Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: Augusto Óscar Trujillo Bravo Demandado: Empresas Municipales de Cali - EMCALI E.S.P. Temas: Cobro coactivo.

Obligaciones no tributarias. Falta de competencia, interposición de la demanda, falta de ejecutoria del título, prescripción de la acción de cobro y falta de título ejecutivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 20251, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.

ANTECEDENTES El 5 de abril de 2016, el Departamento de Cobro Coactivo de las Empresas Municipales de Cali EMCALI E.I.C.E. E.S.P. -en adelante EMCALI- expidió el mandamiento ejecutivo de pago núm. 0001042, cuyo título ejecutivo lo constituye el Oficio 832-DGL- 4378 del 16 de julio de 2013, por el cual informó al señor Trujillo del reconocimiento de la pensión de vejez del ISS y por haber recibido pagos dobles de la pensión debía devolver a EMCALI la suma de $344.991.377, por concepto de compartibilidad en materia pensional.

Previo escrito3 de excepciones4 presentado por la demandante, el 6 de julio de 2016 el Departamento de Cobro Coactivo de EMCALI expidió la Resolución núm. DCC-000135, mediante la cual resolvió las excepciones formuladas, declarándolas infundadas en su totalidad y ordenando seguir adelante con la ejecución. 1 Índice 36 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2 Folios 73 a 75 del expediente digital, índice 34 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3 Folios 10 a 19 del expediente digital, índice 34 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 4 Propuso como excepciones: buena fe en el recibo de las mesadas pensionales, que conlleva la ilegalidad del presunto título ejecutivo y tipifica el cobro de lo no debido; incompetencia de EMCALI para ordenar el reintegro de las mesadas pensionales y consecuencialmente para constituir el título ejecutivo coactivo e iniciar el procedimiento coactivo; interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; prescripción extintiva de la presunta acción de cobro; falta o inexistencia del título ejecutivo, base de recaudo; falta de ejecutoria de los presuntos actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo; falta de competencia del funcionario que profirió el mandamiento de pago e indebida tasación del monto de la presunta deuda por mesadas pensionales recibidas de buena fe y revocatoria directa del mandamiento de pago. 5 Folios 25 a 35 del expediente digital, índice 34 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra este último acto, la demandante interpuso recurso de reposición6, el cual fue resuelto desfavorablemente, confirmándose la decisión mediante la Resolución núm. DCC-00027 del 10 de octubre de 2016.

DEMANDA Augusto Oscar Trujillo Bravo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7, formuló las siguientes pretensiones: «1.- Que se declare NULO el acto administrativo contenido en la RESOLUCION No. DCC- 00013 del 6 de julio de 2016 (…). 2.- Que se declare NULO el acto administrativo contenido en la RESOLUCION No. DCC- 00027 del 10 de octubre de 2016 (…). 3.- A título de Restablecimiento del Derecho, se solicitará: (I) Que se declare terminado el proceso ejecutivo de cobro coactivo, levantando en consecuencia las medidas ejecutivas de embargo y secuestro decretadas y practicadas, ordenadas en el Mandamiento de pago No.000104 del 5 de Abril de 2016, por la suma de trescientos cuarenta y cuatro millones novecientos noventa y un mil trescientos setenta y siete ($344.991.377.00) pesos moneda corriente;

(II) Que se declaren probadas las excepciones propuestas en la oportunidad legal contra el mandamiento de pago No.000104 del 5 de Abril de 2016, las cuales se rechazaron mediante la declaración de ser infundadas; (III) Como consecuencia de las anteriores declaraciones y por tratarse de pretensiones concurrentes, se declare que el doctor AUGUSTO OSCAR TRUJILLO BRAVO, no está obligado a reintegrar a las Empresas Municipales de Cali.EMCALI EICE E.S.P., el valor de las mesadas pensionales más los intereses que se le ordena devolver en el mandamiento de pago coactivo;

(IV) Que se ordene la devolución de las sumas de dinero que se hubieren embargado o pagado, con sus respectivos intereses y corrección monetaria; y (V) Que en caso de que ya se hubiere terminado el proceso, se ordene la devolución de la sumas de dinero que se hubieren pagado o retenido, bien de manera directa o por embargo, con sus respectivos intereses y corrección monetaria. 4.- Que se condene en costas y agencias de derecho a la entidad demandada».

Invocó como normas vulneradas los artículos 4°, 6°, 29, 83, 121, 123 y 209 de la Constitución Política; 818 y 829 del Estatuto Tributario; 3°, 5°, 9°, 66, 67, 72, 74, 87, 89, 97, 99, 137, 164, 297 y 306 de la Ley 1437 de 2011; 1°, 2°, 4° y 5° de la Ley 1066 de 2006; 488 del Código Sustantivo del Trabajo; 151 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social; 41 del Decreto 3135 de 1969; 102 del Decreto 1848 de 1969; 174 y 130 de la Ley 142 de 1994; 5° de la Ley 57 de 1887; 2535 del Código Civil; 3° de la Ley 489 de 1998; 161, 162 y 163 de la Ley 1564 de 2012; 27 de la Resolución núm. 001747 de 2008 de EMCALI; y el Acuerdo 34 de 1999.

El concepto de la violación se resume, así: Las mesadas pensionales fueron recibidas de buena fe. En tal sentido, conforme al literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, tratándose de prestaciones periódicas o de tracto sucesivo, no hay lugar a la recuperación de lo pagado a particulares de buena fe. A su vez, a la luz de los artículos 4, 6 y 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume, por lo que corresponde a quien alegue la mala fe desvirtuarla.

En consecuencia, en el caso concreto, incumbía a la 6 Folios 36 a 44 del expediente digital, índice 34 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 7 Índice 24 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada acreditar que la actora obró de manera dolosa en la recepción de las mesadas pensionales.

Conforme al literal c del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que cuando se trata de reconocimiento de prestaciones periódicas o de tracto sucesivo no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, en ese sentido conforme a los artículos 4, 6 y 83 de la Constitución Política, corresponde a quien aduce la mala fe acreditarla en ese sentido en el caso concreto le correspondía a la demandada probar que la demandante actuó de manera dolosa en la recepción de las mesadas pensionales.

La demandada carece de competencia para ordenar el reintegro de mesadas pensionales y para constituir un título ejecutivo, pues su facultad de cobro, conforme al artículo 130 de la Ley 142 de 1994, se limita a deudas derivadas de servicios públicos -facturas- y no a obligaciones pensionales. Asimismo, la entidad no podía modificar unilateralmente un acto particular -reconocimiento pensional-, ni derivar de ello una obligación exigible por vía coactiva.

La demandante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho8 contra los actos base del cobro y también proceso laboral9 sobre la compartibilidad pensional, lo que configura una prejudicialidad de conformidad con los artículos 161, 162 y 163 de la Ley 1564 de 2012, que impide continuar el proceso coactivo hasta tanto se definan dichas controversias.

La acción de cobro se encuentra prescrita, ya que las mesadas objeto de devolución fueron pagadas entre 2010 y 2013, y las normas laborales aplicables -artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad y 4 de la Ley 1066 de 2006- establecen un término de tres años para exigir este tipo de obligaciones.

El Oficio núm. 832-DGL 4686 del 27 de agosto de 2015, expedido por EMCALI, no constituye título ejecutivo, por cuanto: i) no corresponde a un acto administrativo formal -resolución- que contenga la liquidación clara, expresa y detallada del crédito; ii) la supuesta obligación de reintegro no se consolida con el reconocimiento de la pensión de vejez por parte del ISS, sino, en todo caso, con el eventual mayor valor pagado por EMCALI, circunstancia que no se encuentra debidamente determinada; iii) carece de los soportes de pago de las mesadas pensionales que permitan estructurar un título ejecutivo complejo; iv) no fue notificado al demandante conforme a lo previsto en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, pues no se le informaron los recursos procedentes, las autoridades competentes ni los términos para interponerlos; v) no cuenta con constancia de ejecutoria ni corresponde al primer ejemplar del acto, en los términos del numeral 4° del artículo 297 ibidem; y vi) no existe claridad respecto del monto presuntamente adeudado.

Los actos que sirven de fundamento al cobro no adquirieron ejecutoria en los términos del numeral 4° del artículo 829 del Estatuto Tributario, debido a que las acciones de 8 Radicado núm. 76001233300720160063500 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 20 de septiembre de 2016 rechazó la demanda. Decisión confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en auto de 14 de junio de 2018.. 9 Radicado núm. 76001310501020140061900 del Juzgado Decimo Laboral del Circuito de Cali.

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho interpuestos contra dichos actos no se han resuelto de forma definitiva. Se configuró la falta de competencia funcional del funcionario ejecutor, por cuanto, conforme al artículo 27 de la Resolución núm. 1747 del 31 de diciembre de 2008, la primera etapa de la gestión de cobro -esto es, el cobro persuasivo- debe ser adelantada por el Departamento de Gestión Laboral únicamente respecto de cuotas partes pensionales, y no frente a otro tipo de obligaciones de naturaleza pensional; en consecuencia, dicha dependencia carecía de competencia para efectuar el cobro persuasivo en el caso concreto.

La demandada omitió pronunciarse sobre la solicitud de revocatoria directa y frente a la indebida tasación de la deuda incluidas en el escrito de excepciones. OPOSICIÓN La demandada no contestó la demanda. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión10, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, conforme a lo siguiente: Los actos administrativos que sirvieron de fundamento al proceso de cobro coactivo conservan plena validez y legalidad, en la medida en que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en su contra fue rechazada y se encuentra archivada, sin que exista pronunciamiento que los invalide.

Las excepciones contra el mandamiento de pago están taxativamente previstas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, dentro de las cuales no se encuentra la buena fe, por lo que dicho argumento resulta improcedente en vía judicial. De igual forma, los cargos de violación expuestos en la demanda no desvirtúan la presunción de legalidad de los actos administrativos ni se encuentran dirigidos a cuestionar la legalidad de la decisión que ordenó seguir adelante la ejecución, sino que se limita a reiterar los mismos argumentos expuestos como excepciones en sede administrativa.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante11 solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: El a quo debió revisar los argumentos basados en las mismas causales presentadas como excepciones, pues: i) el Oficio No. 832-DGL-004378 del 16 de julio de 2013 -acto 10 Índice 036 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 11 Índice 039 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo primigenio- no informó sobre los recursos procedentes, violando el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011; ii) las excepciones al mandamiento de pago constituyen la vía procesal adecuada para cuestionar la validez del título ejecutivo y el procedimiento de cobro, conforme al artículo 831 del Estatuto Tributario; iii) el control judicial de los actos que deciden excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución es un derecho expresamente reconocido en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, que permite cuestionar tanto aspectos formales como sustanciales de dichos actos; iv) elude el deber de motivación adecuada al resolver el asunto, sin realizar el análisis crítico de las pruebas y argumentos que imponen los artículos 187 de la Ley 1437 de 2011 y 280 de la Ley 1564 de 2012.

El Tribunal incurre en error al exigir que los argumentos fueran debatidos previamente en sede administrativa, pues desconoce que, conforme al artículo 831 del Estatuto Tributario, la oportunidad para controvertir la legalidad del acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo y del propio mandamiento de pago es precisamente a través de la formulación de excepciones; en ese sentido, al haber sido rechazadas dichas excepciones, estaba habilitada para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y reiterar los mismos argumentos con un mayor desarrollo jurídico en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que ello pueda ser reprochado, ya que dicha reiteración responde al ejercicio legítimo de los derechos de defensa y contradicción y busca evitar la convalidación de eventuales ilegalidades contenidas tanto en el acto primigenio como en el mandamiento de pago.

La compartibilidad pensional aplicada por la demandada es jurídicamente improcedente, por cuanto: i) se produjo una modificación unilateral indebida del acto administrativo que reconoció la pensión -Resolución núm. GRH-00504 del 14 de marzo de 2000-, al introducir con posterioridad su carácter compartible mediante la Resolución 003077 del 27 de noviembre de 2002, sin la previsión expresa en el acto de reconocimiento pensional y la continuidad en el pago de aportes al sistema de seguridad social; ii) Colpensiones -mediante la Resolución núm. GNR 250784 del 10 de julio de 2014- rechazó la compartibilidad mediante acto administrativo en firme, al verificar la ausencia de estipulación expresa, la falta de consentimiento del pensionado y el incumplimiento de las cotizaciones; y iii) existe precedente judicial reiterado del Consejo de Estado que exige la previsión expresa de la compartibilidad desde el reconocimiento inicial y el cumplimiento de los aportes.

El Tribunal omitió valorar los efectos procesales derivados de la falta de contestación de la demanda por parte de la demandada, pues, conforme al artículo 97 de la Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión de la Ley 1437 de 2011, dicha omisión genera la presunción de certeza de los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda, salvo prueba en contrario.

En ese sentido, el Tribunal debió tener por ciertos hechos relevantes como la buena fe del demandante en la recepción de las mesadas pensionales, la falta de competencia de la demandada para adelantar el cobro coactivo, la indebida tasación de la deuda y la falta de notificación adecuada de los actos previos. En lo demás reiteró los argumentos de la demanda.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En auto del 13 de febrero de 2026, se admitió12 el recurso de apelación y se otorgó el plazo establecido en los numerales 4 a 6 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 para que los sujetos procesales se pronunciaran al respecto.

La demandada sostuvo que el recurso de apelación no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos ni los fundamentos de la sentencia de primera instancia, pues se limitó a reiterar argumentos ya analizados; además, indicó que no es procedente cuestionar la legalidad del título ejecutivo en sede de cobro coactivo y no se probó ninguna de las excepciones del artículo 831 del Estatuto Tributario; en consecuencia, solicitó confirmar íntegramente la sentencia apelada.

El Ministerio Publico guardo silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala analizar la legalidad de los actos administrativos proferidos por EMCALI, mediante los cuales resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar: i) la procedencia de aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario respecto de las acreencias derivadas del reintegro de mesadas pensionales reclamadas por EMCALI; ii) la competencia de EMCALI para constituir el título ejecutivo y adelantar el cobro coactivo de las sumas reclamadas; iii) la configuración de las excepciones de interposición de la demanda y falta de ejecutoria del título ejecutivo; iv) la prescripción de la acción de cobro; v) la existencia o no de título ejecutivo; y vi) la aplicabilidad de los efectos previstos en el artículo 97 de la Ley 1564 de 2012 por la falta de contestación de la demanda. i) Naturaleza del cobro coactivo en empresas industriales y comerciales del Estado que tienen como objeto la prestación de servicios públicos Sea lo primero precisar que esta Sección13 ha sostenido que, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 -vigente para la época de los hechos-, se incorporaron nuevas reglas en materia de procedimiento de cobro coactivo.

Si bien dicha normativa no derogó expresa ni tácitamente el artículo 5 de la Ley 1066 de 200614 -disposición que reconoció la facultad de cobro coactivo a las entidades públicas y remitió, de manera general, al procedimiento previsto en el Estatuto Tributario-, sí precisó el alcance de dicha remisión normativa. En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -2 de julio de 2012- y respecto de los procedimientos y actuaciones administrativas iniciados con posterioridad a esa fecha, conforme con el artículo 308 ibidem, la remisión general a las normas de cobro del Estatuto Tributario prevista en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 debe interpretarse a la luz del artículo 100 ibidem. 12 Índice 005 del SAMAI de esta Corporación. 13 Sentencia del 13 de febrero de 2025, exp. 28165, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño; en reiteración de la sentencia del 14 de agosto de 2019, exp. 23471, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 14 Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, la aplicación de las reglas del procedimiento de cobro coactivo previstas en el Estatuto Tributario solo procede cuando: i) se adelante la ejecución de obligaciones de naturaleza tributaria; ii) exista remisión normativa expresa; o iii) el legislador no haya establecido un procedimiento especial de cobro coactivo para el ejercicio de dicha función, evento en el cual tales disposiciones deberán aplicarse de manera conjunta con las reglas contenidas en el Título IV de la Ley 1437 de 2011.

En el caso concreto, dichas reglas resultan aplicables, toda vez que el proceso de cobro coactivo inició con la expedición del mandamiento de pago del 5 de abril de 2016, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Además, la Sala advierte que en este asunto se configura el tercer supuesto previsto en el numeral 2° del artículo 100 ibidem, pues el legislador no estableció un procedimiento especial de cobro coactivo para la recuperación de acreencias derivadas del reintegro de mesadas pensionales presuntamente pagadas en exceso por una empresa de servicios públicos domiciliarios.

En efecto, aunque la obligación objeto de cobro no tiene naturaleza tributaria, EMCALI ejerce función administrativa de cobro respecto de una obligación a su favor, sin que exista una regulación especial que regule el procedimiento coactivo aplicable a este tipo de acreencias. En consecuencia, la entidad demandada podía acudir a las reglas del procedimiento de cobro coactivo previstas en el Estatuto Tributario, de manera conjunta con las disposiciones contenidas en el Título IV de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011.

Por ello, contrario a lo sostenido por la parte demandante, la circunstancia de que la obligación discutida tenga origen pensional no despoja a EMCALI de la facultad de adelantar el cobro coactivo, ni torna inaplicables las disposiciones del Estatuto Tributario en aquello que resulte compatible con la naturaleza de la obligación y con el procedimiento administrativo regulado por la Ley 1437 de 2011. ii) Argumentos tendientes a cuestionar la legalidad de los actos administrativos que sirven de fundamento al título ejecutivo En el escrito de demanda, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en las excepciones contra el mandamiento de pago y en el recurso de reposición contra el acto que las resolvió, a saber: i) buena fe en el recibo de las mesadas pensionales, que conlleva la ilegalidad del presunto título ejecutivo y tipifica el cobro de lo no debido; ii) incompetencia de EMCALI para ordenar el reintegro de las mesadas pensionales y, consecuencialmente, para constituir el título ejecutivo coactivo e iniciar el procedimiento administrativo coactivo; iii) interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iv) prescripción de la acción de cobro; v) falta del título ejecutivo; vi) falta de ejecutoria de los actos administrativos base de recaudo coactivo; vii) falta de competencia del funcionario que profirió el mandamiento de pago; y viii) indebida tasación del monto de la deuda base de recaudo.

Por su parte el a quo indicó que, los cargos de violación expuestos en la demanda no desvirtúan la presunción de legalidad de los actos administrativos ni se encuentran dirigidos a cuestionar la legalidad de la decisión que ordenó seguir adelante la Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecución, sino que se limita a reiterar los mismos argumentos expuestos como excepciones en sede administrativa.

Al respecto, la Sala advierte, de manera preliminar, que no se pronunciará de fondo sobre los siguientes argumentos: i) la buena fe en el recibo de las mesadas pensionales; ii) la revocatoria directa de la Resolución núm. 11111 de 2010 del ISS; iii) la procedencia de la compartibilidad pensional; y iv) la falta de información sobre los recursos procedentes en el Oficio núm. 832-DGL-004378 del 16 de julio de 2013.

Lo anterior, por cuanto tales planteamientos no están dirigidos a controvertir las decisiones que resolvieron las excepciones dentro del proceso de cobro coactivo, sino a cuestionar la legalidad de los actos administrativos que sirven de fundamento al título ejecutivo. En consecuencia, se trata de asuntos que debieron ser objeto de discusión en el correspondiente proceso judicial dirigido contra dichos actos, mas no en el marco del procedimiento de cobro coactivo.

Al respecto la Sección15, ha señalado: «En torno al tema, en la sentencia del 25 de septiembre de 2017, Exp. 20985, la Sección ha dicho que las razones de ilegalidad de los actos que constituyen título ejecutivo no pueden aducirse válidamente en el proceso de cobro coactivo, toda vez que «para tal fin el ordenamiento jurídico permite su controversia a través de los recursos en la vía gubernativa y, posteriormente, los medios de control dispuestos ante esta jurisdicción».

Y en la sentencia del 4 de octubre de 2018, Exp. 22915, la Sala fue enfática al señalar que «en el proceso de cobro coactivo no cabe discutir la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo»». (Subrayas fuera del texto original). No obstante, la Sala sí se pronunciará de fondo respecto de los reparos en el recurso de apelación que guardan relación directa con el procedimiento de cobro coactivo, en tanto se plantean como excepciones en los términos del artículo 831 del Estatuto Tributario.

De igual forma, analizará el cargo de apelación relativo a la aplicación del artículo 97 de la Ley 1564 de 2012. iii) Falta de competencia para proferir el título ejecutivo La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados adolecen de falta de competencia funcional en dos sentidos: i) de conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, la facultad de cobro de EMCALI se circunscribe a las deudas derivadas de la prestación de servicios públicos, por lo que carecería de competencia para ordenar el reintegro de mesadas pensionales y, en consecuencia, para constituir el respectivo título ejecutivo; y ii) en los términos del artículo 27 de la Resolución núm. 1747 del 31 de diciembre de 2008 de EMCALI, la etapa de cobro persuasivo no debía ser adelantada por el Departamento de Gestión Laboral, en tanto dicha dependencia únicamente estaría habilitada para gestionar esa fase respecto de cuotas partes pensionales, mas no frente a otro tipo de obligaciones de naturaleza pensional.

Al respecto, contrario a lo afirmado por la demandante, en el caso concreto, la competencia para el ejercicio de la facultad de cobro coactivo no se determina con 15 Sentencias de 12 de diciembre de 2018, 25 de septiembre de 2017, y 4 de octubre de 2018, exp. 22239, 20985 y 22915, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, sino en lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011 y, en lo no previsto por esta norma, por lo regulado en el Estatuto Tributario, tal como se indicó líneas atrás y como, además, se expone en la motivación de los actos administrativos demandados.

Así las cosas, la facultad de cobro no se restringe exclusivamente a las obligaciones originadas en la prestación de servicios públicos, como lo indicó la actora, sino que se extiende a cualquier obligación exigible a favor de la entidad. De otra parte, la Sala advierte que en el presente proceso únicamente se discute la legalidad de las actuaciones administrativas proferidas dentro del procedimiento de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial, mas no la de los actos expedidos en la etapa de cobro persuasivo.

En consecuencia, no resulta procedente emitir pronunciamiento alguno respecto de la legalidad de las actuaciones surtidas en dicha fase del cobro. En consecuencia, el cargo no es procedente. iv) Interposición de la demanda y falta de ejecutoria del título La actora sostuvo que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que sirven de fundamento al cobro, lo que -a su juicio- configura falta de ejecutoria sobre el título y una situación de prejudicialidad en los términos de los artículos 161, 162 y 163 de la Ley 1564 de 2012, que impedía continuar el proceso de cobro coactivo hasta tanto se definiera dicha controversia.

Indicó que tales actos fueron demandados dentro de los procesos con radicados núm. 76001233300720160063500 ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y núm. 76001310501020140061900 ante el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Cali. Conforme con lo expuesto en el numeral primero de estas consideraciones y con la jurisprudencia de esta Sección16, el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 impone a las entidades públicas -en los términos del parágrafo del artículo 104 ibidem- el deber de recaudar las obligaciones constituidas a su favor, siempre que consten en documentos que presten mérito ejecutivo, conforme con el artículo 99 ibidem.

En particular, el numeral 1.º del artículo 99 ibidem reconoce mérito ejecutivo a los actos administrativos ejecutoriados que impongan a favor de una entidad pública la obligación de pagar una suma de dinero, siempre que esta sea clara, expresa y exigible. Para la Sala, el concepto de «acto administrativo ejecutoriado» debe analizarse a la luz de las reglas previstas en el Capítulo VIII del Título III de la Ley 1437 de 2011, relativas a la conclusión del procedimiento administrativo, pues el Estatuto Tributario únicamente resulta aplicable respecto del trámite de cobro coactivo y no frente a la formación, firmeza o ejecutoria de los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo, aspectos regulados integralmente por la Ley 1437 de 2011.

Así, cuando el cobro coactivo recae sobre obligaciones originadas en regímenes normativos distintos al tributario -como ocurre en el presente asunto, relacionado con el reintegro de mesadas pensionales-, pero el procedimiento de cobro se adelanta con fundamento en las reglas del Estatuto Tributario por remisión del artículo 100 de la Ley 16 Sentencia del 14 de agosto de 2019, exp. 23471, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1437 de 2011, la ejecutoria del acto administrativo que determina la obligación se rige por los artículos 87 y 99 ibidem y no por el artículo 829 del Estatuto Tributario.

En ese sentido, el artículo 87 ibidem prevé que los actos administrativos quedan en firme, entre otros eventos, desde el día siguiente a su notificación cuando no procedan recursos, o desde el día siguiente a la notificación de la decisión que los resuelva. Por su parte, el artículo 89 ibidem establece que los actos en firme son ejecutorios y obligatorios mientras no sean anulados por esta jurisdicción o se configure alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad previstas taxativamente en el artículo 91 ejusdem.

Por ello, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 829 del Estatuto Tributario, en el marco de la Ley 1437 de 2011 la interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de naturaleza no tributaria no afecta su firmeza ni su ejecutoriedad. Incluso, el artículo 101 ibidem dispone expresamente que la admisión de la demanda contra los actos que sirven de título ejecutivo no suspende el procedimiento administrativo de cobro coactivo, salvo en los eventos excepcionales previstos en esa disposición. En consecuencia, la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que determinó la obligación no configura, en el caso concreto, la excepción de interposición de demanda alegada por la parte actora frente al mandamiento de pago.

En consecuencia, no prosperan los cargos analizados en este acápite. v) Prescripción de la acción de cobro La parte demandante sostuvo que la acción de cobro se encuentra prescrita, ya que las mesadas objeto de devolución fueron pagadas entre 2010 y 2013, y las normas laborales aplicables establecen un término de tres años para exigir este tipo de obligaciones.

Al respecto, como se indicó al inicio de las consideraciones de esta providencia, el régimen aplicable a los procesos de cobro adelantados por EMCALI corresponde a la Ley 1437 de 2011 y de forma conjunta el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario. En ese sentido, conforme al artículo 817 ibidem, la acción de cobro prescribe en el término de cinco años, contados, entre otros eventos, a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina la obligación. Por su parte el artículo 818 ibidem señala que el término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe -entre otras circunstancias- por la notificación del mandamiento de pago.

Al respecto esta Sección17 ha indicado que: «(…) la prescripción de la acción de cobro es de 5 años y en situaciones en las que se haya expedido el mandamiento de pago se interrumpe dicho término, pero se debe iniciar un nuevo término de 5 años desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago. 17 Sentencia del 11 de mayo de 2023, exp. 26869, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo».

En el caso concreto, según lo precisado por esta Corporación en el expediente 3025- 17, el Oficio núm. 832-DGL-004378 del 16 de julio de 201318 -mediante el cual se constituyó la obligación de reintegrar sumas pagadas en exceso por concepto de mesadas pensionales- fue notificado personalmente el 31 de julio de 2013, por lo que cobró firmeza al día siguiente -1 de agosto de 2013-19, razón por la cual, en principio, la acción de cobro prescribía el 1 de agosto de 2018.

No obstante, dicho término se interrumpió el 2 de mayo de 2016 con la notificación del mandamiento de pago núm. 000104 del 5 de abril de 2016, efectuada mediante el Oficio núm. 141-1DCC-01264 del 2 de mayo de 201620, sin que haya operado la prescripción de la acción de cobro. En consecuencia, el término de prescripción se reinició a partir del 2 de mayo de 2016 y la acción de cobro se extendió hasta el 2 de mayo de 2021, lapso dentro del cual se expidió -el 10 de octubre de 2016- y notificó -el 2 de noviembre de 201621- la Resolución núm. DCC-00027, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que declaró no probadas las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, razón por la cual tampoco operó la prescripción. En consecuencia, es improcedente el cargo de apelación. vi) Falta de título ejecutivo El demandante indicó que el Oficio núm. 832-DGL-4686 del 27 de agosto de 2015 no constituye título ejecutivo, pues carece de: i) una obligación clara, expresa y exigible, ii) de soportes que acrediten el pago de las mesadas, iii) de notificación en debida forma, iv) de constancia de ejecutoria y v) de precisión respecto del monto presuntamente adeudado.

Al respecto, se reitera la posición de la Sala22 conforme a la cual el proceso de cobro coactivo parte de la existencia previa de un título que preste mérito ejecutivo, entendido como aquel que contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por no estar sujeta a plazo o condición. Bajo ese entendido, la Sala trae a colación lo expuesto por esta Corporación23 al confirmar el rechazo de la demanda dirigida contra los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo, en donde se precisó que el Oficio 832-DGL-4686 del 17 de agosto de 2015 se limita a relacionar los valores presuntamente adeudados y a rechazar la propuesta de pago formulada por el demandante, razón por la cual constituye un acto 18 Acto administrativo definitivo que constituye parte del título ejecutivo complejo, según se expone en la providencia 14 de junio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp.

Interno núm. 3025-2017. 19 En consideración que no procedía ningún recurso (numeral 1 del art. 87 del CPACA). 20 Mediante el cual se realizó la notificación por correo del mandamiento de pago núm. 000104 del 05 de abril de 2016, de conformidad con lo establecido en el artículo 826 del Estatuto Tributario. Folio 5 del expediente digital, índice 34 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 21 Folio 49 del expediente digital, índice 34 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 22 Sentencias del 12 de marzo de 2026 y 09 de septiembre de 2024, exp. 29457 y 28677, C.P. Wilson Ramos Girón. 23 Auto del 14 de junio de 2018, Sección Segunda, Subsección B, exp. 76001-23-33-000-2016-00635-01(3025-17), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de trámite. En contraste, el Oficio 832-DGL-004378 del 16 de julio de 2013 sí tiene naturaleza de acto administrativo definitivo, en tanto mediante este se constituyó en debida forma la obligación a cargo del demandante.

En ese contexto, la Sala concluye que, si bien el demandante cuestiona que el Oficio núm. 832-DGL-4686 del 27 de agosto de 2015, lo cierto es que este acto es de trámite y no constituye título ejecutivo dentro del procedimiento de cobro coactivo objeto de discusión. En efecto, tal y como se ha expuesto en precedencia, el Oficio núm. 832- DGL-004378 del 16 de julio de 2013 constituye el título ejecutivo objeto del presente cobro.

Lo anterior, en el entendido de que este último contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, en tanto definió de manera concreta la existencia de una obligación dineraria a cargo del demandante, precisó el valor adeudado por concepto de mesadas pensionales pagadas en exceso y constituyó el fundamento jurídico que habilitó a EMCALI para adelantar el respectivo procedimiento de cobro coactivo.

Así, contrario a lo afirmado por la parte actora, mediante dicho acto administrativo se creó y determinó en debida forma una obligación exigible a cargo del demandante. En consecuencia, el cargo no es procedente. vii) Aplicación del artículo 97 de la Ley 1564 de 2012 La parte demandante adujo que el a quo no apreció el indicio que surgió en contra de la demandada por omitir contestar la demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1564 de 2012.

Al respecto, esta Sección24 ha concluido que los efectos derivados de la falta o deficiente contestación de la demanda, previstos en el artículo 97 de la Ley 1564 de 2012, no resultan aplicables en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En primer lugar, porque, conforme al artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, la contestación de la demanda constituye una facultad del demandado orientada a ejercer su derecho de defensa, controvertir los hechos, solicitar pruebas y proponer las excepciones que estime pertinentes, mas no una obligación cuya omisión genere consecuencias en su contra.

En segundo lugar, porque, de acuerdo con los artículos 217 de la Ley 1437 de 2011 y 195 de la Ley 1564 de 2012, no tiene valor la confesión de los representantes de las entidades públicas, cualquiera sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico que las rija, lo que excluye la posibilidad de aplicar la presunción de veracidad de los hechos prevista en el artículo 97 ibidem.

Finalmente, porque, dada la naturaleza del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el debate se centra en la legalidad del acto administrativo, de modo que corresponde a la parte demandante desvirtuar la presunción de legalidad que lo ampara, mediante la demostración de los vicios que alega. En consecuencia, la 24 Sentencia del 4 de noviembre de 2021, exp. 25558, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inactividad de la entidad demandada no releva a la parte actora de su carga probatoria ni conduce, por sí sola, a la prosperidad de las pretensiones.

En consecuencia, el cargo no es procedente. Al no prosperar ninguno de los cargos planteados, se confirmará la sentencia de primera instancia. Condena en costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 de la Ley 1564 de 201225, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201126, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, procede la condena en costas en segunda instancia contra la demandante al haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y confirmado en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) SMMLV.

Por lo tanto, se ordenará al tribunal el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia del 28 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión. 2. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3.

Reconocer personería a la abogada Martha Cecilia Aragón García, como apoderada de la Empresas Municipales de Cali - EMCALI E.S.P., en los términos y para los efectos del poder conferido. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. 25 «Art. 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.

En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.o del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados». 26 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Radicado: 76001-23-33-002-2016-01875-01 (30287) Demandante: AUGUSTO ÓSCAR TRUJILLO BRAVO 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Para comprobar la validez e integridad de este documento lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador