11001031500020250244001 — Consejo de Estado

Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Demandante: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial.

Requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 16 de junio de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la acción constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La sociedad UNE EPM Telecomunicaciones S.A. (en adelante UNE EPM), mediante apoderada judicial, promovió la solicitud de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de 9 de abril de 2025 proferida por la autoridad judicial en mención. Lo anterior, por cuanto en dicha decisión se revocó la providencia de 30 de junio de 2023 proferida por el Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que había accedido a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las denegó. Esto, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que ejerció la aludida empresa contra la Superintendencia de Industria y Comercio con radicado 11001-33-34-004-2019- 00299-00/01. 1 El 28 de abril de 2025.

TUTELAR el derecho al acceso a la administración de justicia establecido en el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia. 2. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de mi representada establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 3. TUTELAR el derecho fundamental a la igualdad de mi representada establecido en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia. 4.

DECLARAR, que la Sentencia judicial demandada vulneró los derechos fundamentales expuestos. 5. En consecuencia, DEJAR sin efectos la Sentencia de segunda instancia No. 59 de fecha 9 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera Subsección C- en el trámite del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por mi Representada contra la Superintendencia de Industria y Comercio (expediente 11001333400420190029901), mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, revocando la sentencia de primera instancia del 30 de junio de 2023.

En su lugar, se ordene a la autoridad a mantener la decisión de primera instancia, mediante la cual i). se declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 60449 del 22 de agosto de 2018, 16922 del 27 de mayo de 2019 y 32460 del 1° de agosto de 2019; ii). a título de restablecimiento del derecho, se ordenó a la Superintendencia de Industria y Comercio la devolución del dinero cancelado por la demandante por concepto de la sanción pecuniaria, suma que deberá ser debidamente indexada.2 1.3.

Hechos En el escrito de la tutela se hizo mención a los siguientes supuestos fácticos: La sociedad UNE EPM relató que la Superintendencia de Industria y Comercio adelantó una investigación administrativa3 en su contra, en atención a la queja presentada el 27 de agosto de 2015 por el señor Marino Valencia Giraldo, según la cual, el proveedor de servicios de comunicaciones no aplicó las condiciones de internet banda ancha 5MB y telefonía fija que fueron contratadas para su domicilio.4 Narró que por medio de la Resolución 58691 de 6 de septiembre de 2016, la Superintendencia de Industria y Comercio le formuló cargos por la presunta transgresión de los numerales 6 y 12 de los artículos 53 y 64 de la Ley 1341 de 20095, así como de los literales g) y h) del numeral 10.1 del artículo 10 y artículo 39 de la Resolución CRC 3066 de 2011.6 Señaló que el 19 de septiembre de 2016 la empresa presentó descargos, oportunidad en la cual explicó, entre otros aspectos, que brindó una respuesta de fondo a las reclamaciones elevadas por el usuario quejoso y aclaró que lo 2 Trascripción literal del original con posibles errores. 3 Trámite identificado con radicado SIC 15-201127. 4 Servicios que fueron prestados desde el 10 de julio de 2015.

No obstante, se instaló un internet de 4 megas. 5 «Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones». 6 «Por la cual se establece el Régimen Integral de Protección de los Derechos de los Usuarios de los Servicios de Comunicaciones».

Indicó que en la Resolución 60449 de 22 de agosto de 2018, el director de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones de la Superintendencia de Industria y Comercio le impuso una multa equivalente a $85.936.620 (110 smlmv para el año 2018), por cuanto no se dio una solución efectiva a la reclamación elevada por el señor Marino Valencia Giraldo «de conformidad a la favorabilidad reconocida a través de la decisión empresarial identificada bajo el CUN: 3612150002508571, del 31 de agosto de 2015».

Afirmó que interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la Resolución 60449 de 22 de agosto de 2018, con el propósito que se revocara de manera íntegra la sanción que le fue impuesta, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable en los actos administrativos 16922 de 27 de mayo de 2019 y 32460 del 1º de agosto del mismo año, respectivamente.

Puso de presente que demandó a la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual controvirtió la legalidad de las resoluciones 60449 de 22 de agosto de 2018, 16922 de 27 de mayo de 2019 y 32460 del 1º de agosto de 2019. Esto, con sustento, entre otros, en la indebida notificación del acto que le impuso la multa, lo que a su vez conllevó a la caducidad de la facultad sancionatoria.7 Explicó que del asunto conoció el Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá8 que, en sentencia de 30 de junio de 2023, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la Superintendencia de Industria y Comercio a reintegrar a la sociedad el dinero cancelado por concepto de la sanción pecuniaria.

Puntualizó que en la anterior decisión se concluyó que no se le vulneró el debido proceso por indebida notificación de las resoluciones enjuiciadas, toda vez que se cumplieron las condiciones establecidas en los artículos 66, 67, 68 y 69 relativas a la notificación personal y por aviso. Además, se encontró probado que la empresa incumplió las condiciones favorables que le otorgó al usuario.

Sin embargo, se advirtió que operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la superintendencia cuestionada. Esto, teniendo en cuenta que desde que el usuario interpuso la queja –27 de agosto de 2015– y la notificación de la resolución sancionatoria –31 de agosto de 2018– transcurrieron más de tres años, según lo previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 (en lo sucesivo CPACA)9. 7 Cargo expuesto en los siguientes términos: «( ) la SIC no ha notificado en debida forma el acto administrativo sancionatorio, por tanto, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la facultad sancionatoria, lo cual trae como resultado que la autoridad administrativa, en razón del tiempo, perdió su competencia para imponer sanción a la compañía ( )». 8 Inicialmente el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Sin embargo, en cumplimiento del Acuerdo CSJBTA23-2 del 25 de enero de 2023, el expediente se remitió al Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 9 «( ) Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Comentó que la superintendencia demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, mediante providencia de 9 de abril de 2025, en la que se revocó el fallo del a quo para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, al considerar que el Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá abordó un punto que no fue solicitado en la demanda.

Lo anterior, por cuanto UNE EPM hizo mención a la caducidad de la facultad sancionatoria con fundamento en que la notificación del acto que le impuso la sanción fue ineficaz,10 mientras que en el fallo de primera instancia se declaró la configuración de tal figura jurídica tras computarse el término previsto en el artículo 52 del CPACA desde la queja presentada por el señor Marino Valencia Giraldo. 1.4.

Sustento de la petición La parte actora consideró que la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, adolece de defecto sustantivo debido a que se prescindió dentro de la interpretación realizada de lo previsto en el 52 del CPACA, a partir del cual se evidenciaba que operó la caducidad de la facultad sancionatoria.

En ese sentido, destacó que tal fenómeno jurídico lo propuso en la demanda (folios 12 y 15) y, de todos modos, el juez estaba en la obligación de verificar si se presentaba en el caso sometido a su consideración, aun cuando no fuera un argumento planteado por las partes. A su vez, la empresa accionante consideró que la autoridad judicial cuestionada desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado, Sección Primera en la providencia de 1º de noviembre de 201911, según el cual, «nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al momento de la comisión de la infracción administrativa (…)».

Mencionó que en este mismo sentido se pronunció en otros procesos12 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y el Consejo de Estado en el fallo de 4 de septiembre de 2024 dictado dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-04015-00. De modo que, las multas asignadas por la Superintendencia de Industria y Comercio deben ser conforme con el salario mínimo legal vigente a la fecha de la comisión de la infracción al Régimen de Protección de Usuarios de pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado ( )». 10 «Al efecto, la Subsección encuentra que efectivamente UNE EPM argumentó: “En consecuencia, operó la caducidad de la facultad sancionatoria, porque la notificación que efectuó la SIC es nula e ineficaz”.

(Resalta la Sala)». 11 Proceso con radicado 08001-23-31-000-2006-00873-01. 12 Al respecto, se mencionó la sentencia de 4 de junio de 2020 (sin precisarse el radicado de tal asunto) y los siguientes trámites: 11001334104520210018300, 11001334104520210018301, 11001334104520210024700, 11001334104520210024701 y 11001333400620190025501. Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Comunicaciones, mas no aquél que rige para el momento en que se impone la sanción. Así, señaló que el Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá se pronunció en torno al cargo de nulidad (dosimetría de la sanción).

Sin embargo, el tribunal accionado no lo hizo, tras manifestar que se limitaría a analizar la caducidad de la facultad sancionatoria por ser el argumento de la apelación, al tenor de lo previsto en el artículo 328 del CGP. Lo anterior, sin tener en cuenta que los argumentos del recurso interpuesto por la parte demandada también se encaminaron a discutir la interpretación de las normas que contienen los criterios para la definición de las sanciones y la corporación enjuiciada «se abstuvo injustificadamente de pronunciarse sobre el particular, sin siquiera desarrollar de forma motivada y clara el fundamento de su omisión».

Entonces, la parte accionante hizo referencia a que pagó una suma superior a la impuesta en la sanción, lo cual reflejó en el siguiente cuadro: Por esto, indicó que la sentencia objeto de reproche es abiertamente arbitraria, y atenta contra sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad, y a la seguridad jurídica, tras no pronunciarse respecto a la tasación de la multa que le fue impuesta. 1.5.

Actuaciones procesales en primera instancia Mediante auto de 8 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, admitió la acción de tutela y ordenó notificar esta decisión a la parte actora y como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Además, se vinculó a la superintendente de Industria y Comercio, así como al señor Mariano Valencia Giraldo en calidad de terceros con interés en las resultas del presente asunto.

Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C En el informe rendido por la magistrada ponente de la providencia cuestionada se destacó que esa corporación se limitó al análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, según lo previsto en el artículo 328 del CGP, en especial se refirió al cambio del cargo de nulidad por parte del juzgado de primera instancia, dado que la sociedad demandante alegó la caducidad de la facultad sancionatoria por ineficacia de la notificación y el a quo la declaró Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tras computar el término señalado en el artículo 52 del CPACA. 1.5.2.

Superintendencia de Industria y Comercio En el memorial enviado por la coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de la entidad se hizo alusión a que carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es responsable de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, ni es competente para atender las pretensiones de la acción de tutela.

A la vez, consideró que la controversia sugerida por la parte accionante no tiene relevancia constitucional, pues lo que pretende es reabrir el debate zanjado por el tribunal cuestionado. 1.5.3. El señor Mariano Valencia Giraldo, pese a que fue debidamente notificado13, no se pronunció respecto a la discusión propuesta en la tutela. 1.6.

Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en providencia de 16 de junio de 2025, declaró improcedente la tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional en lo concerniente al defecto sustantivo, debido a que la intención de la demandante es revivir la discusión relativa a la configuración de la caducidad de la facultad sancionadora de la Superintendencia de Industria y Comercio, pese a que en la sentencia en cuestión se realizó un análisis detallado sobre este tema.

Además, el a quo consideró que lo alegado por la sociedad accionante pretende suscitar nuevamente la discusión sobre la ocurrencia de tal figura jurídica con la inclusión de argumentos distintos y adicionales a los esgrimidos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que este cargo tampoco superaba el requisito de la subsidiariedad.

En concreto, señaló que si la empresa UNE EPM estimaba que la facultad sancionatoria de la superintendencia demandada caducó porque se notificó la decisión por fuera de los tres años establecidos en el artículo 52 del CPACA, esto debió alegarlo desde la demanda, pero no lo hizo. Así que, no agotó el mecanismo idóneo y eficaz que tenía a su alcance para garantizar sus derechos, sin que ahora pudiera subsanar su descuido con el ejercicio de la tutela.

En lo referente al desconocimiento del precedente se advirtió que la inconformidad de la parte actora radica en que el tribunal accionado no abordó el yerro relacionado con la dosificación de la sanción invocado en la demanda, pese a que la Superintendencia de Industria y Comercio lo incluyó entre los argumentos de la apelación, reproche que lo pudo ventilar mediante la solicitud de adición, en los términos establecidos en el artículo 287 del CGP.

De este modo, concluyó que se incumplió el presupuesto de la subsidiariedad en lo que atañe a tal argumento, por cuanto la demandante contó con otro 13 Según la información visible en el índice 12 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI. Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 9 de abril de 2025, sin que lo hubiera agotado.

Aunado a que no evidenció la existencia de un perjuicio irremediable. 1.7. Impugnación Con escrito recibido el 1º de julio de 202514 la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, con respaldo en que lo pretedendido con este mecanismo constitucional es obtener la protección de sus derechos fundamentales, los cuales sí se transgredieron con la sentencia cuestionada debido a que se omitió que en su caso operó la caducidad de la facultad sancionatoria, ni se tuvo en cuenta que la configuración de esta figura jurídica se invocó en la demanda al tenor de lo previsto en el artículo 52 del CPACA.

Igualmente, la empresa demandante reiteró que en la providencia objeto de reproche se desconoció el precedente relacionado con la dosificación de la sanción conforme con el salario mínimo vigente al momento de la infracción, así como que el tribunal accionado se abstuvo de pronunciarse respecto a este cargo, pese a que fue planteado en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, lo cual constituye una omisión sustancial que afectó la integridad del fallo y atenta contra el principio de congruencia. En cuanto al fallo del a quo, la parte actora afirmó que constituye un «defecto procedimental por exceso ritual manifiesto» que se haya considerado que UNE EPM debía solicitar la adición de la sentencia de segunda instancia, pues no es acertado que se le traslade la carga de subsanar el error en el que incurrió la corporación enjuciada, en especial si se tenía en cuenta que existe un perjuicio irremediable, dado que se le ocasionó una afectación patrimonial con el pago de la multa impuesta. 1.8.

Actuación en segunda instancia Estando el expediente al despacho para resolver la impugnación presentada por la parte actora, se advirtió que no se dispuso la vinculación formal del Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá15, a pesar del interés que le asiste en las resultas del presente trámite, con ocasión a que fue la autoridad judicial que conoció en primera instancia del proceso dentro del cual se dictó la providencia objeto de la tutela.

Es así como mediante auto de 31 de julio de 2025 se ordenó notificarlo en calidad de tercero con interés y, de conformidad con el artículo 137 del Código General del Proceso, se le puso en conocimiento la posible configuración de la causal de nulidad prevista en el artículo 133 del mismo código. 14 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó el 26 de junio de 2025. 15 Cabe aclarar que, si bien en esta providencia se hizo referencia al Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga por error, lo cierto es que su notificación se surtió a la autoridad judicial correcta.

Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En respuesta a lo anterior, el juez Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá se pronunció con memorial de 11 de agosto del presente año, mediante el cual aclaró que la parte accionante no dirige sus reproches contra la decisión que profirió, sino la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, así que carece de legitimación en la causa por pasiva.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, el 16 de junio de 2025, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe analizar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, al presuntamente incurrir en los defectos planteados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201216, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar 16 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.3.1.

Según se tiene, el a quo declaró improcedente la acción de la referencia tras concluir que no se cumple el requisito de relevancia constitucional en lo concerniente al defecto sustantivo invocado, por cuanto la parte demandante pretende reabrir la discusión relacionada con la configuración de la caducidad de la facultad sancionadora de la Superintendencia de Industria y Comercio, pese a que la autoridad judicial accionada realizó un análisis al respecto.

En lo referente a este presupuesto cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».

Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: ( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

En el caso bajo estudio, la parte actora controvierte la providencia de 9 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, mediante la cual se revocó el fallo que había declarado la nulidad de los actos administrativos enjuiciados, al considerar configurada la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Desde la perspectiva de la sociedad UNE EPM, la decisión objeto de controversia incurre en un defecto sustantivo, toda vez que se omitió la aplicación del artículo 52 del CPACA, disposición que permitía constatar la configuración de la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad demandada. Argumento que fue planteado en el curso del proceso y, aun en caso de no haber sido invocado expresamente, el juez tenía el deber de verificar su procedencia. Sobre este aspecto, se concuerda con el a quo en que este cargo carece de relevancia constitucional, dado que los reproches planteados por la parte actora están dirigidos a que se modifique el raciocinio de la corporación enjuiciada tras no estar de acuerdo con lo decidido, más allá de sugerir alguna discusión que justifique razonablemente una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales invocados, entre estos, el del debido proceso, cuyo núcleo esencial lo definió la Corte Constitucional como el de: ( ) [H]acer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho.

Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”.17 Esto es así, por cuanto lo pretendido por la parte accionante al invocar la presunta configuración del defecto sustantivo es convertir este mecanismo en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-34-004-2019-00299-00/01, para reabrir el debate abordado por el juez natural respecto de la aplicación de la figura de la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 52 del CPACA.

Nótese que en la sentencia objeto de controversia se acogieron los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Industria y Comercio, tras concluirse que el juez de primera instancia abordó un aspecto no solicitado por la parte actora. Esto, por cuanto UNE EPM planteó en la demanda que la caducidad de la facultad sancionatoria se configuraba por la indebida notificación de la resolución sancionatoria.

Sin embargo, el Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá consideró que no se presentó alguna irregularidad en la comunicación del acto administrativo y, actuando de oficio, procedió a analizar la caducidad de la facultad sancionatoria desde una óptica distinta a la planteada por la sociedad demandante y, por ello, sustentó su análisis en que la Resolución 60449 de 22 de agosto de 2018 fue notificada por fuera del término de tres años previsto en el artículo 52 del CPACA, contados desde la fecha de presentación de la queja.

Dicho razonamiento fue expuesto en el fallo en cuestión en los siguientes términos: El apelante indica que el juzgado cambió el cargo de nulidad, porque la parte demandante se refirió a la caducidad de la facultad sancionatoria debido a una ineficaz notificación, mientras el juzgado declaró la caducidad porque se computó el término desde la queja que presentó el usuario.

Al efecto, la Subsección encuentra que efectivamente UNE EPM argumentó: “En consecuencia, operó la caducidad de la facultad sancionatoria, porque la notificación que efectuó la SIC es nula e ineficaz”. (Resalta la Sala) Por su parte, el juzgado concluyó que no se vulneró el debido proceso por indebida notificación, ya que se cumplieron los términos y condiciones de los artículos 66, 67, 68 y 69, relativos a la notificación personal y por aviso, pero, declaró que operó la caducidad de la facultad sancionatoria porque desde que el usuario interpuso la queja, el 27 de agosto de 2015, y la notificación de la resolución sancionatoria, el 31 de agosto de 2018, transcurrieron más de 3 años.

En esa medida, asiste razón a la apelante cuando manifiesta su inconformidad en el análisis y conclusión del cargo, ya que el juzgado abordó un punto que la parte actora no solicitó. En este contexto, no se advierte, prima facie, la existencia de una actuación arbitraria por parte del tribunal accionado que pueda atentar contra las garantías 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

Destacado por la Sala. Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 iusfundamentales de la empresa tutelante.

Lo que se evidencia es una inconformidad en cuanto al estudio efectuado por el juez natural, quien ya se pronunció sobre el punto objeto de discusión, aunque en un sentido adverso a los intereses de la parte actora. Quiere ello decir que la parte actora pretende reabrir la discusión concerniente a la configuración de la caducidad de la facultad sancionatoria en su caso particular, con base en su desacuerdo respecto a la postura aplicada por el tribunal demandado en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, lo cual resulta inadmisible en esta instancia constitucional.

Adicionalmente, la empresa demandante no expuso argumentos que permitan inferir, siquiera de manera preliminar, la vulneración de algún derecho fundamental, pues lo que se plantea es una discrepancia frente al razonamiento jurídico que condujo a concluir que no se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria. De hecho, la parte actora pretende retrotraer el debate relativo a la configuración de tal figura jurídica a partir del supuesto errado de considerar que es un presupuesto procesal que debía ser examinado de oficio por el juez a cargo de la litis, como ocurre con la caducidad del medio de control, aunado a que la omisión alegada corresponde a una carga que no fue satisfecha en su momento por la demandante y no puede ser suplida por el juez constitucional.

Es oportuno señalar que en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022 la Corte Constitucional puntualizó que para determinar si un asunto ventilado tiene relevancia constitucional se debe analizar si la solicitud de amparo trasciende la mera «inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales» y que dicho enfoque impide que la tutela sea utilizada indebidamente para debatir «asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».

Por otro lado, la accionante planteó en la acción de tutela y reiteró en la impugnación el desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado18 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca19, según el cual, «nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al momento de la comisión de la infracción administrativa (…)».

En ese sentido, UNE EPM aseguró que las multas impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio deben calcularse conforme al salario mínimo legal vigente al momento de la comisión de la infracción al Régimen de Protección de Usuarios de Comunicaciones y no con base en el salario vigente al momento de la imposición de la sanción. En criterio de la Sala, dicho cargo también resulta improcedente, no por 18 La parte actora hizo alusión a la sentencia de 1º de noviembre de 2019 dictada en el proceso con radicado 08001-23-31-000-2006-00873-01 y el fallo de 4 de septiembre de 2024 proferido en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-04015-00. 19 Al respecto, se mencionó la sentencia de 4 de junio de 2020 (sin precisarse el radicado de tal asunto) y los siguientes trámites: 11001334104520210018300, 11001334104520210018301, 11001334104520210024700, 11001334104520210024701 y 11001333400620190025501.

Ello, en tanto que la providencia de 9 de abril de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, no contiene algún pronunciamiento en torno la dosificación de la sanción impuesta, pues su análisis se centró exclusivamente en la caducidad de la facultad sancionatoria. Incluso, en el fallo objeto de reproche se indicó: «[e]l apelante debate la ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria, aspecto que ocupará el análisis de la Sala, sin referirse a los otros cargos de nulidad, conforme impone el artículo 328 del CGP, porque no se discutieron en el recurso».

Esto quiere decir que la parte accionante plantea una controversia que excede el marco de análisis contenido en la sentencia que se cuestiona, pues trata de un tema respecto del cual el juez natural no emitió pronunciamiento alguno. Por lo tanto, no es posible verificar si, en efecto, la autoridad judicial accionada se apartó del precedente invocado.

Así que, la parte actora no presentó algún argumento que tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución o determinar el alcance de un derecho fundamental, que amerite la intervención del juez constitucional, razón por la que se confirmará el fallo impugnado por las razones expuestas anteriormente. 2.3.2. En lo referente al requisito de subsidiariedad lo primero que resulta importante señalar es que se encuentra previsto en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución como un presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.20 La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no son idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a esta acción constitucional.

En consecuencia, el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo. 20 «ARTICULO 6º.

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.» Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En el asunto que ocupa a la Sala, la parte actora cuestiona que en la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, no se abordó el cargo relacionado con la dosimetría de la sanción invocado en la demanda, pese a que la Superintendencia de Industria y Comercio lo incluyó entre los argumentos del recurso de apelación. Sobre este punto, se comparte la conclusión del a quo en cuanto a que se configura la improcedencia de la tutela por no superar el requisito de subsidiariedad, dado que la parte actora contaba con la posibilidad de acudir a la solicitud de adición contemplada en el artículo 287 del Código General del Proceso21:

ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

Dicha solicitud era el escenario adecuado para que el juez natural revisara la decisión que, a juicio de la demandante, transgredió sus garantías constitucionales invocadas, sin que la tutela pueda utilizarse para suplir tal medio judicial y/o para revivir términos, pues una interpretación contraria llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción. De modo que el juez constitucional no puede inmiscuirse en la discusión propuesta por la empresa UNE EPM, toda vez que existía un trámite propio que no puede ser sustituido por este mecanismo dada su naturaleza subsidiaria y residual, máxime si se tiene en cuenta que en la impugnación no expuso algún argumento que justificara la falta de agotamiento de la adición para que sea viable analizar su caso desde un enfoque diferente, pues se limitó a afirmar que no se le podía trasladar la carga de subsanar el presunto yerro en el que incurrió el tribunal accionado.

Es más, la empresa demandante no demostró cuál puede ser ese perjuicio irremediable que amerite la intervención de esta Corporación, pues se tan solo hizo referencia a que se le originó una afectación patrimonial con el pago de la multa impuesta por la Superintendencia de Industria y Comercio, sin siquiera aportar algún elemento probatorio que respaldara lo manifestado.

Con todo, esta Sección advierte que la situación descrita por la parte actora se ajusta a una de las causales de revisión contempladas en el artículo 250 del CPACA, esta es, la prevista en el numeral 5º que señala: «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.» Lo anterior, por cuanto el argumento relacionado con la falta de análisis de la tasación de la multa que le fue impuesta a UNE EPM, pese a que fue un cargo formulado en el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Industria y Comercio en realidad corresponde a la presunta vulneración al 21 Aplicable a estos asuntos conforme con lo señalado en el artículo 306 del CPACA.

La razón de ello se justifica en la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación, según la cual, proferir una decisión extra petita implica un quebranto al principio de congruencia, inconsistencia que da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, tesis que fue expuesta en los siguientes términos: 2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. ( ) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

( ) Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda.22 Entonces, al margen de la razonabilidad de lo señalado por la parte accionante, el juez de tutela debe abstenerse de realizar algún estudio relativo al presunto desconocimiento del principio de congruencia, toda vez que tal análisis le corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión, situación que torna improcedente este mecanismo constitucional por no cumplir el requisito de subsidiariedad.

En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia de 16 de junio de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la solicitud de tutela por carecer de relevancia 22 Providencia de 2 de febrero de 2016, rad. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). Destacado por la Sala. Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02440-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 constitucional y no cumplir el requisito de subsidiariedad, pero por los motivos descritos anteriormente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia de 16 de junio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por la sociedad UNE EPM Telecomunicaciones S.A., pero por los argumentos señalados en esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»