11001032800020250010300 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Temas: Derecho de participación de las minorías políticas en la primera vicepresidencia del Senado de la República.

Artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Surtidos los trámites correspondientes y sin que se advierta la presencia de vicio procesal que impida abordar el fondo de este asunto, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad electoral de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda y sus pretensiones 1. El 17 de junio de 20251 el ciudadano Samuel Alejandro Ortiz Mancipe, quien actúa en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, en la cual solicitó se declare «la nulidad parcial del Acta no. 71 de la Sesión Plenaria del día 20 de mayo de 20252, en lo que respecta a la elección de Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidente del Senado de la República para lo que resta de la legislatura 2024-2025». 1.2.

Hechos y omisiones que fundamentan el medio de control 2. El 26 de septiembre de 2024 la Sección Quinta del Consejo de Estado3 decretó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de John Jairo Roldán Avendaño como primer vicepresidente del Senado de la República y la negó frente a Josué Alirio Barrera Rodríguez, segundo vicepresidente (legislatura 2024-2025). 3.

El 8 de mayo de 20254 la Sección profirió sentencia en la que declaró la nulidad del Acta 1. ° de la Sesión Plenaria del 20 de julio de 2024, en cuanto a la elección de John Jairo Roldán Avendaño y Josué Alirio Barrera Rodríguez como primer y segundo vicepresidente del Senado de la República, en su orden. Decisión que quedó ejecutoriada el «28 de mayo de 2025 a las 5:00 p.m.»5. 1 La demanda fue presentada el 16 de junio de 2025 a las 17:13.

Índice 3 del aplicativo Samai. 2 Acta que no había sido publicada a la fecha de la presentación de la demanda. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Radicado 11001-03-28-000-2024-00185-00. M. P.: Luis Alberto Álvarez Parra. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Radicado 11001-03-28- 000-2024-00178-00 (ppal.). M. P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 5 Constancia de ejecutoria de la sentencia, aportada con la demanda. Índice 3 del aplicativo Samai. Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 4.

El 20 de mayo de 2025, la Sesión Plenaria del Senado de la República eligió como primera y segunda vicepresidente de la Corporación a las senadoras Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Paola Andrea Holguín Moreno, respectivamente6, para lo que resta del periodo 2024-2025. 5. La demandada, en representación de la coalición MIRA - Colombia Justa Libres7, fue postulada para ocupar tal dignidad por los partidos: Liberal, Cambio Radical, Conservador, Alianza Social Independiente (ASI), Alianza Verde, Partido de La U”, Centro Democrático y Alianza Democrática Amplia (ADA)8. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 6. Aseguró que el acto de elección de la congresista Beatriz Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidente del Senado de la República para lo que resta de la legislatura 2024-2025 debe ser declarado nulo9 en consideración a que: i) menoscaba los derechos de participación de las minorías políticas en la conformación de las Mesas Directivas del Senado de la República, pues no hace parte de una colectividad con esa condición y ii) es irregular porque fue elegida el 20 de mayo de 2025, cuando aún no se encontraba ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad de la elección del primer vicepresidente (John Jairo Roldán Avendaño). 7.

El primer cargo de nulidad lo fundamenta en el desconocimiento del inciso 1. ° del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 que indica que: «los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137», disposición que a su vez establece que la nulidad de actos administrativos procederá cuando haya infracción de las normas en que debería fundarse. 8.

El acto que se demanda desconoce el artículo 11210 de la Constitución Política que consagra el derecho de las minorías a participar en la conformación de las Mesas Directivas que integran el Congreso de la República; el artículo 4011 de la Ley 5.ª de 1992 que dispone que «[l]as Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las 6 Tal como consta en el perfil de YouTube de la institución y puede ser consultada a través del siguiente enlace: https://www.youtube.com/watch?v=OxwQ33FuUKY.

En específico a minuto 4:50:06, donde se evidencia que votaron 100 senadores y la demandada obtuvo 65. 7 Como consta en la Resolución No. E-3332 de2022 por medio de la cual se declara la elección de Senado de la República, se asignan unas curules para el periodo 2022-2026 y se ordena la expedición de las respectivas credenciales¨. Resolución aportada con la demanda.

Índice 3 del aplicativo Samai. 8 Según se tiene de la certificación expedida por el secretario general del Senado de la República, Diego Alejandro González González, mediante radicado SGE-CE-01877-2025. 9 Solicitó que «se DECLARE la NULIDAD PARCIAL del Acta No. 71 de la Sesión Plenaria del día 20 de mayo de 2025, en lo que respecta a la elección de Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidente del Senado de la República para lo que resta de la legislatura 2024-2025.» 10 «ARTICULO 112.

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación. Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.

El candidato que le siga en votos a quien la autoridad electoral declare elegido en el cargo de Presidente y Vicepresidente de la República, Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde municipal tendrá el derecho personal a ocupar una curul en el Senado, Cámara de Representantes, Asamblea Departamental, Concejo Distrital y Concejo Municipal, respectivamente, durante el período de la correspondiente corporación. Las curules así asignadas en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes serán adicionales a las previstas en los artículos 171 y 176.

Las demás curules no aumentarán el número de miembros de dichas corporaciones. En caso de no aceptación de la curul en las corporaciones públicas de las entidades territoriales, la misma se asignará de acuerdo con la regla general de asignación de curules prevista en el artículo 263.» (Resaltado fuera del texto) 11 «ARTÍCULO 40. COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio.

Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional. Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.

PARÁGRAFO. En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político.» (Resaltado fuera del texto) Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías». 9.

La jurisprudencia del Consejo de Estado12 ha establecido que en la primera vicepresidencia de las Mesas Directivas del Congreso de la República deben tener asiento las minorías políticas, entendidas en razón a su representación, a partir de un criterio eminentemente cuantitativo, así, para determinar si un partido o movimiento es minoritario se deberá establecer el número de curules que consiguió y comparar esa cifra con las obtenidas por las demás colectividades o fuerzas políticas que actúan en bloque, como es el caso de algunas coaliciones.

Lo anterior, en aras de preservar el pluralismo político13. 10. Si bien la demandada pertenece al partido Colombia Justa Libres14, «minoritario dentro de aquella célula legislativa», fue postulada por partidos políticos que son considerados como mayoritarios en el Senado de la República (Liberal, Cambio Radical, Conservador, Alianza Social Independiente - ASI, Alianza Verde, Partido de la U, Centro Democrático y Alianza Democrática Amplia - ADA), incurriendo así en la causal de infracción de la norma en que debía fundarse. 11.

Indicó que de conformidad con el artículo 40 de la Ley 5.ª de 1992 «[l]as minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías», por tanto, la elección debió recaer obligatoriamente en la candidata15 del partido Comunes por tener cinco curules. 12.

El segundo cargo hace referencia a la expedición irregular, que sustentó en que la sentencia del 8 de mayo de 2025, que declaró la nulidad de la elección de John Jairo Roldán Avendaño, quedó ejecutoriada el 28 de mayo de 2025 a las 5:00 p.m. y, en este sentido, esta última fecha es a partir de la que se debe cumplir la orden de nulidad, pues resulta, en su criterio, en una abierta irregularidad que se hubiese elegido a la senadora demandada el 20 de mayo de 2025, siendo que, incluso, recaía una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado sobre la Primera Vicepresidencia, haciendo así nugatorio su derecho a una tutela judicial efectiva. 1.4.

Auto que admite la demanda 13. Mediante auto del 17 de julio de 202516, la magistrada ponente admitió la demanda, negó la medida cautelar17 y ordenó realizar las notificaciones correspondientes. 1.5. Contestaciones de la demanda 14. Dentro de la oportunidad legal correspondiente y una vez notificadas las partes18, se presentaron las siguientes intervenciones: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de octubre de 2016. Radicado 11001- 03-28-000-2016-00038-00. M. P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 7 de marzo de 2024. Radicado 11001-03-28-000-2023-00055-00. M. P. (E): Luis Alberto Álvarez Parra. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 7 de marzo de 2024. Radicado 11001-03- 28-000-2023-00057-00. M. P.: Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia de Unificación SU-073 de 2021. M. P.: Alberto Rojas Ríos. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-089 de 1994. M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-169 de 2001. M. P.: Carlos Gaviria Díaz. Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión de Tutelas. Sentencia T-983A de 2004. M. P.: Rodrigo Escobar. 14 Coaligado con el partido Mira. 15 Aida Marina Quilcué Vivas. 16 Índice 20 del aplicativo Samai. 17 Al concluir que se requiere establecer el número de curules que obtuvo el partido de origen y comparar esa cifra con las alcanzadas por los demás grupos políticos, con el fin de saber si aquel es una minoría, aspecto que no era posible determinar en esta etapa del proceso dada la ausencia del material probatorio aportado con la demanda. 18 Índice 24 a 27 del aplicativo Samai.

Respecto al primer cargo manifestó que el hecho de que su postulación haya contado con el respaldo de varios partidos considerados mayoritarios no desnaturaliza su condición de representante de una fuerza minoritaria. Además, el respaldo plural de la plenaria del Senado en la elección de sus dignatarios no está prohibido por la Constitución ni por la Ley 5.ª de 1992. 17.

De otra parte, señaló que no puede afirmarse que la elección debió recaer obligatoriamente en la candidata del partido Comunes, como lo alega el demandante, únicamente por tener cinco curules. La norma no establece un sistema de prelación entre las minorías, ni impone una obligación automática de designación con base en un criterio numérico aislado, sino que deja abierta la posibilidad de que el partido minoritario elegido sea producto de acuerdos legítimos entre las bancadas del Congreso, siempre que se respete su condición minoritaria. 18.

Asimismo, agregó que, conforme a la Resolución E-3332 de 2022 del Consejo Nacional Electoral, la senadora Beatriz Lorena Ríos Cuéllar fue elegida en representación de la coalición entre los partidos Mira y Colombia Justa Libres, la cual obtuvo cuatro curules, para el periodo 2022-2026. Por tanto, su colectividad ostenta una condición minoritaria dentro de la célula legislativa, y su postulación para integrar la Mesa Directiva se alinea con el derecho de aquellas a participar en las dignidades del Senado. 19.

En cuanto al segundo cargo indicó que la elección del senador Roldán como primer vicepresidente del Senado, quedó sin efectos desde la suspensión provisional decretada el 26 de septiembre de 2024, y su nulidad adquirió firmeza material con la sentencia del 8 de mayo de 2025, al no haber interpuesto recurso. 20. De tal forma que la Plenaria del Senado20, en ejercicio de sus competencias, actuó legítimamente al elegir a la senadora Lorena Ríos Cuéllar el 20 de mayo de 2025, en cumplimiento inmediato de la sentencia judicial y en atención al deber institucional de garantizar la adecuada integración de su Mesa Directiva. 21.

En consecuencia, sostuvo que la elección de la senadora Ríos Cuéllar no solo fue válida, sino que correspondió al deber institucional de acatar una sentencia de nulidad electoral, cuya firmeza quedó establecida por la inactividad procesal del afectado. 1.5.2. Beatriz Lorena Ríos Cuéllar21 22. Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda al ser improcedente por carecer de sustento jurídico y por carencia actual de objeto, por cuanto a la fecha de 19 Índice 32 ib. 20 Esta actuación se llevó a cabo de forma pública y formal en la sesión del 20 de mayo de 2025, como consta en el video oficial de la plenaria, en el minuto 3:23:50, disponible en el siguiente enlace https://www.voutube.com/watch?v=0xw033FuUKY&t=17867s. 21 Índice 34 Samai.

En primer término, advirtió que la Ley 5.ª de 1992 deja abierta la posibilidad de que, para la elección de la primera vicepresidencia del Senado, el partido minoritario elegido sea producto de acuerdos legítimos entre las bancadas del Congreso, siempre que se respete su condición minoritaria, como ocurrió en la elección demandada. 24.

Es así como, la participación de algunos partidos mayoritarios en respaldo a su postulación no altera la condición, además, «si solo se permitiera que la candidatura a ocupar las mesas directivas, fueran postulados y votados por partidos igualmente minoritarios, el derecho de las minorías sería inoperante». 25. Respecto a la necesidad de pertenecer al grupo mayoritario de las minorías, expuso que el Consejo de Estado ha inaplicado el inciso 2°. del artículo 40 de le Ley 5.ª de 199222, por considerar que dicho apartado va en contravía de lo dispuesto por el artículo 112 de la Constitución Política, por cuanto el constituyente originario le dio la orden al legislador de desarrollar por medio de una vía especial (reserva de Ley Estatutaria) este artículo constitucional.

Así, al ser la Ley 5.ª una Ley Orgánica y no una Ley Estatutaria, bajo el principio del efecto útil, debe prevalecer la Norma Superior23. 26. De acuerdo con lo anterior, el parámetro de análisis corresponde a la interpretación del artículo 112 Constitucional, que reconoce el derecho de los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica a participar en las Mesas Directivas del Senado de la República. 27.

Agregó que, tal como consta en los certificados de elección y del partido, es miembro del movimiento Colombia Justa Libres, una colectividad minoritaria con personería jurídica y con representación de una curul en el Senado; es así como, la participación de otros partidos en respaldo a su postulación no altera esta condición. 28. Además, refirió que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha reiterado que para establecer la condición de minoritario o mayoritario, debe considerarse el número de curules obtenidas en relación con el resto de las colectividades24. 29.

En segundo término, sostuvo que su elección correspondió al deber institucional de acatar una sentencia judicial de nulidad electoral, cuya firmeza quedó establecida por la inactividad procesal del senador Roldán, lo cual hizo innecesaria su ejecutoria formal para producir efectos, razón por la cual la Plenaria del Senado, en cumplimiento de la sentencia del 8 de mayo de 2025, procedió a garantizar la continuidad de las sesiones y el normal funcionamiento de la actividad legislativa eligiendo nueva Mesa Directiva en atención a la vacancia que se generó con la salida del senador John Jairo Roldán. 1.6.

Fijación del litigio, decisión sobre las pruebas y traslado para alegar de conclusión 30. El 8 de octubre de 202525, se fijó el litigio en los siguientes términos: 22 Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. 23 Consejo de Estado.

Sección Quinta, sentencia del 3 de marzo de 2005, radicado 11001-03-28-000- 2003-00027-01(3145), M. P. Reinaldo Chavarro Buriticá y sentencia del 28 de agosto de 2009, radicado 11001-03-28-000-2008-00024-00, M. P. Mauricio Torres Cuervo. 24 Sentencia del 7 de marzo de 2024, rad. 11001-03-28-000-2023-00057-00. 25 Índice 44 del aplicativo Samai.

Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co • Determinar si es nulo el acto de elección de la congresista Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidente del Senado de la República para lo que resta de la legislatura 2024-2025, por desconocer los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992, pues la demandada no hace parte de una colectividad con participación minoritaria. • Establecer si se presentó una irregularidad en la elección de la congresista Beatriz Lorena Ríos Cuéllar, el 20 de mayo de 2025, cuando aún no se encontraba ejecutoriada la sentencia26 que declaró la nulidad de la elección de John Jairo Roldán Avendaño como primer vicepresidente del Senado de la República, cargo que entró a ocupar la demandada. 31.

Además, dispuso tener como pruebas las documentales allegadas por las partes, decretó la solicitada por la parte demandante27 y se determinó que no era necesario citar a audiencia de alegaciones y juzgamiento, por lo que de conformidad con el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, se ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión y se indicó que en la misma oportunidad el Ministerio Público podía rendir concepto. 1.7.

Trámite procesal 32. El secretario general del Senado de la República28 remitió oficio SRE-CS-0403-2025 del 17 de octubre de 2025 del jefe de la relatoría, en el cual se elabora el mapa de la respectiva conformación del Senado para el 20 de mayo de 2025, organizado por bancadas donde se indica la colectividad a la que pertenece cada senador. 33.

El señor Samuel Alejandro Ortiz Mancipe descorrió el traslado sobre las pruebas29 e indicó que en el referido memorial se adujo que la senadora Ríos Cuéllar, forma parte de la coalición «Colombia Justa Libre-Liberal», así: 34. No obstante, como consta en la Resolución E-3332 de 2022, aportada con la demanda, esta fue elegida senadora por la coalición «Mira - Colombia Justa Libres». 35.

Resaltó que tal como lo expuso en la aclaración de voto del auto admisorio, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, para clasificar cuantitativamente a un partido o colectividad como minoría se debe tener en cuenta si «formó parte de una coalición, pues con ésta surge una única fuerza política, de modo que se requiere analizar el grado de representatividad»; por tanto, se debe efectuar el cálculo de las curules alcanzadas por la respectiva coalición cuando el elegido haya formado parte de esa forma asociativa. 1.8.

Alegatos de conclusión 1.8.1. Samuel Alejandro Ortiz Mancipe30 36. Considera que se debe establecer cuál es el criterio aplicable para determinar el desconocimiento del principio de representación de las minorías políticas en las Mesas 26 8 de mayo de 2025. 27 Que se aporte un mapa detallado y completo de la respectiva conformación de la Corporación para el 20 de mayo de 2025, fecha en la que se realizó la elección cuestionada.

Lo anterior con la acreditación de las bancadas que conforma cada colectividad y certifique a qué colectividad pertenece cada congresista para el 20 de mayo de 2025. 28 Índice 51 del aplicativo Samai. 29 Índices 53 y 55 de Samai. 30 Índices 56 ib. Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co Directivas del Senado de la República de acuerdo con los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992. 37.

Lo anterior, en tanto, refirió que la Corte Constitucional31 con el propósito de proteger el pluralismo político ha manifestado que el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político no puede supeditarse a la voluntad de las mayorías, es así como el ordenamiento constitucional ha instituido un mecanismo de defensa a favor de todos los parlamentarios, «y en especial, de aquellos que representan a los grupos minoritarios, contra los órganos que aun a pesar de ser autónomos responden al querer de una voluntad mayoritaria». 38.

Señaló que tal como consta en la certificación de la participación de los partidos políticos en el Senado de la República al 20 de mayo de 2025, aportada al proceso, se tiene que el promedio de curules por partido o movimiento político es de 8 (8.5), y en este caso la señora Beatriz Lorena Ríos Cuéllar, quien milita para el Partido «Colombia Justa Libres» e hizo parte de la Coalición «MIRA - Colombia Justa Libres», tiene una representación de 4 senadores. 39.

Sin embargo, los movimientos Liberal, Cambio Radical, Conservador, Alianza Verde, De la Unión por la Gente y Centro Democrático, constituyen partidos mayoritarios que pueden incidir en las elecciones asignadas para ocupar tal dignidad, por tanto, se encuentra configurado el desconocimiento de los artículos 112 de la Constitución Política, y 40 de la Ley 5.ª de 1992. 40.

De otra parte, dado que el derecho a ocupar la primera vicepresidencia del Senado lo tiene el partido o movimiento mayoritario entre las minorías, se tiene que la accionada quien, para las elecciones legislativas de 2022, perteneció a la Coalición «MIRA - Colombia Justa Libres», no cumple con tal condición. Así las cosas, para el demandante es claro que en este caso la candidata de «Comunes»32, que cuenta con cinco (5) senadores (partido mayoritario entre las minorías) es quien debía ocupar tal dignidad.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 41. De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 del 202133 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201934, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia. 2.2.

Acto demandado 42. El acto cuestionado corresponde a la elección de Beatriz Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidente del Senado de la República para lo que resta de la legislatura 2024-2025, que consta en el Acta 71 del 20 de mayo de 2025 de la Sesión Plenaria del Senado de la República. 31 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-983A de 2004.

M.P.: Rodrigo Escobar Gil. 32 La senadora Aida Marina Quilcué Vivas. 33 Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 4.

De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, (…) 34 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Problema jurídico 43. La Sección Quinta del Consejo de Estado resolverá los cuestionamientos jurídicos plasmados en el numeral 1.6. de esta providencia para determinar si debe anularse la elección demandada. 44. Con tal propósito, es necesario establecer si el acto demandado está viciado de nulidad por cuanto: i) la postulación de la señora Ríos Cuéllar, elegida senadora por la coalición Mira – Colombia Justa Libres, para ocupar la primera vicepresidencia del Senado se hizo por parte de partidos mayoritarios, ii) no cumple con la condición de ser el partido mayoritario entre los minoritarios, y iii) la sentencia que declaró la nulidad de la elección de John Jairo Roldán Avendaño como primer vicepresidente del Senado de la República, a quien reemplazó, no se encontraba en firme. 45.

De conformidad con los anteriores cuestionamientos, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) el marco normativo de las causales genéricas de infracción de normas superiores, falta de competencia y expedición irregular y, ii) el caso concreto. 2.4. Marco normativo de la causal genérica de infracción de norma superior 46. La causal de infracción de normas superiores ha sido considerada por la jurisprudencia del Consejo de Estado35 como un vicio de nulidad de los actos administrativos y de los actos de elección en el que se constata, formal y objetivamente, la actuación expedida en relación con normas jerárquicamente superiores. 47.

Por consiguiente, además de probarse que la disposición jurídica resulta aplicable al procedimiento de expedición del acto, debe demostrarse que este último desconoce el contenido normativo. Para la Sala de lo Electoral, los principales escenarios en que se configura la causal alegada son: (i) Falta de aplicación de la norma, situación que se presenta luego de que la autoridad que profiere el acto ignora la existencia del presupuesto normativo, o conociéndolo, no lo aplica en el asunto que la ocupa;

(ii) Aplicación indebida de la norma, la cual se presenta luego de que las reglas jurídicas empleadas por la autoridad para fundar el acto, no se conforman a la situación fáctica del caso a tratar, como consecuencia de una equivocación en la valoración y escogencia de la disposición normativa; (iii) Interpretación errónea de la norma, consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver36. 48.

En ese sentido, conforme los medios de convicción decretados e incorporados al expediente se verificará si existe violación de las disposiciones señaladas en la fijación del litigio. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicado: 23001-23-33-000-2020-00004-02, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 7 de marzo de 2024, radicado: 11001-03-28-000- 2023-00057-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2016, radicado: 11001- 03-28-000-2016-00038-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co 2.4.1.

Elección del primer vicepresidente – participación de las minorías políticas en las mesas directivas del Senado 49. El artículo 112 de la Constitución37 establece:

ARTÍCULO 112. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. (…). Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.

Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia. (…) (Resalto propio) 50. La Ley 5.ª de 1992, en su artículo 40, dispuso:

ARTÍCULO 40. COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías.

(…) (Resaltado propio) 51. Sobre estas disposiciones, debe señalarse que la redacción del artículo 40 de la Ley 5.ª de 199238 consagra la posibilidad de que las minorías participen en la conformación de las mesas directivas en desarrollo del artículo 112 de la norma superior, el cual establece que las agrupaciones políticas con esa condición tendrán la mencionada prerrogativa. 52.

La Corte Constitucional en sentencia C-122 de 201139 señaló que: (…) Por esta serie de razones no encuentra la Corte que sea inconstitucional por violación de la reserva de Ley Estatutaria el parágrafo del artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso – Ley 5ª de 1992 – ya que lo que se está regulando es la elección de las directivas de las Comisiones Constitucionales y Legales, que es una labor propia del Congreso para su funcionamiento y dirección. En todo caso, es claro que, en las mesas directivas de las comisiones constitucionales y las comisiones legales del Congreso consideradas en su conjunto, tendrán derecho a participar, de acuerdo con su representación, los partidos y movimientos políticos minoritarios con personería jurídica, incluidos los de oposición. Este es el sentido del inciso segundo del artículo 112 de la Constitución, precepto que no se desconoce por el parágrafo del artículo 40 demandado.

(Negrilla propia). 53. Sobre el particular y frente al término «representación», el máximo tribunal constitucional en la sentencia SU-073 de 202140 precisó: (…) un partido político minoritario se refiere a aquel que cuenta con pocos votos o pocas curules en comparación con otras estructuras mayoritarias. En el caso de los partidos y movimientos de oposición, el criterio para su identificación es funcional, mientras el de los partidos minoritarios es cuantitativo.

Así, existen partidos políticos con pocas curules, es decir, minoritarios, pero que no realizan tareas de control y fiscalización al gobierno, con lo cual, no son partidos de oposición. También hay partidos políticos de oposición que son la segunda fuerza electoral, es decir, no son minoritarios41. De la misma manera, puede ocurrir que los partidos políticos declarados en oposición sean, a su vez, minoritarios. 37 Modificado por el acto legislativo 01 de 2003. 38 Artículo 40.

Composición, período y no reelección. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. 39 Corte Constitucional, sentencia C-122 del 1 de marzo de 2011, M.P: Juan Carlos Henao Pérez. 40 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-073 de 2021, M.P. Alberto Rojas Ríos. 41 CAPO GIOL Jordi, Oposición y minorías en las Legislaturas Socialistas, en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 1994, abril-junio, pág. 94.

En el mismo sentido, Rodriguez-Rodriguez, David Armando. Ejercicio Institucionalizado de la Oposición Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co (…) La anterior precisión conceptual solo busca determinar la diferencia de los conceptos que usa el artículo 112 entre “oposición” y “minoría”.

Es una claridad que permite comprender los titulares de los derechos de que trata la norma constitucional. Ello no es obstáculo para que, desde otras perspectivas propias del análisis político se hagan uso de los mismos términos, pero con conceptos diferentes. Así desde el análisis político es perfectamente posible que, un partido de gobierno, por excelencia sea mayoritario, en tanto ganó las elecciones a un cargo unipersonal (Presidencia de la República, Gobernación departamental, alcalde municipal o distrital), pero en el órgano colegiado (Congreso de la República, Asamblea Departamental, o Concejo Municipal o Distrital) sea minoría (en términos aritméticos, es decir que cuente con pocas curules) siempre que lo haga a través del ejercicio de los atributos que se otorgan en un órgano constitucional como el Congreso, por ejemplo, puedan promover la moción de censura de un ministro, o le realicen un debate a un superintendente.» (Negrilla propia). 54.

A partir de las anteriores referencias, esta Sala42 refirió que para determinar si un partido o movimiento político es minoritario se deberá establecer el número de curules que consiguió y comparar esa cifra con las obtenidas por las demás colectividades, lo anterior, teniendo en cuenta que los escaños en las corporaciones públicas se logran en proporción al apoyo ciudadano recibido, por lo que a mayor votación mayor representatividad. 55.

Se llega a la anterior conclusión, por cuanto se trata de una clasificación - colectividades minoritarias- que atiende a un criterio exclusivamente cuantitativo, que se traduce en la verificación de la cantidad de curules con que se cuente al interior de la corporación, por lo que se debe determinar la representación lograda entre las distintas colectividades que alcanzaron curul en el Senado de la República. 2.5.

Caso concreto 56. Procede la Sala a resolver los problemas jurídicos planteados en los siguientes términos: 2.5.1. Postulación de la señora Ríos Cuéllar para ocupar la primera vicepresidencia del Senado, por parte de partidos mayoritarios 57. En relación con el referido cargo, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 5.ª de 1992 el único presupuesto para la participación en las mesas directivas es el de pertenecer a un movimiento minoritario, sin hacer ningún tipo de alusión a los partidos postulantes, conforme se explicó en el marco normativo, por lo que procede la Sala a estudiar el cargo propuesto, así: 58.

Se encuentra acreditado que los partidos y movimientos políticos que tenían representación en el Senado de la República al 20 de mayo de 202543, con su respectivo número de curules alcanzadas es el siguiente: N.° Partido o movimiento político Curules obtenidas 1. Conservador Colombiano 15 2. Liberal Colombiano 13 3. Centro Democrático 12 4.

Cambio Radical 11 Política en el Presidencialismo Colombiano. Universidad Nacional de Colombia. 2014. Citado en sentencia C-018 de 2018, pie de página 158. 42 Consejo de Estado- Sección Quinta, sentencia del 26 de septiembre de 2024. radicado 11001-03-28-000-2023-00055-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Tesis reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 7 de marzo de 2024.

Rad: 11001-03-28-000-2023-00057-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Con salvamente de voto del Magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil. 43 Índice 51 del aplicativo Samai. Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co 5.

De la Unión por la Gente 10 6. Alianza Verde 8 7. Polo Democrático Alternativo 6 8. Colombia Humana 6 9. Comunes 5 10. Movimiento Alternativo Indígena y Social 4 11. En Marcha 3 12. Mira 3 13. Alianza Democrática Amplia 2 14. Unión Patriótica 2 15. Colombia Renaciente 1 16. Verde Oxígeno 1 17. Colombia Justa Libres 1 18.

Alianza Social Independiente 1 59. De acuerdo con la Resolución E-3332 del 19 de Julio del 202244, proferida por el CNE, «por medio de la cual se declara la elección de Senado de la República, se asignan las curules para el periodo 2022-2026 y se ordena la expedición de las respectivas credenciales», de la siguiente manera: 60.

De otra parte, en el certificado expedido por el partido Colombia Justa Libres45, se evidencia: 44 Índice 3 ib. 45 Índice 34 ib. Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co 61.

A partir de lo anterior, se observa que la senadora Beatriz Lorena Ríos Cuéllar es la única senadora del partido Colombia Justa Libres y, por tanto, pertenece a una minoría al interior del Senado de la República, por lo que se cumple con el presupuesto normativo de los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992. 62.

Respecto a la coalición, se tiene que en tanto la condición primigenia para que un partido ocupe la posición en la mesa directiva de los cuerpos colegiados es que sea minoritario, como se explicó en precedencia, se encuentra acreditado. 63. Con todo, en el hipotético caso de sumar las curules obtenidas por el MIRA que son 3, seguiría manteniendo la naturaleza de minoritario. 2.5.2.

La colectividad Colombia Justa Libres a la que pertenece la demandada no cumple con la condición de ser el partido mayoritario entre los minoritarios 64. Manifestó que tal dignidad debió ocuparla la candidata del partido Comunes por ser el movimiento mayoritario entre las minorías, no obstante, el artículo 112 de la Constitución Política consagra el derecho de las minorías políticas a participar en la conformación de las mesas directivas que integran el Congreso de la República, según su representación en aquel. 65.

Posteriormente, con la expedición de la Ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso) este derecho se desarrolló en el artículo 40 que señaló: i) la mesa directiva de cada cámara estará compuesta por un presidente y vicepresidente por un período de 1 año a partir del 20 de julio y ii) las minorías tendrán participación en las primeras vicepresidencias. 66.

En este sentido, se tiene que la norma superior -artículo 112- estableció una condición y es que sea según su representación en los cuerpos colegiados, es decir, que dependiendo de cuántas colectividades minoritarias existan al interior de este, serían los potenciales candidatos a ocupar esa dignidad; esto es, se debe propender porque todas las minorías tengan la posibilidad de acceder a la mesa directiva. 67.

Bajo esta perspectiva debe ser entendido el artículo 40 de la Ley 5.ª de 1992 cuando señala que la primera vicepresidencia del Senado de la República debe ser ocupada por el partido mayoritario entre los minoritarios, en tanto, aquellos pueden tener la calidad de candidatos (por ser minoría), solo que, para lograr la dignidad, deben tener un número de votos al interior de la célula legislativa que le permita acceder a ella (mayoría). 68.

Entender la norma como lo hace la parte actora conlleva a dos problemas estructurales que impedirían garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política para lograr que las minorías alcancen voz en las corporaciones públicas, como pasa a explicarse: 69. Lo primero, es que solo una colectividad política (la mayoritaria) tendría acceso a la mesa directiva, y lo segundo, impediría a las demás agrupaciones que obtuvieron menos escaños en la corporación, contar con un espacio para exponer sus idearios políticos, que fueron las razones por las cuales consiguieron apoyos en el certamen electoral, de no garantizarse se constituiría una restricción al principio de participación, lo cual pone en riesgo el acceso a escenarios deliberativos y mediáticos donde puedan difundir sus propuestas.

Adicional a lo expuesto, de solo tener como aptos a los congresistas que pertenezcan a la agrupación mayoritaria entre la minoría, se perdería la función electoral que la Ley 5.ª de 1992 consagra para seleccionar esa posición, pues, solo bastaría con la postulación del partido político para que el pleno del Senado de la República lo tuviera como primer vicepresidente, sin que fuera necesaria la votación de quienes integran la célula legislativa, ya que solo aquel sería el único llamado a ocupar tal dignidad. 72.

De otra parte, adoptar el criterio del demandante implicaría desconocer el propósito del inciso segundo del artículo 40 de la Ley 5.ª de 1992 que establece expresamente la prohibición de que los congresistas sean reelegidos en la mesa directiva en el mismo cuatrienio. Ello se concreta en los eventos en los que los partidos minoritarios cuenten con tres o menos congresistas. 73.

En consecuencia, a partir de la integración normativa realizada, se concluye que la interpretación sobre la que se soporta la irregularidad que señaló el demandante no permitiría la renovación de las mesas directivas, por cuanto, si bien, en ciertos casos, sería posible el cambio de congresistas a lo largo del cuatrienio, coartaría la participación del resto de partidos minoritarios que nunca tendrían la posibilidad de postular candidatos, contrariando así la Constitución y la ley. 2.6.

De la ejecutoria de la sentencia 74. La parte actora edificó su cargo indicando que la elección del 20 de mayo de 2025 ahora cuestionada, tiene como fundamento la sentencia del 8 de mayo de 2025 que declaró la nulidad parcial del Acta 1.° de la Sesión Plenaria del 20 de Julio de 2024, en lo que respecta a la elección de John Jairo Roldán Avendaño como primer vicepresidente del Senado de la República, ello porque para el momento de la elección demandada, la decisión judicial no se encontraba ejecutoriada, por lo que esto constituye una irregularidad del acto electoral. 75.

Sea lo primero precisar, que la competencia para conocer de la legalidad de esta clase de actos administrativos es de la Sección Quinta en única instancia, de allí que contra la citada sentencia no procedan los recursos ordinarios, conforme lo dispone el artículo 243 A, numeral 1, de la Ley 1437 de 2011, que puedan conllevar a la modificación de la decisión adoptada en la sentencia que puso fin al proceso. 76.

No desconoce la Sala que en efecto contra la sentencia se presentó solicitud de aclaración, sin embargo, se advierte que, de acuerdo con el artículo 285 de la Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, se establece que:

ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandada: Beatriz Lorena Ríos Cuéllar primera vicepresidente del Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00103-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co 77.

De acuerdo con lo anterior, la solicitud presentada46 no implicó un cambio en la decisión adoptada el 8 de mayo de 2025, de allí que no es posible afirmar que la falta de ejecutoria era un vicio que afectaba el acto de elección acá demandado. 78. Bajo esa perspectiva, la sentencia no era susceptible de ser modificada y el Senado de la República actuó para garantizar la continuidad de sus funciones.

Con todo, la ejecutoria no tiene incidencia, toda vez que así se hubiere respetado aquella la elección no hubiera sido distinta, por tanto, este cargo no tiene vocación de prosperidad. 2.7. Conclusión 79. Conforme con lo anterior, la Sala encuentra que los cargos formulados en contra de la elección de la congresista Beatriz Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidente del Senado de la República para lo que resta de la legislatura 2024-2025, no están llamados a prosperar y, por lo tanto, habrá que negarse las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad electoral propuesta contra la elección de la congresista Beatriz Lorena Ríos Cuéllar como primera vicepresidente del Senado de la República para lo que resta de la legislatura 2024-2025, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes, conforme lo dispone el artículo 289 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO: ADVERTIR que contra la presente providencia no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Aclara voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” 46 Presentada el 12 de mayo de 2025 y negada mediante auto del 22 de mayo de la misma anualidad.