25000233600020200031501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Temas: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - se ciñe a los cargos formulados contra el fallo del a quo por el apelante único / CULPA GRAVE - violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho - el hecho base de la presunción no se acreditó en su totalidad / CONDENA EN COSTAS - Improcedente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 15 de junio de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO En fallo del 8 de agosto de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la nulidad de las Resoluciones 960DDI01362 y DDI056295, expedidas el 20 de enero y el 14 de diciembre de 2012, respectivamente, mediante las cuales la parte actora negó a la Clínica Marly S.A. la devolución del pago de lo no debido por impuesto de industria y comercio.

A título de restablecimiento del derecho, dispuso el reintegro del pago del tributo, más los intereses de mora y corrientes generados. La entidad pública reembolsó los valores indicados y, por tal razón, inició un proceso de repetición contra la señora Amanda Arias González, quien, en su criterio, erró en la notificación al contribuyente destinatario de las resoluciones enjuiciadas, lo que condujo a la imposición de la condena.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 2 de octubre de 2020, el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hacienda, por conducto de apoderado judicial1, radicó demanda de repetición contra la señora Amanda Arias González, con el fin de que se le ordene pagar $1.271’713.000, suma que tuvo que reembolsar en cumplimiento de la sentencia del 8 de agosto de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23.028.

Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en resumen, que la Clínica Marly S.A. presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio de los seis bimestres de 2006 a 2010, así como del primer bimestre de 2011, en las que liquidó y pagó por ese concepto un total de $532’544.000. El 19 de septiembre de 2011, tal entidad solicitó a la Subsecretaría de Gestión del Sistema Tributario de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá la devolución del pago efectuado, ya que hubo pago de lo no debido; sin embargo, en Resolución 960DDI01362 del 20 de enero de 2012, despachó desfavorablemente su petición. El 19 de abril de 2012, la Clínica Marly S.A. presentó recurso de reconsideración contra el acto anterior, oportunidad en la que indicó como dirección de notificación la “calle 98 No. 9-03, oficina 503 de esta ciudad”.

En Resolución DDI056295 del 14 de diciembre de 2012, la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá confirmó la decisión recurrida. Como consecuencia, el 21 y el 26 de diciembre de 2012 envió a la “carrera 98 No. 9-03, oficina 503 de Bogotá” citación para que el apoderado de la Clínica Marly S.A. acudiera a notificarse personalmente de la decisión. La citación fue devuelta en ambas oportunidades con la anotación “cerrado”, por lo que entre el 9 y el 22 de enero de 2013 se fijó y desfijó un edicto mediante el cual se tuvo por notificada la resolución. El 15 de abril de 2014, el apoderado de la Clínica Marly S.A. elevó una petición con el propósito de que se le expidieran las constancias de notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, a lo cual se accedió el 24 de ese mes y año. 1 Archivo 34 del expediente digital.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 3 La Clínica Marly S.A. demandó en nulidad y restablecimiento del derecho a la aquí actora, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos citados, además de la configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso contra la última determinación de la Administración y la devolución de lo pagado por concepto de impuesto de industria y comercio, más los intereses causados.

A través de sentencia del 8 de septiembre de 2016, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, determinación que confirmó la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 8 de agosto de 2019. Según se relató, las autoridades judiciales advirtieron que la citación para notificar el último acto administrativo fue enviada a una dirección equivocada, de ahí que al no agotarse tal trámite en el término fijado por la ley, se entendía que se vulneró el debido proceso del contribuyente y, de paso, que se configuró el silencio administrativo positivo, por lo que procedía la nulidad de los actos enjuiciados y la devolución del pago del tributo reclamado, junto con los intereses de mora y corrientes generados, en atención a lo previsto en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario.

En cumplimiento de lo anterior, el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hacienda realizó dos pagos, a saber: (i) $532’544.000 por la devolución del pago de impuesto en exceso; y (ii) $739’169.0002 por los intereses referidos. A juicio de la actora, la señora Amanda Arias González incurrió en culpa grave, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 678 de 2011, teniendo en cuenta que la nulidad de los actos atacados se materializó por la indebida notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, pues había “diferencia entre la dirección de notificaciones informada por el contribuyente y la contenida en la citación, lo que conllevó a que se vulnerara el debido proceso (…)”.

Expresó que en el expediente administrativo no reposaban elementos de juicio que justificaran los motivos por los que en la citación para la notificación personal se fijó una dirección distinta a la informada por la Clínica Marly S.A., “cambiando calle por carrera”, tanto así que el acto administrativo contenía la dirección correcta, “calle 98 No. 9-03, oficina 503”, pero se omitió y ocasionó que el Consejo de Estado ordenara la devolución de lo pedido por el contribuyente, aunado a los intereses causados. 2 A este valor se le descontó una retención de $59’902.256.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 4 2.Trámite en primera instancia 2.1. En auto del 26 de enero de 20223, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar a la demandada y al Ministerio Público4. 2.2.

La señora Amanda Arias González sostuvo que no era cierto que la citación para surtir la notificación personal se hubiera enviado a la dirección aludida por la actora, dado que ello no correspondía a lo consignado en los antecedentes administrativos. Adujo que las devoluciones de la citación por parte del mensajero daban cuenta de que el edificio estaba cerrado y, consultado el aplicativo de Google Maps, se trataba del mismo lugar donde se encontraba ubicada la oficina del apoderado de la Clínica Marly S.A. Manifiesto que el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Hacienda le imputó culpa grave, sin contar con las pruebas que respaldaran su tesis, todo lo opuesto, estaba acreditado que la citación mencionada fue diligenciada de forma correcta frente al destinatario y, en todo caso, no se podía desconocer que en la preparación de dicha actuación intervinieron más personas5.

Resaltó que a la citación “se le colocó el sticker con código de barras” para garantizar que la información registrada fuera correcta y que la empresa de mensajería recibiera los datos de la persona que debía recibirla. Así, “la información muestra destinatario: Andrés Esteban Ordoñez Pérez, dirección: CL 98 No. 9-03, Oficina 503, entidad destinataria: Clínica de Marly SA, identificación de la citación: 2012EE336623, fecha: 20/12/2012”, datos suministrados por el mismo contribuyente. 3 En auto del 2 de diciembre de 2020 se inadmitió la demanda, en tanto no se aportó copia del certificado del pagador o tesorero que acreditara el pago de la condena por la que se repite y tampoco se indicó la dirección de notificación de la demandada (archivo 4 del expediente digital), falencias que fueron subsanadas en tiempo (archivo 9 y 6 del expediente digital). 4 Archivo 22 del expediente digital. 5 En resumen, dijo: a) Recepción de la resolución para notificar por parte del personal de apoyo de la oficina de notificaciones. b) Proyección de notificaciones para citación personal, para la época de los hechos a cargo de Brigeth Alejandra Palencia. c) Revisión de las Notificaciones para Citación personal, para la época de los hechos a cargo de Esperanza Guerrero. d) Firma de Amanda Arias González. e) Elaboración de listado de notificaciones para verificación, con los datos de nombre del apoderado o encargado, dirección y nombre de la entidad destinataria, número de Resolución, entre otros, para la época de los hechos a cargo de Brigeth Alejandra Palencia. f) Entrega de las Notificaciones en la oficina de correspondencia, verificando lo entregado con el listado de Notificaciones, para la época de los hechos a cargo de Brigeth Alejandra Palencia. g) Recepción por parte de la oficina de correspondencia de SHD.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 5 Finalmente, anotó que no existía menoscabo al erario público, comoquiera que la devolución de lo pagado por impuesto no devino de un reconocimiento de tipo indemnizatorio6. 2.3.

En proveído del 22 de marzo de 2023 se señaló que había lugar a incorporar las pruebas documentales aportadas por las partes y que no se requería la práctica de algún otro medio de prueba; por tanto, previa fijación del litigio7, se informó que se emitiría sentencia anticipada y se corrió traslado a los sujetos procesales para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público que emitiera concepto, si a bien tenía8. 2.4.

La parte actora reiteró que, de acuerdo con los antecedentes administrativos y el fallo del Consejo de Estado, era viable colegir que el actuar de la señora Amanda Arias González, en relación con el trámite para notificar personalmente la Resolución DDI056295, se encuadraba en causal de presunción de culpa grave del numeral primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, a saber, “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, en la medida en que suscribió la citación para notificar a una dirección incorrecta9. 2.5.

La señora Amanda Arias González, además de insistir en los argumentos de la contestación de la demanda, ratificó que no era dable atribuir responsabilidad en su contra, toda vez que las pruebas no permitían establecer “qué incidencia tuvo el yerro en digitar carrera en la dirección de la citación”; empero, de considerarse que existió la irregularidad, se debía valorar que se subsanó cuando se codificó y etiquetó en el código de barras la información del destinatario de la citación 2012EE33662310. 2.6.

El Ministerio Público pidió negar las pretensiones incoadas, bajo el entendido de que, aunque la demandada erró frente a la citación para notificar la resolución mediante la cual se decidió el recurso de reconsideración contra el acto que negó la devolución de los pagos efectuados por el impuesto de industria y comercio, la entidad no probó que esa falencia hubiera sido la causa de la indebida notificación que condujo a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos.

Destacó que, de todos modos, la citación contaba con un código de barras adherido en el que se registró la fecha, el nombre del apoderado, la entidad que representaba, el acto administrativo por notificar y la dirección correcta, esto es, “calle 98 No. 9-03, 6 Archivo 22 del expediente digital. 7 Sobre el particular, se planteó: “¿Debe declararse la responsabilidad de Amanda Arias González, como consecuencia del pago efectuado por la Secretaria Distrital de Hacienda, en virtud de lo ordenado en providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Consejo de Estado, en el proceso bajo radicado 25000-23-37-000-2014-01088-00?, y en caso afirmativo si ¿debe reconocerse el pago de lo solicitado en la demanda?”. 8 Archivo 19 del expediente digital. 9 Archivo 15 del expediente digital. 10 Archivo 17 del expediente digital.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 6 oficina 503”, lo que generaba dudas “si el error fue el que llevó a que la citación no se entregara a su destinatario y, por consiguiente, a la anulación de la actuación de la administración”11. 3.

Sentencia de primera instancia En sentencia del 15 de junio de 2023, la Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas del escrito inicial. Al respecto, determinó que se probaron los requisitos objetivos del medio de control invocado, habida cuenta de que (i) a través de la sentencia del 8 de agosto de 2019, el Consejo de Estado confirmó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 906DDI001362 y DDI056295, expedidas, en su orden, el 20 de enero y el 14 de diciembre de 2012 y, como consecuencia, ordenó a la actora devolver a la Clínica Marly S.A. el pago de lo no debido por concepto de impuesto de industria y comercio, junto con los intereses corrientes y moratorios;

(ii) la entidad pagó en total la suma de $1.271’713.00012; y (iii) la señora Amanda Arias González, para la época de los hechos, era profesional universitario del área de impuestos de la Subdirección de Gestión de Sistema Tributario de Bogotá y la encargada de notificar a la Clínica Marly S.A. los actos que se declararon nulos. En relación con el elemento subjetivo, precisó que el hecho que generó el pago de la condena por la que se exige un reembolso acaeció en vigencia de la Ley 678 de 2001, de ahí que la conducta reprochada a la demandada se debía analizar a la luz de la “presunción establecida en el numeral 1º del artículo 6º de esa norma, violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”.

Ahora bien, concluyó que el Distrito Capital de Bogotá edificó sus pretensiones en las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se promovió en su contra y que originó el medio de control de repetición, decisiones que, per se, no permitían deducir la culpa grave de la señora Amanda Arias González, sino que solo acreditaban su existencia, las partes involucradas y la imposición de una condena, “pero las consideraciones fácticas y jurídicas en ella señaladas no prueban la materialización del actuar que se atribuye contra quien se ha repetido”.

En concreto, señaló: (…) La prueba a través de la que se pretende demostrar la responsabilidad personal del demandado son las sentencias condenatorias, respecto de lo cual ha entendido en Consejo de Estado que las solas decisiones no son prueba 11 Archivo 13 del expediente digital. 12 De acuerdo con los actos administrativos en los que reconoció y liquidó lo dispuesto en sede judicial y la certificación del jefe de Oficina de Gestión de Pagos de la Dirección Distrital de Tesorería. Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 7 suficiente para demostrar la conducta gravemente culposa o dolosa del servidor o ex servidor y lo único que se observa es el registro erróneo en la notificación de Carrera 98 cuando debió indicarse calle 98, pero no de la diligencia grave por parte de Amanda Arias González para que la misma no llegara al contribuyente, inclusive la demanda únicamente tiene como base la decisión de declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado (…).

En ese sentido, concluyó que la parte actora incumplió con el deber establecido en el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012, porque era a esta a la que le correspondía probar los supuestos de hecho que alegó en la demanda13. 4. Recurso de apelación La parte actora refutó la anterior decisión, con fundamento en que la conducta de la demandada sí se configuró. Lo anterior, por cuanto el contexto fáctico expuesto en las sentencias condenatorias reflejaba que no se agotó de forma correcta la notificación personal a la Clínica Marly S.A. del acto que decidió el recurso de reconsideración promovido contra la negativa de reintegrar unos rubros por el pago de impuesto de industria y comercio, lo que se tradujo en la vulneración del debido proceso del contribuyente y, de contera, permitió tener por superado el administrativo silencio positivo con las consecuencias jurídicas que acarreaba en la materia.

Para tal efecto, citó varios extractos de la providencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en especial, lo atinente a las pruebas que allí se ponderaron para censurar el yerro en el que se incurrió en la citación para surtir la notificación personal. Discutió que, en efecto, la copia de los fallos eran determinantes en el sub lite; no obstante, adjuntó otras pruebas para acreditar la culpa grave endilgada, de suerte que las súplicas propuestas estaban llamadas a prosperar.

Añadió que la señora Amanda Arias González firmó la citación para notificar las resoluciones frente a las cuales se declaró la nulidad, documento en el que indicó como dirección “carrera 98 No. 9-03, oficina 503”, cuando la dirección era “calle 98 No. 9-03, oficina 503, razón para declarar la nulidad de los actos y la condena”. Por último, puntualizó que la demandada no desvirtuó la presunción que se aplicó en su contra, sino que su defensa se limitó a “cuestionar el proceso por medio del cual se decretó la nulidad de las resoluciones (…), indicando que no se había dado la indebida notificación, cuando esa situación ya no es objeto de cuestionamiento en el presente proceso, ya que la sentencia se encuentra en firme”14. 13 Archivo 8 del expediente digital. 14 Archivo 8 del expediente digital.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 8 5. Trámite en segunda instancia En proveído del 27 de noviembre de 2023, esta Corporación admitió el recurso de apelación presentado y, a su turno, como no se decretaron ni se solicitaron pruebas en el término de ejecutoria de tal proveído, dispuso el traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión por escrito15, oportunidad en la que los sujetos procesales no intervinieron.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1437 de 2011, en sus artículos 149, 152 y 155, (i) reguló de manera expresa la competencia funcional del medio de control de repetición; (ii) derogó el criterio de conexidad que preveía el artículo 7 de la Ley 678 de 2001; y (iii) reiteró el factor subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad del demandado -en relación con los procesos de única instancia ante el Consejo de Estado- e introdujo el factor objetivo debido a la cuantía para los asuntos de doble instancia. De tal manera, la competencia para conocer en segunda instancia de este proceso se efectuará con base en la Ley 1437 de 2011, pues se inició en su vigencia. El artículo 150 ibidem, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, establece que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, entre otros, “de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos”.

A la par, el numeral 11 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de las demandas de “repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de 500 SMLMV y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia”.

En este caso, la pretensión del medio de control de repetición superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa16, por tal razón, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 15 Archivos 39 y 42 del expediente digital. 16 La pretensión ascendió a la suma de $1.271’713.000, monto que excedió los 500 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda -2 de octubre de 2020-, esto es, $438’901.000.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 9 2. Oportunidad La condena objeto del sub lite17 se emitió en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició su trámite con la Ley 1437 de 2011, por consiguiente, el Distrito Capital de Bogotá debía cumplirla en los términos del artículo 192 de ese cuerpo normativo.

Así pues, la parte demandante tenía un plazo de 10 meses para efectuar el pago, contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria del fallo del 8 agosto de 2019, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, lo que sucedió el 5 de septiembre de 201918, por lo que el plazo para pagar fenecía el 6 de julio de 2020. Ahora, el numeral 2, literal i), del artículo 164 de la Ley 1437 de 201119 señala que lo que resulta determinante para contar el término de caducidad es la fecha del pago o el vencimiento del plazo dispuesto para tal fin, lo que ocurra primero. En este asunto, el pago total de la condena se realizó el 9 de diciembre de 201920, antes de que se completaran los 10 meses previstos en el artículo 192 ibidem.

Entonces, la demanda se presentó oportunamente el 2 de octubre de 2020, pues la entidad estatal tenía hasta el 10 de diciembre de 2021 para proceder de conformidad. 3. Legitimación El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hacienda está legitimado en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público21 directamente perjudicada con el pago de la condena impuesta en sede de nulidad y restablecimiento del derecho.

La señora Amanda Arias González se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en tanto en la demanda se le imputó el daño objeto de la controversia, pues se dijo que con su actuación ocasionó el pago por el que se pide un reintegro; no obstante, dado que está por determinarse el sentido de la presente sentencia -denegatoria o condenatoria-, el referido aspecto no se estudiará ab initio, sino al analizar de fondo el asunto. 17 Como se precisará en seguida, el a quo tuvo por acreditada la existencia de la condena patrimonial contra el Estado, punto que no fue cuestionado por el recurrente y, por tal motivo, no hay lugar a ahondar en ese aspecto. 18 Archivo 1 del expediente digital. 19 Sin modificaciones. 20 Archivo 5 del expediente digital. 21 Los distritos son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial, en virtud del cual sus órganos y autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para las otras entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano. Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 10 4.

Alcance de la apelación En la alzada, la entidad accionante manifestó que, contrario a lo que arguyó el juez de primer grado, estaba probado que la demandada actuó con culpa grave, según se observaba del fallo objeto de recaudo y de los antecedentes administrativos, últimos documentos frente a los que no hubo mención. A lo que se agregaba que la señora Amanda Arias González no desvirtuó la presunción aplicada en su contra.

En ese orden de ideas, a la Sala le correspondería examinar si, con apego al material probatorio, la accionada incurrió o no en culpa grave. Sin embargo, la Subsección estima necesario establecer, en primer lugar, si existe una condena patrimonial contra el Estado o si, por el contrario, la decisión sobre la que se exige un reembolso solo constituyó un mero restablecimiento, devolución o restitución de un valor que se hubiera pagado indebidamente al Estado, pues, de ser así, no se generaría afectación al patrimonio público y no tendría sentido avanzar en la conducta reprochada, muy a pesar de que las partes no sometieron este punto a discusión, precisamente porque el tribunal de instancia no ofreció mayor reflexión al respecto, máxime cuando la demandada mostró inconformidad en la contestación de la demanda22. 5.

Análisis de fondo 5.1. Condena patrimonial contra el Distrito Capital de Bogotá La Sala observa que, en fallo del 8 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a la demanda impetrada por la Clínica Marly S.A. contra el Distrito Capital de Bogotá, determinación que confirmó la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 8 de agosto de 2019.

En lo que interesa, a título de restablecimiento, se ordenó (i) devolver lo pagado por impuesto; y (ii) pagar intereses de mora y corrientes. La entidad pagó en total $1.271’713.000, divididos y liquidados de manera separada por los conceptos aludidos, así: (i) $532’544.000; y (ii) $739’169.000. Lo atinente a la devolución del pago del impuesto, según lo ha reflexionado la Sala, no constituye, per se, una condena judicial en virtud de la cual se hubiera configurado un daño patrimonial a la entidad territorial, ya que la orden judicial impartida consistió 22 La Sala ha resaltado que el daño patrimonial contra el Estado es el primer elemento que se debe analizar en las demandas de repetición y, solo ante su acreditación, hay lugar a explorar la posibilidad del estudio de los otros elementos.

(sentencia del 30 de julio de 2021, expediente 56.622, M.P. José Roberto Sáchica Méndez). Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 11 en devolver aquella suma que había pagado la Clínica Marly S.A. por impuesto de industria y comercio, en relación con el cual pidió su devolución y las resoluciones en las que se negó su solicitud fueron declaradas nulas, al demostrarse que existió una indebida notificación del último y operó el silencio administrativo positivo.

Sobre el particular, la Subsección23 ha sostenido: (…) No toda condena contra una entidad pública tiene la potestad de generar una afectación patrimonial en los términos del inciso segundo del artículo 90 Superior y de la Ley 678 de 2001, toda vez que hay eventos en los cuales se presenta una simple restitución o devolución del valor que los particulares pagaron al Estado, aspecto que, como resulta apenas natural no constituye un daño patrimonial a la Administración condenada, pues ese dinero nunca debió ingresar a su patrimonio.

En este punto, llama la atención la Sala a que los jueces de lo contencioso administrativo deben efectuar el análisis correspondiente para que la acción y la posterior condena que se imponga como producto de una acción de repetición en los términos del artículo 90 superior, no se convierta en una decisión que configure en un enriquecimiento injusto para el Estado.

De este modo, si bien el tenor literal del artículo 90 superior y el carácter resarcitorio de la acción de repetición apuntan a que el servidor público deba ser llamado a responder por la cuantía equivalente a la de la condena impuesta al Estado, es posible que no se preserve de manera exacta dicha correspondencia, o que, incluso, ni siquiera deba ser llamado a responder por dicha “condena”, pues lo cierto es que, como se vio, no en todos los casos una condena judicial configura una afectación patrimonial al Estado, expresión que se debe leer no desde la perspectiva contable, o de un registro presupuestal, sino desde la visión de que el juez de la legalidad ha removido del escenario administrativo el título que autorizó al estado a percibir un pago que, por tanto, debe ser restituido a su titular por la vía de restablecer su derecho.

(…) Aceptar la procedencia de la repetición cuando la condena consiste en la mera restitución o devolución de las sumas que la administración no tenía derecho a percibir (según fallo de nulidad), conllevaría un desconocimiento del verdadero alcance de la acción de repetición consagrado en el artículo 90 Superior, en especial, los criterios de proporcionalidad con los que fue ideada la figura y configuraría una fuente de enriquecimiento injustificado por parte del Estado.

En consecuencia, al declarar nulas las resoluciones cuya presunción de legalidad permitió que el Distrito Capital de Bogotá se legitimara en el cobro de un tributo y al retirarlas del ordenamiento jurídico, la suma pagada ($532’544.000) no representa una afectación patrimonial contra el Estado, sino que equivale a la restitución tal cual del dinero que, de acuerdo con el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, pagó y no debía asumir la Clínica Marly S.A., de suerte que no existe un daño patrimonial contra la entidad demandante en este particular aspecto para que se pueda adelantar la repetición, en los términos de los artículos 90 Constitucional y 2 de la Ley 678 de 200124. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de julio de 2021, expediente 56.622, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 24 También se puede consultar: sentencia del 4 de marzo de 2022, expediente 64.853.

M.P. María Adriana Marín y sentencia del 8 de mayo de 2023, expediente 68.250, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 12 Por tanto, para la Sala, el rubro que la accionante asumió por el pago de intereses de mora y corrientes ($739’169.000) sería el único por el que estaría llamada a responder la señora Amanda Arias González.

En la sentencia que le puso fin al proceso primigenio se aseveró que, partiendo de la base de que hubo una suma de dinero pagada indebidamente por el contribuyente, procedía el reconocimiento de los intereses corrientes desde cuando se negó la devolución hasta que quedara ejecutoriada la providencia de segunda instancia, de conformidad con lo ordenado por el artículo 863 del Estatuto Tributario y precisado por la jurisprudencia. Y, en relación con los intereses de mora, consideró que procedían desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia definitiva, hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación a la tasa prevista en el artículo 864 ibidem.

El monto pagado por dicho concepto significa un verdadero detrimento para la Administración, puesto que ya no se trata del dinero que no debió ingresar a su haber patrimonial -lo pagado por impuesto-, sino de una afectación de su patrimonio destinada a reparar el daño antijurídico causado a la Clínica Marly S.A., pues es evidente que la entidad asumió una erogación adicional a la devolución que sobrevino al presunto actuar gravemente culposo del agente, de modo que resulta procedente la recuperación del patrimonio público en tal sentido. 5.2.

Presunciones de culpa grave contempladas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 Esta Subsección ha señalado que las presunciones del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 son legales, por lo que admiten prueba en contrario, para garantizar el ejercicio del derecho de defensa, por manera que, en caso de invocarse alguna de ellas, debe demostrarse el supuesto de hecho en que se apoya dicha presunción y así, en principio, se deducirá que la conducta del demandado fue gravemente culposa, a menos que, en ejercicio de su derecho de defensa, desvirtúe las mismas.

Ahora, el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o exfuncionarios solo surge en la medida en que el daño antijurídico, por cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse, entre otros, a la conducta culposa de los mismos, ello debe entenderse como una garantía a los servidores públicos, en razón de que no cualquier equivocación en la que puedan incurrir, tiene la vocación de derivar en responsabilidad patrimonial.

En línea con lo anterior, la parte demandante, para la prosperidad de la repetición, debe aportar pruebas que demuestren, por ejemplo, la culpa grave del funcionario vinculado al proceso y que por dicha conducta se causó un daño por el cual la entidad Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 13 pública debió reconocer una indemnización impuesta en una sentencia judicial condenatoria o en una conciliación, entre otras.

Desde esta perspectiva, la Sala, en jurisprudencia reiterada, ha evidenciado tres posibles eventos en los cuales la parte demandante puede imputar una conducta de tal carácter al agente estatal, con la finalidad de comprometer su responsabilidad patrimonial: (i) El primer evento, y el más común, se presenta cuando en la demanda, el Estado estructura la responsabilidad del demandado en uno de los supuestos consagrados en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, en los cuales se presume el actuar gravemente culposo que le es imputable al agente público en nexo con el servicio, en ejercicio o con ocasión de sus funciones.

En otros términos, el Estado en el escrito inicial describe que se presentó culpa grave del agente y enmarca su conducta en uno o varios de los supuestos que consagra el cuerpo normativo en mención. (ii) El segundo supuesto gira en torno a que, si bien en la demanda no se identifica expresamente uno de los supuestos que hace presumir la culpa grave de la parte demandada, los argumentos esbozados por el extremo activo de la litis resultan suficientes para que el juez pueda enmarcar su motivación en uno de los mencionados supuestos.

De este modo, el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá razonar con suficiencia los móviles y fundamentos en los que se basa la presunción que alega, para que el juez pueda encuadrarla en uno de los supuestos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Es decir, puede ocurrir que se demande en repetición y no se invoque de manera particular uno o varios de los eventos en los que se presume la culpa grave, pero con la carga de que la parte actora le suministre al juez una argumentación tal que le permita enmarcar la conducta del agente en uno de los supuestos de esa norma.

Lo anterior tiene respaldo en que los aspectos formales no pueden estar dirigidos a enervar la efectividad del derecho material, sino que deben ser requisitos que garanticen la búsqueda de la certeza en el caso concreto y, por tanto, impidan que el juez adopte decisiones denegatorias de pretensiones por exceso ritual manifiesto. (iii) Por último, pueden presentarse muchos más casos en los cuales, pese a que no se encuentran consagrados en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, dan lugar a que el Estado repita contra el agente, dado que las denominadas presunciones son solo Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 14 algunas de las hipótesis o eventos de responsabilidad del agente público que pueden invocarse y, por tanto, demostrar en las demandas de repetición. En eventos diferentes a los contenidos en las mencionadas normas no opera la presunción de culpa grave y, como consecuencia, se deberán describir las conductas constitutivas y, desde luego, acreditarse adecuadamente. 5.3.

Caso concreto En vista de lo expuesto, la Sala analizará la conducta de la señora Amanda Arias González a la luz del segundo evento, teniendo en cuenta que, aunque la parte actora no invocó expresamente alguna presunción en el escrito de demanda, los argumentos de ese escrito y las intervenciones en primera instancia permiten deducir con claridad que no pretende otra cosa que la aplicación de la presunción de culpa grave descrita en el numeral primero del artículo 6 de la Ley 678 de 200125, relativa a los eventos en los que el exagente del Estado ha desconocido manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho, lo que, a su vez, guarda coherencia con el estudio abordado por el a quo y el recurso de apelación. En ese caso, como se vio, para tener por superada la presunción aludida, el hecho que le da sustento debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, por manera que para ello se puede acudir a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente26.

En ese orden de ideas, se traen a colación los hechos probados de cara a las únicas pruebas aportadas a la controversia: - La Clínica Marly S.A., en su condición de prestadora de servicios de salud en el Distrito Capital de Bogotá, presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio de los seis bimestres de 2006 a 2010 y del primer bimestre de 2011, a través de las que liquidó y pagó por dicho concepto un total de $532’544.000. - El 19 de septiembre de 2011, tal entidad solicitó a la Oficina de Cuentas Corrientes de la Subsecretaría de Gestión del Sistema Tributario de Bogotá la devolución de los pagos efectuados, por constituir un pago de lo no debido, teniendo en cuenta la no imposición del tributo a los hospitales vinculados o adscritos al sistema nacional de salud, petición que fue negada en Resolución 960DDI01362 del 20 de enero de 2012. 25 Tal disposición normativa fue modificada por la Ley 2195 de 2022, pero ello no se aplica al caso concreto, en vista de que los hechos que dieron lugar a la condena por la que se repite acaecieron en diciembre de 2012, por lo que la conducta de la demandada debe verificarse respecto de la norma vigente, sin cambio alguno. 26 Al respecto, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006, expediente 28.448.

M.P Ruth Stella Correa Palacio. Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 15 - Inconforme con lo sucedido, el 19 de abril de 2012, la Clínica Marly S.A. elevó un recurso de reconsideración, escrito en el que indicó como dirección para efectos de notificación la “Calle 98 No. 9-03, oficina 503”27. - Mediante Resolución DDI056295 del 14 de diciembre de 2012, la Subdirección Jurídico Tributario de la Dirección de Impuestos de Bogotá confirmó la resolución recurrida.

En la parte resolutiva, entre otros puntos, se lee: (…) Artículo Cuarto: Notificar personalmente o por edicto, de conformidad con los artículos 12 Y 13 del Acuerdo 469 de 2011 y artículos 7 y 8 del D.D. 807 de 1993, al doctor Andrés Esteban Ordoñez Pérez (…) en su calidad de apoderado especial de la sociedad Clínica Marly S.A. (…) a la CL 98 9 03 OFICINA 503 de esta ciudad.

(…) Artículo Sexto: Remitir copias del presente proveído a procesos especiales de acuerdo con el proceso de Notificaciones 26-P01, de la Oficina de Cuentas Corrientes de la Subdirección de Gestión del Sistema Tributario de la Dirección Distrital de Impuestos, para lo de su competencia (se destaca). Para efectos de la notificación personal al apoderado del contribuyente, el 21 y el 26 de diciembre de 2012 se envió la citación proyectada por Brigeth Alejandra Palencia, revisada por Esperanza Guerrero y firmada por la señora Amanda Arias González a la dirección “carrera 98 No. 9-03, oficina 503” de Bogotá, pero en ambas ocasiones fue devuelta por la empresa de mensajería con la anotación “cerrado”.

Sobre el particular, se ilustra: A la citación se le adjuntó un sticker adherido con un código de barras para la dependencia de mensajería en el que se detalla la dirección adecuada, esto es, “calle 98 No. 9-03, oficina 503”: 27 Al igual que se especificó en el formulario de la solicitud de devolución y el auto admisorio de la petición. Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 16 El 9 y el 22 de enero de 2013 se fijó y desfijó un edicto mediante el cual se dio por notificada la resolución. - El 15 de abril de 2014, el apoderado de la Clínica Marly S.A. radicó una petición ante la Secretaría de Hacienda para que se le expidiera copia de las constancias de notificación del acto que resolvió el recurso de reconsideración, requerimiento que se atendió el 24 de abril de 2014. - La Clínica Marly S.A. demandó en nulidad y restablecimiento del derecho a la ahora demandante, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos citados, la configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso contra la última determinación de la Administración y la devolución de lo pagado por concepto de impuesto de industria y comercio, más los intereses causados.

Como sustento de sus pretensiones, anotó, en esencia, que, si el lugar indicado para notificaciones se encontraba cerrado, se debió agotar la notificación por aviso, mas no por edicto. Además, dado que la Resolución DDI056295 se notificó por conducta concluyente el 9 de mayo de 2014, fecha en la que conoció la respuesta a su solicitud, para esa fecha, ya se había configurado el silencio administrativo positivo contemplado en el artículo 734 del Estatuto Tributario. - El 8 de septiembre de 2016, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos enjuiciados y ordenó la devolución de lo reclamado por la clínica.

La decisión fue confirmada el 8 de agosto de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, bajo los siguientes derroteros: Notificación de los actos de la administración tributaria (…) Por regla general, la notificación del acto que decida el recurso de reconsideración debe realizarse personalmente, previa remisión de una citación que tendrá que ser enviada a través de la red de oficial de correos de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.

En caso de no poder surtirse la notificación personal, procede de forma subsidiaria la notificación por edicto. En el caso bajo estudio, se constató en el expediente que en el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución nro. 906 DDI 001 362 de 20 de enero de 2012 presentado por el apoderado de la Clínica de Marly, se indicó expresamente que la dirección para notificación sería la “Calle 98 N° 9 – 03, Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 17 Oficina 503” de la ciudad de Bogotá. En cambio, la citación para notificar personalmente de la resolución que resolvía el recurso de reconsideración nro. 056295 del 14 de diciembre de 2012, fue enviada a la dirección “KR 98 9 03 OF 503”, lo cual supone una diferencia evidente entre ambas direcciones.

(…) Las pruebas que obran en el expediente dan cuenta de que la Dirección Distrital de Impuestos notificó a la Clínica de Marly S.A. a la dirección errada, pues es clara la diferencia entre la “Calle” 98 N° 9 – 03, Oficina 503, y la “KR” 98 9 03 OF 503. Por ello, la Sala concluye que los argumentos de la Administración desarrollados a lo largo del proceso no son de recibo: el edificio ubicado en la “Calle” 98 N° 9 – 03 oficina 503 no se encontraba cerrado, sino que la empresa de mensajería intentó la entrega en la KR 98 # 9-03 oficina 503; esto es, en una dirección incorrecta, de modo que la demandante nunca tuvo conocimiento de la existencia de una respuesta al recurso de reconsideración, emitida por la Administración. En consecuencia, al no notificar en la dirección procesal correcta la citación para la notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la Administración Tributaria violó el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción del demandante, pues no se agotó debidamente el procedimiento mediante el cual se le otorga al administrado la posibilidad de conocer personalmente la respuesta a su recurso de reconsideración, por lo que no surtió efectos la notificación por edicto (…).

Silencio administrativo positivo (…) El silencio positivo administrativo está expresamente contemplado en la ley para el caso de la falta de respuesta en el término señalado en la ley al recurso de reconsideración presentado por el administrado, según lo dispuesto en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario (…). La Sala ha precisado que el plazo de un año previsto en el artículo 732 del Estatuto Tributario es un término preclusivo, porque el artículo 734 del Estatuto Tributario establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento.

Al ser un término preclusivo, se entiende que, al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, por tanto, el acto deviene en nulo. (…) Para la Sala se configuró el silencio administrativo positivo conforme lo dispuesto en artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, puesto que la entidad demandada tenía hasta el 19 de abril de 2013 para expedir y notificar la resolución por la que resolvió el recurso de reconsideración, de conformidad con el procedimiento indicado en el artículo 565 E.T., dado que ese procedimiento no se agotó en debida forma, por no haberse agotado el trámite de la notificación personal conforme a la ley, se entiende que la notificación subsidiaria mediante edicto tampoco fue válida, y por tanto, debe concluirse que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración solo puede entenderse notificada el 8 de mayo de 2014, cuando conoció del acto con la respuesta al derecho de petición, momento para el cual ya se había configurado el silencio administrativo.

En consecuencia, en virtud del silencio administrativo positivo, el recurso de reconsideración se entiende fallado a favor del demandante, por lo que la Administración carecía de competencia para expedir los actos demandados, y por ello, los actos demandados deben declararse nulos. Dado que se concluye en el examen del punto anterior que los actos son nulos, la Sala se releva de analizar los demás puntos de la apelación, al encontrarse probado el silencio administrativo positivo.

De conformidad con lo anterior, procede la devolución del pago de lo no debido por concepto de impuesto de industria y comercio, declarados y pagados por el contribuyente, correspondientes a los seis bimestres de los años 2006 a 2010 y el primer bimestre del año 2011, en los valores indicados en las pretensiones de la demanda, junto con los intereses corrientes y moratorios, conforme con lo previsto en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario (se destaca).

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 18 Descendiendo al caso objeto de estudio, la Sala considera que no se acreditó en su totalidad el hecho base de la presunción alegada contra la demandada.

De la lectura del formulario de la solicitud de devolución, el auto admisorio de esa petición, el recurso de reconsideración, así como de las Resoluciones 960DDI01362 y DDI056295, se tiene que la Clínica Marly S.A. definió que su dirección de notificación era la “calle 98 No. 9-03, oficina 503”; empero, la dependencia de notificaciones de la Subdirección de Gestión del Sistema Tributario de Bogotá a cargo de la señora Amanda Arias González expidió la citación respectiva a la “carrera 98 No. 9-03, oficina 503”, lo que conlleva a concluir que se desconocieron los artículos 563 y 564 del Estatuto Tributario, normas que prevén que los actos administrativos dictados en un proceso de discusión del tributo, serán notificados a la dirección que el declarante señale expresamente, igual que el artículo 29 de la Constitución Política ante la inobservancia de tal formalidad esencial en ese procedimiento administrativo.

Esa falencia probada con el material aportado a la demanda, también encuentra sustento en la sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, pues fue la causa para deprecar la nulidad de los actos administrativos demandados y restablecer el derecho al que había lugar. En esos términos, la vulneración de dichas disposiciones normativas28 se advierte manifiesta, por lo que se procede a determinar si se acreditó la inexcusabilidad de la conducta de la demandada, siguiente requisito establecido en el numeral primero del artículo 6 de la Ley 678 de 200129.

De acuerdo con la sentencia C-455 de 200230, la inexcusabilidad es un elemento fundamental de la culpa grave, por ende, el análisis del comportamiento del sujeto 28 No se mencionan las normas sobre el silencio administrativo, ya que esta figura se aplicó precisamente por la indebida notificación en el plazo contemplado en la ley, es decir, corresponde a un aspecto consecuencial. 29 “Según la citada disposición legal, los hechos antecedentes en que se apoya una presunción legal se deben demostrar y solo probándolos la presunción opera a favor del que la tiene, a menos que la otra parte demuestre lo contrario.

Es decir, que quien se halla favorecido con una presunción legal tiene la carga de probar únicamente los supuestos de la misma, o sea aquellos hechos que siendo ciertos hacen creíble el otro hecho del cual se deduce. Es claro, entonces, que la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es apenas parcial ya que solamente opera respecto del hecho deducido” (Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002.

M.P. Clara Inés Vargas Hernández). 30 “De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse.

Como lo dice la Corte Suprema de Justicia, no cualquier error tiene la potencialidad de comprometer la responsabilidad del agente estatal: sólo aquel que por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto, podría ser juzgado con esa calificación. En este sentido, es cierto que, si el error no es inexcusable, no existe responsabilidad patrimonial por parte del agente del Estado.

No obstante, como se vio, esto no debilita los alcances del artículo 90 de la Constitución, Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 19 pasivo resulta determinante, pues “solo el error que por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto” tiene la potencialidad de comprometer su responsabilidad31.

Para la actora, el desconocimiento de la norma en que incurrió la señora Amanda Arias González es inexcusable, porque, como encargada de notificar al apoderado de la Clínica Marly S.A. de la decisión definitiva sobre el impuesto, registró una dirección incorrecta del destinatario, pese a que disponía de los antecedentes administrativos en los que podía verificar la información, prueba de ello eran las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

De entrada, se advierte que la afirmación realizada por la entidad demandante no está llamada a prosperar, por lo siguiente: La jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación32 ha sido pacífica en señalar que la condena de una entidad estatal, a través de un juicio previo y totalmente ajeno al de la referencia -por razón de su objeto, de las partes que intervienen, de las pretensiones que se examinan e incluso de los medios de prueba que se allegan y se valoran para la expedición del respectivo fallo- no implica automáticamente la responsabilidad de la persona que eventualmente hubiere ocasionado el daño que condujo a la condena del Estado, por cuanto el error en la conducta que se le endilga debe quedar establecido en el respectivo proceso de repetición33.

En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al referido medio de control, el juez de este tipo de procesos no puede limitarse a reproducir, de manera mecánica, las consideraciones de la sentencia por medio de la cual se condenó a una entidad pública, sino que debe evaluar la conducta personal y subjetiva del sujeto pasivo de la litis, con apoyo en los medios de prueba oportuna, regular y debidamente allegados a este nuevo juicio.

En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-354 de 2020, al indicar que la entidad demandante debe probar plenamente y, al porque al Estado lo ata, no la culpa del agente, sino la antijuridicidad del daño”. Corte Constitucional, sentencia C-455 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 31 En esa línea se ha pronunciado también esta Corporación, al respecto, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de julio de 1997, expediente 9894, M.P. Ricardo Hoyos Duque; reiterada por esta Subsección, entre otras, en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2015, expediente 38.094, M.P. Hernán Andrade Rincón, sentencia del 18 de febrero de 2022, expediente 48.022, M.P. José Roberto Sáchica Méndez y sentencia del 20 de junio de 2023, expediente 58.198, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 33 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33.450, y del 22 de julio de 2009, expediente 22.779, M.P Mauricio Fajardo Gómez.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 20 margen del análisis efectuado en la providencia que declara la responsabilidad del Estado, “la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título (…) culpa grave” 34.

Así las cosas, tomando en consideración que las sentencias dictadas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23.028 no constituyen prueba de la irregularidad de la conducta de la demandada, en tanto que lo único que se desprende de esas providencias es que el juez de la causa anuló las resoluciones por medio de las cuales se negó la devolución del pago de lo no debido por impuesto de industria y comercio y, como consecuencia, ordenó al Distrito Capital de Bogotá35 el pago reclamado, junto con los intereses, por tanto, no tiene asidero lo asegurado por la actora.

De hecho, la Sala estima pertinente señalar que en esas providencias no se hizo alusión a la conducta de la demandada, solo se constató una indebida notificación del segundo acto enjuiciado, para lo cual solo bastó comparar la dirección entregada por la Clínica Marly S.A con la escrita en la citación. De las demás pruebas aportadas a este proceso se desprende que ciertamente la señora Amanda Arias González firmó la citación para efectos de notificación al declarante y que esta contiene un error en la digitalización de “calle” por “carrera”, situación que, si bien fue suficiente para que el juez del proceso primigenio adoptara su determinación, lo cierto es que para la Sala ese comportamiento no se puede calificar como “negligente o manifiestamente imprudente”, en tanto que, como bien lo resaltó el agente del Ministerio Público, la citación estaba acompañada de un 34 “… esta Sala advierte que lo que es oponible al servidor público del fallo condenatorio del Estado es: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) la imputación del mismo al Estado, y (iii) la circunstancia de la condena con la consiguiente obligación de reparar a cargo de la administración. Empero, no cabe derivar la responsabilidad subjetiva a partir de esa instancia previa, porque ese proceso de atribución debe cumplirse de manera integral en la causa que da lugar la acción de repetición (…).

Ahora bien, esta Corporación llama la atención de que el análisis de nulidad de un acto administrativo de carácter laboral está determinado por principios constitucionales específicos (v. gr. favorabilidad, in dubio pro operario y condición más beneficiosa), los cuales permiten que, bajo ciertos supuestos, se realice un uso atemporal de las fuentes del derecho a fin de proteger al trabajador.

Sin embargo, dicha clase de examen es incompatible con la atribución de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, en la que se requiere que a éste se le realice una imputación del daño antijurídico indemnizado por la administración a título de culpa grave o dolo con base en las leyes y la jurisprudencia en vigor para la época de los hechos que dieron origen al menoscabo, sin que sea posible la aplicación retroactiva de las mismas, so pena de vulnerar el derecho al debido proceso” (Corte Constitucional, sentencia SU-254 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 35 Al respecto, esta Subsección se ha pronunciado de la siguiente manera: “en la sentencia proferida en un juicio de legalidad de un acto administrativo no acredita, por sí misma, el dolo o culpa grave de un servidor público, análisis en el que es necesario verificar el despliegue conductual del agente.

Con lo anterior no pretende la Sala realizar un nuevo juicio de lo que se decidió en las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que, además, hicieron tránsito a cosa juzgada, sino que la determinación de la responsabilidad (…) en sede de repetición se sustentará en los elementos de juicio allegados a este proceso, donde él ha tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente 62.571; reiterada por esta Subsección, entre otras, en sentencia del 8 de junio de 2022, expediente 61.777).

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 21 sticker con un código de barras para la dependencia de mensajería en el que se observa la dirección adecuada, esto es, “calle 98 No. 9-03, oficina 503”.

Lo anterior genera incertidumbre sobre si realmente esa equivocación tuvo una incidencia tal frente a la “indebida notificación” que predicó el juez de la nulidad, sobre todo cuando la etiqueta para la empresa de mensajería contenía la dirección correcta y no fue mencionada en las sentencias. Tampoco se puede establecer - porque no existe registro o anotación- de que la entrega de la citación se hubiera dado en la dirección equivocada, pues la colilla adjunta no lo describe, sino que únicamente registra como causal de devolución “cerrado”.

En todo caso, atribuir responsabilidad a un ex funcionario, sin atender distribución de funciones y jerarquías en un contexto determinado, resulta desproporcionado, según lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia SU-259 de 202136. En el sub júdice se desconocen las circunstancias que rodearon la expedición de la citación, si la demandada dio instrucciones sobre la forma cómo debía proyectarse, porque lo único que evidencian las pruebas es que su actuación se limitó a suscribir el documento que se le presentó, pero no se puede ignorar que hubo otras dos personas más involucradas -la que la elaboró y quien revisó-.

Bajo ese contexto, es palmario que la entidad estatal demandante no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, sino que se limitó a pedir la declaratoria de responsabilidad de la señora Amanda Arias González, en mayor medida a partir de los razonamientos de los fallos de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales, como arriba se explicó, no constituyen plena prueba del actuar irregular del agente del Estado.

Se recuerda que con la figura de la repetición el legislador no pretendió imponer cargas desproporcionadas a quienes asumen el ejercicio del servicio público, por tal motivo, su procedencia está condicionada a que, además de los requisitos objetivos, se acredite con suficiencia la intervención de los funcionarios en la ocurrencia de daños antijurídicos, además de que su comportamiento fue “premeditado, negligente o manifiestamente imprudente”. 36 En esa línea, en la sentencia SU-259 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, la Corte Constitucional precisó: “La decisión cuestionada desconoce el principio de confianza -que si bien no es absoluto ni puede convertirse en la mampara para escudar el propio descuido o la propia mala fe- en virtud del cual cuando se trata de actividades complejas (como la administrativa) el reparto de roles y competencias implica que cada uno de los involucrados en la dicha tarea compleja, puede confiar en que los demás copartícipes desarrollan de manera correcta su rol.

Un pensamiento en contrario implicaría el fracaso de las tareas administrativas como un todo, pues, si el director de la entidad debe cerciorarse a pie juntillas, que cada uno de sus subalternos ha actuado conforme a su rol, entonces la función administrativa colapsaría porque el superior jerárquico debería verificar –lista de chequeo en mano—que sus subalternos han obedecido su catálogo funcionarial”.

Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 22 Como corolario, el Distrito Capital de Bogotá no realizó un ejercicio probatorio serio tendiente a demostrar la inexcusabilidad de la conducta de la demandada, por lo que es claro que no demostró el supuesto de hecho que le da sustento a la presunción de culpa grave establecida en el numeral primero del artículo 6 de la Ley 678 de 200137 y, en esa medida, se confirmará la sentencia apelada. 6.

Costas En armonía con lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil; no obstante, aquella no procederá si en el proceso se ventila un asunto de “interés público”. Ahora, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, el proceso de repetición, al estar encaminado a la protección del patrimonio público, cuya finalidad es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos que ventila un interés público.

Por consiguiente, no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en este proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de junio de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas. 37 La Subsección ha indicado “A juicio de la Sala, sin embargo, el solo hecho de que en el fallo condenatorio que dio lugar a la presente controversia, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado hubiere concluido que el oficio expedido por la señora Perlaza Nicoli era un verdadero acto administrativo, viciado de nulidad por falta de competencia, no es razón suficiente para endilgarle responsabilidad a la demandada, a título de dolo o culpa grave.

Si así fuera, bastaría con la constatación de los requisitos objetivos (existencia de condena, prueba del pago y condición de agente o ex agente estatal) para predicar, sin excepciones, la responsabilidad patrimonial del demandado. Y, como se vio, para la prosperidad de la demanda de repetición, la Constitución y la ley exigen, además de los requisitos objetivos, la verificación de un aspecto subjetivo relacionado con la valoración de la conducta del demandado, que debe ser dolosa o gravemente culposa, la cual, se reitera, no fue acreditada por la entidad pública demandante” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, expediente 45.806, M.P. María Adriana Marín. Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00315-01 (70.438) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Demandado: AMANDA ARIAS GONZÁLEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN 23 TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF