SINAP y con mayor restricción frente a sus usos. Señaló que la ocupación que hoy realiza y efectúa el Consejo Comunitario de La Balastrera se encuentra en propiedad privada, quiere decir con ello que la afectación directa que predican y que por tanto debe efectuarse la consulta previa como derecho fundamental, no tiene razón alguna, toda vez que el impuesto predial que es la medida final del proceso de actualización, ni siquiera es asumido por estas personas sino por los propietarios de los predios.

Resaltó que la consulta previa es un derecho que tienen estas comunidades frente a la afectación directa de su territorio, de su cosmovisión, prácticas tradicionales, entorno, entre otros casos, y que no existe ni está demostrada una afectación frente a las comunidades étnicas. Por último, resaltó que está ante una imposibilidad jurídica de materializar la consulta previa, pues la misma no es procedente frente a una afectación no demostrada.

Además, que no se alteraron las condiciones de la comunidad y, por tanto, se estaría ante un escenario incierto para las entidades involucradas, pues deberán presupuestar recursos económicos, técnicos y jurídicos para la materialización de un proceso de consulta sobre el cual se desconoce su afectación. 6.9. Respuesta de la sociedad de Avances Tecnológicos para el Desarrollo del Departamento del Valle del Cauca – Valle Avanza S.A.S. En escrito de 2 de octubre de 2023, el representante legal solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela y se desvincule del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Afirmó que no realizó intervención en ninguno de los territorios étnicos, pues el Gobierno Nacional y la mesa permanente de concertación, se encuentran realizando las gestiones pertinentes para llevar a cabo la consulta previa para la implementación del catastro multipropósito en los territorios étnicos formalizados sin que a la fecha haya un resultado definitivo, razón por la cual estos territorios no han sido afectados catastralmente mediante el proceso de actualización, conservación ni formación catastral, y menos aun no existe evidencia que se haya generado un impacto catastral en alguno de los territorios colectivos.

Sostuvo que mediante ningún proceso de actualización, formación y conservación que haya ejecutado la sociedad se ha visto afectada o alterada la información de los predios que conforman los territorios colectivos, y tampoco acredita si quiera prueba sumaria de tal transgresión, por lo que no existe amenaza ni vulneración de derechos colectivos para las comunidades étnicas formalizadas y no formalizadas en el municipio.

Añadió que la amenaza y vulneración que enrostra la autoridad judicial accionada queda sin argumento al exigir a la sociedad un proceso administrativo de consulta previa, pues no se encuentra entre sus obligaciones contractuales. Señaló que el tribunal accionado omitió que el procedimiento de consulta previa debe surtir unas etapas previas y pese a que desconoció que no se debía hacer, se adelantaron las solicitudes de procedencia de estas ante el Ministerio del Interior.

Indicó que “la actualización catastral incide en la realidad física de los predios, cuyo interesado directamente son los propietarios con dominio completo de los predios, argumento que también olvidó el tribunal superior del Valle del Cauca, que ninguno de los accionantes representados en la actuación procesal de tutela la cual fallo en su momento, posee Dominio sobre predios registrados en la ventanilla única de registro SNR”.

Aseveró que no sería procedente ningún proceso de actualización catastral en los municipios cuya presencia de territorios colectivos existe y, por lo tanto, procesos de actualización como el del municipio de Palmira no habrían sido viables, toda vez que es de conocimiento público que en su territorio se encuentran asentadas comunidades indígenas y negritudes.

Finalmente, manifestó que “se vislumbra en el fallo de segunda instancia demandado, que el tribunal desconoció el proceso y procedimiento consultivo de la consulta previa, ya que no tiene en cuenta que los predios señalados que motivaron la sentencia condenatoria, no fueron afectados por la actualización catastral, en el marco de una orden impartida por la máxima autoridad catastral IGAC, y accedió a las pretensiones de la tutela de entonces, sin tener en cuenta que el inicio de la consulta previa se decanta a partir de la solicitud de procedencia ante el Ministerio de Interior, que fue efectuada por el gestor catastral y accionante Unidad Administrativa Especial de Catastro”. 6.10.

Respuesta de la Veeduría Ciudadana Nacional para la Vigilancia de la Gestión Pública, el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra La Balastrera el Renacer de un Nuevo Amanecer del Corregimiento Queremal y el Consejo Comunitario de la comunidad negra de la Vereda la Garza del Municipio de Dagua En escrito conjunto de 2 de octubre de 2023, los señores Juan Carlos Echeverry Narváez 4, Oswaldo Neira Alomia 5 y Arali Narváez 6 solicitaron que se declare la 4 Director de la Veeduría Ciudadana Nacional para la Vigilancia de la Gestión Pública. 5 Representante del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra La Balastrera El Renacer de un Nuevo Amanecer.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 improcedencia de la acción de tutela, por presentarse de manera temeraria y de mala fe. Afirmaron que la Corte Constitucional ha entendido que la acción de tutela contra providencias judiciales procede como un juicio de validez y no como un juicio de corrección del fallo cuestionado.

Agregaron que el mecanismo constitucional no se puede utilizar indebidamente como una instancia adicional para poder entrar a discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que le dieron origen a la controversia judicial por omisión de consultas previas. Señalaron que “en el trámite procesal de la “Acción de Tutela de la Referencia”, la “Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca” nunca interpuso un “Incidente de nulidad” y/o presentó la “Apelación de la Sentencia de Primera Instancia” alegando que se le hubiese vulnerado su “Derecho Fundamental al Debido Proceso”.

Y, tan solo ahora, después de (4) cuatro meses de proferido el fallo y cuando ya se le ordenó la apertura de un “Incidente de Desacato en su Contra por el Incumplimiento del Fallo”, es que la “Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca” corre inmediatamente y el mismo día a presentar una “Temeraria Acción de tutela” para tratar de “Reabrir el debate legal”, “Dilatar el Incidente de Desacato” y evitar así una “Grave Sanción Disciplinaria”.

Mencionaron que, en el presente caso, no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional y, en consecuencia, se debe impedir que esta acción de tutela se convierta en una instancia adicional para tratar de dilatar un incidente de desacato. Por último, manifestaron que no se cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, específicamente, respecto de la relevancia constitucional indicaron que “la cuestión que se discute no resulta de evidente “Relevancia constitucional”.

Como lo expresamos anteriormente, el presente asunto “Carece de relevancia constitucional” porque: (i) La discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales del derecho fundamental a la “Consulta Previa”, como, por ejemplo, su correcta interpretación por parte del “Honorable Tribunal Administrativo del Valle” y/o su aplicación en el caso concreto de (2) dos de la “Comunidades Negras” legalmente reconocidas en el “Municipio de Dagua Valle”; y, (ii) Es evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas para el “Operador Catastral Valle Avanza S.A.S.”, que no representan el interés general.

Pues, en realidad lo que se quiere, es reabrir el debate judicial y dilatar los términos procesales para no tener que asumir esta administración departamental y su contratado “Operador Catastral Valle Avanza S.A.S.”, todos los costos financieros que ineludiblemente les ocasionará tener que realizar todos los “Estudios Técnicos” y los “Trámites Administrativos de las Consultas Previas”, para absolutamente todas y cada una de las múltiples comunidades “Indígenas” y “Afrodescendientes” del “Municipio de Dagua Valle”. 6.11.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Defensoría del Pueblo y la Personería Municipal de Dagua, a pesar de que se les notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela, guardaron silencio. 6 Representante del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la vereda la Garza del municipio de Dagua.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Cuestión previa La Agencia Nacional de Tierras, el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S., la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca solicitaron que se desvincularan de la acción de tutela, por configurarse la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Al respecto, se debe precisar que la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.

Este mecanismo constitucional tiene como una de sus características esenciales la informalidad al momento de presentar la acción, pues no limita su ejercicio a los sujetos de derecho que pretendan hacerla valer como solicitud de amparo constitucional. No obstante, se hace exigible como requisito indispensable, además de la legitimación e interés del actor de acuerdo como lo estipula el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, la persona o entidad contra quien se dirige la solicitud de amparo, de la siguiente manera: “ARTICULO

13. PERSONAS CONTRA QUIEN SE DIRIGE LA ACCION E INTERVINIENTES. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Por lo anterior, la Sala advierte que negará las solicitudes de desvinculación, toda vez que la Agencia Nacional de Tierras y el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S. fueron las entidades demandadas, y la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca las vincularon como terceros con interés dentro del trámite constitucional No. 76001-33-33-001-2023-00051-01 acumulada al 76001-31-05- 018-2023-00142-00.

Por consiguiente, en el eventual caso de que se dicte cualquier orden en el curso del presente asunto los puede afectar directamente, lo que justifica que se deba mantener la vinculación de esas entidades en el presente asunto. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si se cumple con los requisitos para la procedencia de la acción de tutela cuando se cuestiona una decisión de la misma naturaleza. En caso de que la respuesta a ese interrogante sea afirmativa, la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con la decisión de 31 de mayo de 2023, proferida en segunda instancia en el curso de la acción de tutela con radicado No. 76001-33-33-001-2023-00051-01 acumulada al 76001-31-05-018- 2023-00142-00, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante al ordenar realizar una consulta previa a pesar de que la actualización catastral en el municipio de Dagua no interfería en territorios étnicos o comunitarios. 4.

Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la misma naturaleza La Sala, en principio, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la Corte Constitucional que tuvieron como sustento la sentencia SU-1219 de 2001. Sobre el particular, esa Corporación judicial en la sentencia T-272 de 20147, indicó “no es procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues ‘quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.

En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer”’. Con posterioridad, en la sentencia SU-627 de 20158 la Corte Constitucional, rectificó su jurisprudencia e indicó que, excepcionalmente, la acción de tutela procede contra sentencias de tutela cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión de que la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión, la Corte expresó: “4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se 7 M. P. María Victoria Calle Correa. 8 Sentencia de 1º de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-313 de 20189, consideró que la acción de tutela es procedente, entre otros, contra la providencia que rechaza la impugnación en un trámite de la misma naturaleza.

Al respecto, sostuvo: “En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela, sino contra ciertos autos proferidos en el curso del trámite de amparo. La Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-627 de 2015, en la que consideró que la tutela sí era procedente frente a actuaciones arbitrarias de los jueces de tutela, que se hubieran realizado antes o después de proferir el fallo, por lo que este requisito de procedencia se encuentra superado”.

El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas. Por otra parte, en la sentencia T-322 de 201910, la Corte Constitucional resaltó que previo a la verificación de la existencia de un fraude, es pertinente constatar si el fallo de tutela reprochado fue objeto de la eventual revisión que le ha sido atribuida a esa corporación judicial, pues de lo contrario se tornaría improcedente la solicitud de amparo.

Al respecto, en la reciente sentencia T-023 de 2023 11, la misma corporación sostuvo que “de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en principio son improcedentes las acciones de tutela en contra de una decisión de tutela antes de que el trámite de selección y eventual revisión se haya surtido. Esta regla de improcedencia, sin embargo, no es absoluta.

En casos excepcionales, la acción de tutela contra decisiones de tutela puede ser procedente si, a pesar de que la parte accionante no participó en el trámite de selección o este no se ha surtido, las pruebas practicadas en sede de revisión evidencian prima facie la existencia de una situación de fraude que se habría materializado en los fallos de tutela de instancia”.

De conformidad con lo expuesto, es posible identificar dos escenarios: el primero, en el que la Corte Constitucional selecciona para revisión el caso con el fin de determinar si existe o no cosa juzgada fraudulenta. El segundo, cuando la 9 M.P. Carlos Bernal Pulido. 10 M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. 11 M.P.: Paola Andrea Meneses Mosquera.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 sentencia de tutela es excluida de revisión, lo que conllevaría que lo resuelto hace tránsito a cosa juzgada formal y material.

Al respecto, esa corporación judicial en la referida sentencia T-322 de 2019 12, con el fin de identificar los criterios seguidos por las diferentes Salas de Revisión, precisó de manera indicativa en qué casos existe una situación de fraude, para lo cual elaboró el siguiente cuadro: Jurisprudencia constitucional y cosa juzgada constitucional fraudulenta Improcedencia de la acción de tutela Procedencia de la acción de tutela - La acción de tutela no se soporta en hechos objetivos (T- 951/13).

Condiciones necesarias Indicios de la existencia de una situación de fraude. Actuación prima facie dolosa o gravemente culposa. Decisión judicial evidentemente incorrecta 4 El accionante discrepa sobre una interpretación sustantiva o probatoria (T- 373/14, T- 093/18 y T- 470/18) 5 Se incumple con la carga de demostrar la existencia de fraudulenta (T- 072/18).

Esta calificación puede fundamentarse 63 En la decisión de autoridad competente donde se declare la conducta dolosa del juez (T- 218/12) 64 En la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración del delito (T- 399/13) 65 En la materialización del dolo en la sentencia judicial (T-218/12, T- 951/13, T- 373/14, T-427/17 y T- 470/18) Esta calificación puede fundamentarse 73.

En la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucional es y a la buena fe judicial (T- 073/19). 74. En la afectación del patrimonio público (T- 218/12, T- 399/13, T- 272/14 y T- 073/19). 81. Evidencia de que el fallo de tutela fue proferido sin que se verificaran las condiciones de procedibilidad de este mecanismo excepcional (T-218/12, T- 399/13, T- 272/14 y T-073/19) 82.

Ausencia de certeza del derecho reconocido (T-218/12, T- 399/13) 83. Protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez (10) días del que dispone el juez para decidir (T-272/14). - Se presenta acción de tutela contra una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios (T-272/14). - El cumplimiento del fallo de tutela proferido en las circunstancias descritas amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros (T-272/14). - El reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal.

Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado que quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección, debe cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y ii) que el fallo de tutela objetado no pueda ser admitido debido a que resulta evidentemente incorrecto, implicando, además, una afectación grave del patrimonio público.

Así mismo, “la parte interesada debe demostrar, con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la situación de fraude alegada, la incidencia en la decisión adoptada, la evidente violación de un derecho fundamental y que la afectación sea significativa y trascendental (trasgredir de manera grave el patrimonio público). En este sentido, no serán de recibo razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada.

Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional”. 12 M.P: José Fernando reyes Cuartas. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Con todo, la jurisprudencia constitucional ha precisado las subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional (ii) que la decisión superó el trámite de la revisión ante esa corporación judicial, es decir, que no hubiera sido seleccionada para revisión y (iii) que en ésta se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, a partir de las particularidades mencionadas en precedencia. De este modo, se concluye que la jurisprudencia constitucional ha establecido las subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional (ii) que la decisión superó el trámite de la revisión ante la mencionada corte, es decir, que no fuese seleccionada para su revisión y (iii) que en ésta configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1. La entidad accionante manifestó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con la decisión de 31 de mayo de 2023, proferida en segunda instancia en el marco de la acción de tutela con radicado No. 76001-33-33-001-2023-00051-01 acumulada al 76001-31-05-018-2023-00142-00, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que se ordenó realizar una consulta previa a pesar de que la actualización catastral en el municipio de Dagua no interfería en territorios étnicos o comunitarios. 5.2.

La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela por las siguientes razones: El Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Vereda de la Garza del municipio de Dagua 13 y el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra La Balastrera “El Renacer de un Amanecer” del Queremal 14 presentaron acción de tutela contra la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Departamento del Valle del Cauca, el municipio de Dagua y el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S., con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la consulta previa, libre e informada, seguridad jurídica del territorio colectivo, diversidad étnica y cultural, autonomía y autodeterminación, igualdad material, debido proceso y obligación del estado a cumplir de buena fe con el Acuerdo de Paz, en razón a la actualización catastral que se realizó en los territorios donde se asientan esas comunidades.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali en sentencia de 11 de abril de 2023, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y consulta previa de la comunidad Negra De La Vereda De La Garza Del Municipio De Dagua y la Comunidad Negra La Balastrera el Renacer de un Amanecer del Queremal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Departamento del Valle del Cauca que realice un nuevo proceso de Actualización y Formación catastral de las zonas donde habitan la Comunidad Negra De La Vereda De La Garza Del Municipio De Dagua y la Comunidad Negra La Balastrera el Renacer de un Amanecer del Queremal, previa la realización de una Consulta Previa con dichas comunidades. 13 Radicado No. 76001-33-33-001-2023-00051-01 14 Radicado No. 76001-31-05-018-2023-00142-00 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 TERCERO: ORDENAR al Ministerio del Interior, Departamento del Valle del Cauca, Municipio de Dagua y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para que en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, emprendan las gestiones relacionadas con el proceso de consulta previa y convoquen a la comunidad Negra de la vereda de la Garza del municipio de Dagua y la Comunidad Negra La Balastrera el Renacer de un Amanecer del Queremal al desarrollo de la misma, en relación con el proyecto de actualización de la formación catastral con enfoque multipropósito en el municipio de Dagua.

La consulta debe desarrollarse con sujeción a las directrices jurisprudenciales adoptadas por la Corte Constitucional, y de conformidad con los requisitos legales y reglamentarios en la materia, en lo que corresponda.

CUARTO: ORDENAR al municipio de Dagua Valle, ante cualquier procedimiento administrativo que se adopte frente a la Sustracción de Áreas de Reserva Forestales Protectoras Nacionales que conlleva el reajuste del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio, surta el trámite de consulta previa ante la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior con las comunidades negras aquí accionantes.

QUINTO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Departamento del Valle del Cauca que la información recolectada a través de las actividades del proceso de actualización de la formación catastral con enfoque multipropósito derivada de la Resolución No. N00008 del 11 de octubre de 2021 y en virtud del contrato interadministrativo de Gestión Catastral No. 1.120.50-13-03-110 con la Sociedad Valle Avanza S.A.S, no sea utilizada y aplicadas a las zonas en donde habitan las comunidades negras accionantes a para a partir de la notificación de la presente sentencia.

SEXTO: ORDENAR al Instituto Geográfico Agustín Codazzi que expida una nueva circular indicando que los gestores catastrales no pueden intervenir en los territorios formalizados de las comunidades negras accionantes hasta tanto no se surta el proceso de consulta previa.

SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones.

OCTAVO: NOTIFICAR esta decisión a las partes en los términos del artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOVENO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a la notificación, según en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

DECIMO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de no ser impugnada esta providencia.

DECIMO PRIMERO: ARCHÍVESE lo actuado, una vez se encuentre en firme el presente proveído, previa anotación en los Sistemas de Registro”. Lo anterior, con sustento en que ante cualquier procedimiento administrativo que se adopte en desarrollo de la revisión del Plan Básico de Ordenamiento Territorial en el municipio de Dagua, deberá surtirse el trámite de consulta previa ante la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior con las comunidades negras accionantes.

La Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca, el municipio de Dagua, el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S., el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Ministerio del Interior- Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa- Dirección de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, impugnaron la anterior decisión. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en fallo de tutela de 31 de mayo de 2023, modificó la decisión del a quo, en el sentido de precisar que las entidades que debían realizar las gestiones relacionadas con la consulta previa, además del departamento del Valle del Cauca mediante la Unidad Administrativa Especial de Catastro, era el operador catastral y el municipio de Dagua y se excluía al Ministerio del Interior y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

En lo demás, se confirmó el fallo de primera instancia, con sustento en lo siguiente: “Como explica en extenso el juez de primera, la Corte Constitucional, en la sentencia T-002 de 2017, sustentó la regla conforme a la cual la acción de tutela es el medio procesal procedente para estudiar y resolver sobre el derecho fundamental a la consulta previa.

En tal sentido, no prospera el argumento de apelación referido a que el trámite de una acción popular hace improcedente la tutela. Dijo la Corte: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 (…) La misma providencia, como bien enunció el juzgado, da sustento y contenido al núcleo esencial de ese derecho fundamental de las comunidades, y se refiere concretamente a que antes de iniciar cualquier actuación que las afecte directamente deberá adelantarse una actuación administrativa dirigida a materializar el derecho a la consulta previa.

Además, la sentencia SU123-2018, que reseña ampliamente el juzgado, es el precedente necesario al que debió remitirse el gestor catastral para interpretar y aplicar los conceptos “afectación directa” y “territorio” en el ámbito del derecho fundamental a la consulta previa, porque únicamente dentro de ese entendimiento es que se garantiza el derecho convencional y constitucionalmente amparado.

Por lo tanto, el argumento del municipio de Dagua según el cual no procede la consulta previa porque se trata de predios de propiedad privada y que las comunidades accionantes no cuentan con un territorio colectivo legalmente reconocido, carece de respaldo dentro del marco de interpretación ya reseñado. Bajo ese entendimiento, no prospera la impugnación en este aspecto.

Finalmente, a la luz de la misma providencia, no es debatible que el servicio público catastral con enfoque multipropósito tiene la potencialidad de afectar directamente a las comunidades accionantes que están reconocidas plenamente dentro del ámbito espacial en que el operador recogió información para el gestor catastral Departamento del Valle-UAE Catastro.

Lo anterior porque, como explica la Corte Constitucional, la relación de las comunidades con el territorio es uno de los elementos más importantes de su cosmovisión, y, por lo tanto, la actualización catastral multipropósito apareja el derecho a que se realice la actuación administrativa de consulta previa ante la Dirección de la Autoridad Nacional antes de ejecutar cualquier acción. En ese contexto, lo adecuado, necesario y proporcional en sentido estricto es ordenar al Departamento del Valle-UAE Catastro, al operador catastral y al Municipio de Dagua que realicen la actuación administrativa de consulta previa ante la Dirección de la Autoridad Nacional, y, en todo caso, se abstengan de utilizar para cualquier fin la información que ya recaudaron respecto a esas comunidades.

Finalmente se aclara que las órdenes no deben recaer sobre la Dirección de la Autoridad Nacional o el IGAC, porque en el ámbito legal referenciado es el gestor catastral quien tiene el deber de iniciar las actuaciones administrativas referidas a la consulta previa, por ser el titular del servicio público catastral, y consecuencialmente también el operador contratado y el municipio de Dagua, que si bien no es gestor catastral si es la primera autoridad de ordenación territorial del municipio.

En cuanto al segundo problema jurídico, la postura de la Sala de Decisión se sustenta en el siguiente argumento: Las comunidades accionantes solicitan se ordene en esta acción de tutela que ordene realizar la solicitud de procedencia y oportunidad de la consulta previa antes de ejecutar procesos administrativos sobre sustracción de áreas de reservas forestales protectoras nacionales.

Al respecto se resalta que el Consejo de Estado, en segunda instancia, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2022, resolvió: (…) Argumentó: 305. Todo lo anterior significa que quien desee realizar construcciones sobre cualquier predio ubicado en una reserva forestal protectora o en una reserva de la Ley 2ª, o desarrollar actividades económicas en el interior de las mismas, debe solicitar a las autoridades respectivas el permiso ambiental previo y/o la licencia de construcción, y tendrá que tramitar la sustracción correspondiente si es una actividad incompatible, pues, de lo contrario, incurrirá en las precitadas sanciones. 306.

Tales infracciones parten de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, norma conforme a la cual la propiedad cumple con «una función social que implica obligaciones», y a la que «le es inherente una función ecológica». De manera que los propietarios tendrán que sujetarse al régimen de usos de las reservas forestales protectoras, mientras que las citadas autoridades vigilarán el respeto de estos condicionamientos ambientales.” Por lo anterior se denota que es una orden que comprende todos los aspectos convencionales, constitucionales y legales, que no amerita la intervención adicional del juez de tutela”.

De lo anteriormente expuesto, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca evidenció que la actualización catastral que se iba a realizar tiene Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 la potencialidad de afectar directamente a las comunidades accionantes y que dichas comunidades están reconocidas plenamente dentro del territorio en el que el operador recogió información para la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca. 5.3.

Esta Sala a partir de desarrollo jurisprudencial efectuado por la Corte Constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones de la misma naturaleza, procederá a verificar si en el presente asunto se cumplen los requisitos para realizar un estudio de fondo, así: La sentencia de tutela objetada por la entidad accionante fue proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, es decir, que se cumple el primer requisito, pues no se trata de una decisión dictada por la Corte Constitucional lo que torna improcedente la solicitud de amparo.

De otro lado, el fallo de tutela objetado no fue seleccionado para la revisión por auto de 31 de agosto de 2023 15, tal como se observa continuación: Ahora bien, al verificarse el requisito relacionado con la configuración de fraude a la ley, se advierte que la entidad accionante no desarrolló argumento alguno en ese sentido, pues en el escrito de tutela se limitó a exponer su desacuerdo frente a la consulta previa ordenada por el juez de tutela, mas no desarrolló alegato alguno que evidenciara que la sentencia objetada se profirió mediante fraude.

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-322 de 2019 16, al referirse al fraude a la ley estableció una carga relacionada con que “la parte interesada debe demostrar, con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la situación de fraude alegada, la incidencia en la decisión adoptada, la evidente violación de un derecho fundamental y que la afectación sea significativa y trascendental.

En este sentido, no serán de recibo razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada. Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional”. (Subrayas y negrillas por fuera del texto original). Igualmente, en la sentencia T-023 de 2023, se estableció que existen unos requisitos específicos de procedencia en situaciones de fraude, como el hecho de que “(i) la acción de tutela presentada no debe compartir identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada”, “(ii) deben existir pruebas o indicios que demuestran de manera “clara y suficiente” que la decisión de tutela fue producto de una situación de fraude” y “iii) el accionante no cuenta con otro mecanismo legal para revertir la situación de fraude”. 15 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=rad_actor&date3=2019-01- 01&date4=2023-11- 09&radi=Radicados&palabra=CONSEJO+COMUNITARIO+DE+LA+COMUNIDAD+NEGRA+DE+LA+VEREDA+DE+LA+GA RZA+&radi=radicados&todos=%25 16 M.P.: José Fernando Reyes Cuartas.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04765-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En ese orden de ideas, la Sala se abstiene de seguir con el estudio de los requisitos generales, pues se debe recordar que la procedencia de la acción de tutela contra decisión de la misma naturaleza es excepcional, para lo cual se requiere que la parte interesada demuestre la existencia de un fraude a la ley, además de los requisitos generales contra providencias judiciales, para que así el juez constitucional proceda a estudiar de fondo el asunto.

Sin embargo, como se advirtió en el párrafo anterior, la entidad demandante no expuso argumento en ese sentido ni allegó pruebas que demostraran dicha situación, lo que torna improcedente la solicitud de amparo. Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- NIÉGANSE las solicitudes de desvinculación presentadas por la Agencia Nacional de Tierras, el Operador Catastral Valle Avanza S.A.S., la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro del Valle del Cauca contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones aquí expuestas.

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN