Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Carlos David Romero Cárdenas Tema: Causales de revisión de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Sentencia de única instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Carlos David Romero Cárdenas. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 la Ugpp solicitó la revisión de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del medio de control de 1 En lo que sigue Ugpp. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001-33-33-001-2013-00012- 00 (01), que confirmó el fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Carlos David Romero Cárdenas contra la Ugpp y se ordenó incluir todo lo devengado en el último año de servicio para la reliquidación de su pensión. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la revocatoria de las sentencias proferidas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la declaratoria de que Carlos David Romero Cárdenas no era acreedor de un derecho adquirido amparable en la legislación colombiana y; iii) la orden de reliquidación y pago de la pensión reconocida conforme con las reglas de las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU-230 de 2015, entre otras proferidas por la Corte Constitucional, de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes: 3.1. Carlos David Romero Cárdenas nació el 14 de febrero de 1960, prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Seguridad2 desde el 11 de diciembre de 1985 hasta el 30 de diciembre de 2007. El último cargo que desempeñó fue el de detective profesional y adquirió el estatus pensional el 20 de diciembre de 2005. 3.2.

Mediante la Resolución 6840 del 20 de marzo de 2007 Cajanal le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $866.288, efectiva a partir del 1° de febrero de 2006 condicionada al retiro del servicio. 3.3. Con la Resolución UGM 003447 del 5 de agosto de 2011 se reliquidó la pensión en la suma de $1’009.013,69, efectiva a partir del 1° de enero de 2008 condicionada al retiro definitivo del servicio y a través de la Resolución UGM 26405 del 16 de enero de 2012 fue confirmanda esa decisión. 3.4.

El 29 de enero de 2013 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en contra de la Ugpp con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones por medio de los cuales se le negó la reliquidación de su pensión. Este asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral del 2 En adelante DAS. 3 En lo sucesivo CPACA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp Circuito de Cúcuta, el que por medio de la sentencia del 13 de febrero de 20144 accedió a las pretensiones, para lo cual resolvió: «PRIMERO: ABSTENERSE DE DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 06840 del 20 de marzo de 2007, por las razones expuesta al inicio de la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad parcial de las Resoluciones UGM 003447 de 2011 y UGM 026405 de 2012, en atención a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento ORDÉNESE a la Nación – CAJANAL EICE en liquidación, hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, reliquidar la pensión del demandante, tomando como base el 75% del promedio de todo lo que hubiere devengado el accionante, en el último año de servicios, es decir, el sueldo básico, la prima especial de riesgo, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad (…)» (sic) 3.5.

Inconforme con lo decidido, las partes interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2014, que confirmó la providencia recurrida. 3.6. Mediante la Resolución RDP 029632 del 13 de agosto de 2016 se reliquidó la pensión del demandado, en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en cuantía de $1’481.432, efectiva a partir del 1° de enero de 2008. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión 4. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante sentencia del 30 de septiembre de 2014 confirmó la dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, que accedió a las súplicas de la demanda. 5. Para tal efecto, se pronunció en estos términos5: 5.1. Carlos David Romero Cárdenas prestó su servicio en el DAS entre el 9 de diciembre de 1985 y el 31 de diciembre de 2007, de manera que fue beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994, por lo que era procedente realizar la liquidación de su pensión en la forma que se tenía 4 Cuaderno 4, folios 619 a 628. 5 Cuaderno 4, folios 641 a 649. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp establecida en el régimen anterior que le era aplicable esto es los decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 3135 de 1968, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, incluidos todos los factores que representaran retribución directa al servicio. 5.2.

No se halló razón a lo alegado por la Ugpp al señalar que para la liquidación de la prestación sólo debieron tenerse en cuenta los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en atención a la adquisición del estatus el 20 de diciembre de 2005 y el consecuente beneficio del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para la liquidación de la pensión de jubilación le resultaba válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario. 5.3.

El DAS le adeudaba a la Ugpp unos aportes para pensión de los factores de salario del demandante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a que el monto de cotización en pensión correspondía en un 75% de la cotización total al empleador y el 25% restante al trabajador, era necesario hacer el descuento de los aportes adeudados a Carlos David Romero Cárdenas. 1.2.

Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20036, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6.1. La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso porque la reliquidación de la pensión de vejez no se ajustó a derecho, pues lo procedente era dar una correcta interpretación de los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 en cuanto se refieren al IBL y a los factores que debieron haberse incluidos al momento de liquidar la prestación, por lo que las providencias acusadas transgredieron los principios constitucionales al acceder a la reliquidación de la prestación conforme con una interpretación errada de las normas. 6.2.

La cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU 427 de 2016 entre otras, lo que constituye una grave afectación a la sostenibilidad financiara del sistema. 7 Cuaderno 1, folios 3 al 9. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp 1.3 Contestación a la acción especial de revisión 7.

Carlos David Romero Cárdenas solicitó declarar infundada la acción especial de revisión, con fundamento en el ejercicio del cargo de detective en actividades de alto riesgo durante 22 años, su vinculación al DAS antes de la vigencia del Decreto 1385 de 1994, lo cual lo hacía beneficiario del régimen de transición previsto en esa norma y de las disposiciones del régimen especial estipulado en los decreto 1047 de 1978, 1848 de 1969, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, sin que se tuviera en cuenta los términos de la Ley 100 de 1993 en el artículo 36, inciso 2. 1.4 El Ministerio Público 8.

El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, que estableció: «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad 11. De conformidad con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la Ugpp tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de «cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». 12.

En el sub judice, la sentencia cuya revisión se pretende quedó ejecutoriada el 7 8 En lo que sigue CPACA. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp de octubre de 201410 por lo tanto, la acción de revisión que se interpuso el 4 de octubre de 201811 fue oportuna. 2.3 Los problemas jurídicos 13.

Se circunscriben a establecer lo siguiente: i) ¿si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se expidió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿si la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4 Marco normativo 2.4.1.

Sobre la acción especial de revisión 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 200312 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 15.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 16. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen13. 10 Según el certificado de la secretaria del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta índice 45 de Samai, actuación denominada: 35RECIBE MEMORIAL_55692019RESPUESTAAOF(.pdf) NroActua 45. 11 Cuaderno 1, folio 10, reverso. 12 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 13 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp 17.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes14: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 18.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se 14 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp encuadren en dichas causales»15. 19.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»16. 2.4.2 Régimen pensional de los servidores del DAS que ejercieron funciones establecidas por la ley como actividades de alto riesgo y su ingreso base de liquidación 20.

El gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 197817, en virtud del cual dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) por 20 años, continuos o discontinuos, y hubieran aprobado el curso de formación que esta entidad impartía, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad. 21.

Con la expedición del Decreto 1933 del 28 de agosto de 198918 se extendió este beneficio a los empleados del DAS que desarrollaran las funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, en sus diferentes grados y denominaciones, en tanto se indicó que en materia pensional se regirían por las disposiciones del Decreto Ley 1047 de 197819. 22.

A partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social dispuesto en la Ley 100 de 1993 se unificó el régimen pensional; no obstante, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 ibidem, sería el gobierno nacional el que definiría «el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos». 15 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 17 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 18 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 19 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp Además, la norma dispuso que este establecería los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del trabajador y/o el empleador, según cada actividad. 23.

Como consecuencia de lo anterior, el gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 199420, por el cual clasificó la labor de los detectives del DAS como de alto riesgo. Asimismo, la norma estableció un régimen de transición especial21 para aquellos que, a su entrada en vigencia, esto es el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Sin embargo, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200322 derogó el anterior (el Decreto 1835) y definió una vez más cuáles actividades serían consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. 24. Empero, la Ley 860 de 200323 se ocupó nuevamente de regular la materia y al efecto señaló que «[e]l régimen de pensiones para el personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, al que se refieren los artículos 1° y 2° del Decreto 2646 de 1994 o normas que lo modifiquen o adicionen» sería el que allí se define.

En tal sentido permitió que los detectives y otros empleados de la aludida entidad, se beneficiaran de un régimen especial que integra el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 199324. 25. Ahora bien, el parágrafo 525 del artículo 2 de la norma aludida previó el régimen de transición aplicable a los detectives del DAS vinculados antes del 3 de agosto de 1994 y con 500 semanas de cotización, a la entrada en vigencia de la norma en mención. Este régimen garantizó el reconocimiento pensional con las condiciones 20 «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos». 21 «Artículo 4.

Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 22 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 23 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones». 24 Por virtud de lo dispuesto en el artículo 140 al que se hizo alusión en líneas anteriores. 25 «Parágrafo 5°.

Régimen de transición. Los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley hubieren cotizado 500 semanas les serán reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994». 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp contenidas en el Decreto 1835 de 199426, las cuales se pueden resumir en la posibilidad de acceder al beneficio pensional en las condiciones de edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de los Decretos 1047 de 197827 y 1933 de 198928. 26.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de julio de 202229, determinó que el ingreso base de liquidación (IBL) para los servidores del DAS que desarrollaron actividades de alto riesgo y que fueron cobijados por el régimen de transición de la Ley 860 de 2003, es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 27.

Sobre el particular la Sala señaló: «Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993». 28.

Asimismo, en esa oportunidad, la Corporación estableció que «[l]os factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley». 29.

Finalmente, se destaca que las reglas señaladas en esa decisión constituyen un precedente vinculante y obligatorio30 en la resolución de «todos los casos 26 «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos». 27 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 28 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, radicado 25000-23-42-000-2013-02380-01 (2656-2014) M.P. William Hernández Gómez. 30 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables». 2.5 Caso concreto 30.

En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: 31. En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 32.

Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión31 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) (e)l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) (e)l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) (l)as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem». 33.

En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación reconocida a Carlos David Romero Cárdenas pues, a su juicio, «la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en esta no le corresponden, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación […] En cuanto a los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de los 10 últimos años, el Decreto Reglamentario 1158 de 1994 de la Ley 100 de 1993», sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 31 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp 34.

Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es, la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió la decisión objeto de revisión con sustento en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994 que para los detectives del DAS establecen las condiciones para acceder a la pensión de jubilación, así como los factores salariales para su liquidación. 35.

Asimismo, se advierte que para el momento en que se produjo la decisión objeto de revisión, se encontraba vigente la regla de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación32, según la cual «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho».

La anterior posición fue reiterada en la sentencia del 1° de agosto de 201333, que se refirió al régimen especial de pensiones para los funcionarios del DAS y en la que se admitió que los factores salariales del artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 no son taxativos, razón por la cual para la liquidación de la prestación pensional se deberían tener en cuenta todas las sumas que de manera habitual y periódica recibía el trabajador como contraprestación, pues estos «son factores que integran el salario que éste percibe». 36.

Cabe aclarar que, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, proferida el 30 de septiembre de 2014 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 37.

Precisamente, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 201834 y 28 de julio de 202235, respectivamente, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (30 de septiembre de 2014), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 1° de agosto de 2013, radicado 44001-23- 31-000-2008-00150-01 (0070-2011), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 34 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 35 Expediente 2656-2014, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp 38.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ordenó que la pensión de Carlos David Romero Cárdenas se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios, las primas especial de riesgo, de vacaciones, navidad y servicios. En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en las sentencias del 4 de agosto de 2010 y 1° de agosto de 2013, que en lo particular dispusieron: «(…) los servidores a los cuales se aplica dicha norma quedan sometidos al régimen anterior que en lo pertinente establecen los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Lo anterior, porque en tanto una norma ‹especial› con fuerza de ley regula este aspecto pensional para el personal señalado, no es posible recurrir a otras disposiciones de carácter ‹general› que también regulan factores pensionales, salvo situación especial que se pueda presentar y que deba ser analizada en concreto. De lo anterior se colige que al personal de detectives que estuvieran vinculados con anterioridad a la vigencia del Decreto 1835 de 1994 se les debe respetar los derechos establecidos en las normas vigentes anteriores a la Ley 100 de 1993 (…) En este orden de ideas, la Sala reitera que los Decretos 1047 de 1978 y 1993 de 1989 establecieron un régimen especial de pensiones para los empleados vinculados al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en los términos precisos de su contenido respecto al tiempo de servicios, esto es 20 años, sin consideración a la edad y teniendo en cuenta, que por mandato expreso del citado artículo 18 del decreto 1933, los factores salariales para liquidar dicha prestación pensional». 39.

En virtud de lo anterior, en el expediente administrativo obran los certificados de factores devengados expedidos el 14 de febrero y el 8 de marzo de 2006 por el pagador de la seccional DAS Norte de Santander36 según la cual, Carlos David Romero Cárdenas devengó en el último año de servicio (2004-2005) los siguientes factores: i) sueldo básico; ii) prima especial de riesgo; iii) bonificación por servicios prestados; iv) prima de servicios; v) prima de vacaciones; y vi) prima de navidad. 40.

Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: 40.1. Carlos David Romero Cárdena nació el 14 de febrero de 196037. Laboró al servicio del DAS entre el 11 de diciembre de 1985 y el 30 de enero de 200638. El último cargo que desempeñó fue el de detective profesional 207-1039. 36 Cuaderno 3 páginas 429 al 433 y 479. 37 Cuaderno 3 página 537 reverso. 38 Cuaderno 3 página 515 reverso. 39 Cuaderno 3 página 429. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp 40.2.

Mediante la Resolución 06840 del 20 de marzo de 2007 Cajanal le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $866.288,98, efectiva a partir del 1° de febrero de 2006, condicionada al retiro del servicio40. 40.3. Con la Resolución UGM 003447 del 5 de agosto de 2011 se reliquidó la pensión en la suma de $1’009.013,69, efectiva a partir del 1° de enero de 2008, condicionada al retiro definitivo del servicio41. 40.4.

A través de la Resolución UGM 026405 del 16 de enero de 2012 se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión anterior y, en su lugar, la confirmó42. 40.5. Mediante la Resolución RDP 029632 del 13 de agosto de 2016 se reliquidó la pensión del demandado, en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en cuantía de $1’481.432, efectiva a partir del 1° de enero de 200843. 41.

Visto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Carlos David Romero Cárdena recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander corresponde a la suma de $472.419. 42.

Así las cosas, la reliquidación realizada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, sobre la pensión de jubilación reconocida a Carlos David Romero Cárdena, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. Por lo que, concluye la Sala, la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. 43.

En consecuencia, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) el demandado era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 860 de 2003; ii) su vinculación con el DAS fue anterior al 3 de agosto de 1994; iii) a diciembre de 2003, contaba con más de 500 semanas cotizadas en el ejercicio de actividades catalogadas de alto riesgo, en concordancia con el Decreto 1835 de 1994; y iv) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. Adicionalmente, la Ugpp no acreditó que la cuantía de la prestación reconocida excediera lo debido. 40 Cuaderno 3 páginas 514 al 516. 41 Cuaderno 3 páginas 557 al 560. 42 Cuaderno 3 páginas 576 al 578. 43 Cuaderno principal, folios 480 al 483. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp 44.

Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de julio de 202244 la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues no puede entenderse «en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición de los servidores del DAS, con fundamento en (sic) tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en la jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada». 45.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 30 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la Ugpp. 2.6. Costas 46.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 47. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01 (2656-2014). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00738-00 (5569-2019) Demandante: Ugpp Administrativo de Norte de Santander, el 30 de septiembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMT