CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-001 Demandantes: Betty Vega Vega Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” y el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Vinculado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Acción: Tutela Derechos: Debido proceso y seguridad jurídica Decisión: Niega Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por Betty Vega Vega en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” y el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad jurídica.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por la tutelante frente a la vulneración alegada, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
La parte actora interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad jurídica. Por consiguiente, 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 2 Solicitó: «ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E”, en amparo a los derechos enunciados, emitir una nueva providencia y, en consecuencia, se revoque la sentencia de primera instancia que decretó la caducidad de la acción ejecutiva, emitida por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá». 1.3 Hechos2.
La parte accionante relató que, presentó acción ejecutiva el 30 de noviembre de 2022 contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, conforme al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA), con el fin de obtener el cumplimiento de una sentencia proferida en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado el 27 de junio de 2012, que reconoció la reliquidación de su pensión incluyendo todos los factores salariales devengados, y el pago de intereses moratorios.
La sentencia judicial base de la ejecución quedó en firme el 1° de junio de 2016, lo que marcaba el inicio del cómputo de los términos para ejercer la acción ejecutiva. Dicho proceso ejecutivo, cuyo radicado es 11001-33-42-054-2022-00479-00/01, le correspondió al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien, mediante providencia del 24 de mayo de 2024, declaró probada la caducidad de la acción ejecutiva, argumentando que, el término de cinco (5) años previsto en el artículo 164 del CPACA ya había transcurrido, sin tener en cuenta el período de inembargabilidad de 18 meses establecido en el artículo 177 del CCA.
Esta decisión, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2024, con fundamento en el artículo 192 del CPACA que establece un término de 10 meses de inembargabilidad, lo cual, según la accionante, es inaplicable al caso por haberse radicado el proceso ordinario antes de la entrada en vigencia del CPACA (2 de julio de 2012). 1.4 Argumentos de la tutela.
La parte actora manifiesta que, tanto la providencia del Juzgado como la del Tribunal incurrieron en un defecto sustantivo, al aplicar el artículo 164 del CPACA, sin considerar 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 3 que el proceso debía regirse por el CCA, en particular el artículo 177, que establece un término de 18 meses de inembargabilidad antes de iniciar la ejecución; que, pese a que, el Tribunal Administrativo reconoció que debía contabilizarse ese período, se basó en el artículo 192 del CPACA, cuando el proceso fue radicado antes del 2 de julio de 2012, vulnerando así el régimen de transición establecido en el artículo 308 del CPACA.
Por otra parte, alegó que, se desconoció el precedente judicial, en concreto el fijado en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en el proceso con radicado 11001-03-15-000-2023-04282-01; adicionalmente manifestó que, existen múltiples providencias y salvamentos de voto de magistradas como Patricia Victoria Manjarrés Bravo y Carmen Alicia Rengifo Sanguino del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que han reconocido la aplicabilidad del artículo 177 del CCA para sentencias ejecutoriadas bajo ese régimen.
Finalmente mencionó que, se violó directamente la constitución al incurrir en múltiples vulneraciones a derechos fundamentales y principios constitucionales como el debido proceso, por aplicar normas no pertinentes y omitir etapas normativas esenciales; derecho adquirido, que sería la obligación de pagar intereses moratorios; la confianza legítima y lealtad procesal, por alterar de forma sorpresiva los criterios jurisprudenciales aplicables; el acceso a la administración de justicia al obstaculizar el ejercicio oportuno de la acción ejecutiva por interpretación errónea de la ley; y el de la igualdad al otorgar tratamientos distintos a casos idénticos conocidos por el mismo tribunal.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, Esta Corporación, a través de auto del 23 de mayo del 20253, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se ordenó notificar al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E como accionados; y se vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. 2.1 Contestaciones de la acción. 3 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 4.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 4 2.1.1 La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones4 solicitó negar las pretensiones de la tutela, al considerar que la entidad no tiene la posibilidad de revocar las providencias judiciales cuestionadas; indicó además que, la acción no resulta procedente al no demostrarse una verdadera afectación a los derechos fundamentales de la accionante. 2.1.2 El Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá5 se opuso a las pretensiones de la acción, indicando que, en la providencia judicial cuestionada «se realizó un análisis con fundamento en la situación fáctica, jurídica y probatoria que dio lugar a declarar la caducidad de la acción, circunstancia que en manera alguna puede entenderse como la transgresión a los derechos fundamentales de la accionante». 2.1.3 La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones6 manifestó que la acción de tutela debe declararse improcedente por carecer de relevancia constitucional, pero, si el despacho decidía estudiarla de fondo, esta debería ser negada, por considerar que no se incurrió en defecto sustantivo porque «[…] en esta oportunidad se justificó la aplicación de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido que las sentencias objeto de recaudo fueron proferidas y quedaron ejecutoriadas bajo la vigencia de esa disposición y en tal sentido, el término de exigibilidad correspondía al previsto en su artículo 192 y no al 177 del CCA».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar, si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser así, se deberá establecer si a la accionante se le está 4 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 9. 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 10. 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 13.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 5 vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad jurídica, al no contabilizar el término de caducidad de la demanda ejecutiva conforme al artículo 177 del CCA, configurándose así un defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho7. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. 7 Corte Constitucional, sentencia T-545/17 Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 6 La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, teniendo en cuenta que, el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales, están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 7 consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra providencia judicial y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 8 Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales8; sin embargo, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20129, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos10. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte actora;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, por cuanto la providencia atacada quedó ejecutoriada el 28 de noviembre de 202411 y la solicitud de amparo se presentó el 21 de mayo de 2025, es decir, dentro de los 6 meses y, (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que, se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, comoquiera que, pese a que el actor alegó el defecto denominado desconocimiento del precedente, una vez revisado el escrito de apelación12 presentado por la actora, no se evidencia que se haya 8 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 10 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 11 Índice 25 del expediente con radicado 11001-33-42-054-2022-00479-01, visible en el aplicativo Samai. 12 Visible en el expediente judicial ordinario remitido por el Juzgado Administrativo, en el índice 10, PDF 41.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 9 puesto en conocimiento del Tribunal Administrativo la omisión a aplicar la jurisprudencia aplicable al caso. Esta omisión por cuenta de la actora, vulnera el requisito de subsidiariedad de acuerdo con la sentencia SU-026 del 2021 de la Corte Constitucional13 y, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien requiere el amparo de un derecho constitucional fundamental, «[…] [haya] agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable». 3.5.1 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que, el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional14 ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: «Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»15.
Frente a este punto, la parte actora indicó que: «La presente controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la afectación de las garantías fundamentales invocadas como; DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIOS DE CONFIANZA LEGITIMA, PRECLUSIÓN Y LEALTAD PROCESAL, INESCINDIBILIDAD DE LA NORMA, DERECHOS ADQUIRIDOS, LEGALIDAD, IGUALDAD PROCESAL, con ocasión a las sentencias de primera y segunda instancia que desconocieron la normatividad realmente aplicable al caso concreto del actor; el juzgador de primera instancia solo tuvo para contabilizar los periodos, tomando en cuenta solamente los 5 años 13 M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 14 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 15 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 10 de que trata el artículo 164 del CPACA, remitiéndose a la norma aplicable artículo 136 del CCA, numeral 11, que también señalaba el mismo término. En ese sentir el despacho dejó de lado estipulado en el artículo 177 del CCA, el cual también señala que ese término de los 18 meses de embargabilidad debe contabilizarse, así lo ha definido esta Honorable Corporación en las sentencias que serán citadas en las causales que se invocan en la presente acción. De otro lado, el Tribunal en su sentencia de segunda instancia, si bien señala que debe contabilizarse el término de la inembargabilidad, lo hizo pero ciñéndose por el artículo 192 del CPACA, el cual no es aplicable al caso concreto, con ocasión a que el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho fue estudiado bajo los parámetros del Código de Procedimiento Administrativo, con ello el artículo 177 del mismo, tal como lo ordenaron las sentencias que son título base de ejecución. […] Es por lo anterior que el Tribunal, no dio aplicación a lo contemplado en los artículos 136 y 177 de ese código, acogiéndose únicamente por lo dispuesto directamente en la ley 1437 de 2011, como si se tratara de un caso instaurado después del 02 de julio de 2012, cuando lo único que debió tenerse en cuenta en esa decisión respecto al fondo del asunto era el artículo 308 citado anteriormente, para redirigirse correctamente al CCA, y con ello dar correcta aplicación y resolución al caso».
En efecto, tal y como se pudo evidenciar en el escrito de tutela y la impugnación, la inconformidad de la parte actora, no es otra que la contabilización del término de caducidad de la acción ejecutiva que interpuso en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y que, se tramitó bajo el radicado 11001-33- 42-054-2022-00479-00; la discusión no se centra en la interpretación o aplicación de la figura, porque se acepta que es de cinco (5) años, el punto, es la aplicación del artículo 192 del CPACA16 o el 177 del CCA17, debido a que el proceso fue radicado antes de la 16 «ARTÍCULO 192.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar. Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes». 17 «ARTICULO 177.
EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PUBLICAS. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada.
El agente del ministerio público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del presupuesto.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 11 entrada en vigencia del CPACA. Respecto a la oportunidad para presentar una demanda ejecutiva, el literal k) del numeral 2° del artículo 164 de la ley 1437 de 2011, establece: «k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida».
Conforme a la anterior disposición, es claro que, el proceso ejecutivo debe interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida. En cuanto al cumplimiento de las condenas contra entidades públicas, el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 estableció que éstas, serían ejecutables ante la jurisdicción dieciocho (18) meses después de su ejecutoria; por su parte, el artículo 192 de la ley 1437 del 2011, que entró a regir el 2 de julio del 2012, dispuso que sería en un plazo máximo de diez (10) meses.
Respecto al régimen de transición y vigencia de la ley 1437 del 2011, el artículo 308 dispuso: «ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. El Congreso, las Asambleas, los Concejos, el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, Municipales y Distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público.
Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales.
Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo». Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 12 Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior» Ahora bien, lo primero que se debe analizar de cara a estudiar el defecto sustantivo propuesto, es si existen visos de arbitrariedad en la providencia judicial cuestionada que habiliten la intervención del juez de tutela; al respecto se tiene que, el tribunal accionado en la sentencia y sobre la inconformidad planteada también en la apelación, indicó lo siguiente: «
4. TESIS DE LA SALA La Sala mayoritaria considera que, conforme a lo previsto en el literal k), numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, la demanda ejecutiva no se presentó en tiempo por haber transcurrido más de 5 años contabilizados desde la exigibilidad de la obligación. Lo anterior, en razón a que, luego de cumplirse los 10 meses con que cuenta la entidad para cumplir la sentencia -art. 192 ibidem-, la demandante podía reclamar por vía judicial el pago de intereses moratorios por el cumplimiento tardío de las sentencias de 26 de abril de 2013 y 18 de mayo de 2016, hasta el 15 de julio de 2022 -incluyendo la suspensión por emergencia sanitaria del 16 de marzo al 30 de junio de 2020-; sin embargo, su radicación data del 30 de noviembre de 2022. […] A efectos de resolver el problema jurídico, resulta oportuno precisar lo siguiente: (i) De acuerdo con lo previsto en el literal k) del numeral 2 de la Ley 1437 de 2011, el término para solicitar la ejecución de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción es de 5 años contados a partir de que la obligación se hace exigible.
(ii) Para el caso bajo estudio, el término de exigibilidad de la sentencia corresponde al contenido en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 -esto es, de 10 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia- toda vez que las sentencias que constituyen el título ejecutivo de recaudo fueron dictadas y quedaron ejecutoriadas durante su vigencia, pues ello ocurrió, el 1 de junio de 2016.
Luego entonces, contrario a lo pretendido por la demandante, no resulta aplicable el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 -el cual consagra la exigibilidad de la obligación a partir de los 18 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia-, pues así lo ha sostenido el Consejo de Estado en providencia de 14 de marzo de 2024 en la cual precisó que el término de exigibilidad del artículo 192 del CPACA resulta aplicable a procesos proferidos bajo los lineamientos del CCA siempre y cuando la sentencia objeto de recaudo haya quedado ejecutoriada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En efecto, en esa oportunidad el alto tribunal señaló: “Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - “Simón Antonio Rodríguez Rodríguez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 Código Contencioso Administrativo, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones 24050 del 23 de mayo de 2006 y 5331 del 9 de marzo de 2007, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social4 le negó la reliquidación de la pensión de jubilación. (…) 2.3.
Caso concreto Con el fin de abordar el análisis del problema jurídico planteado la Sala considera Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 13 necesario precisar que la providencia cuya ejecución se pretende quedó ejecutoriada el 9 de mayo de 2014, es decir, en vigencia del CPACA; por lo tanto, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo es necesario recurrir al contenido del inciso 2 del artículo 192 ibidem, según el cual las condenas impuestas contra «entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia».
Así las cosas, los 5 años concedidos para la interposición oportuna de la acción ejecutiva iniciaron al vencimiento de los aludidos 10 meses” (Resaltado fuera de texto) Misma tesis sostuvo esta sala decisión en auto de 12 de diciembre de 2023 en el cual, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo, aplicó el artículo 192 del CPACA, en atención a que la sentencia objeto de recaudo -cuyo proceso ordinario se promovió bajo los lineamientos del CCA- quedó ejecutoriada en vigencia de la Ley 1437 de 2011».
Como se observa, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó en su providencia que, de acuerdo con lo previsto en el literal k) del numeral 2 de la Ley 1437 del 2011, el término para solicitar la ejecución de las decisiones judiciales proferidas por la jurisdicción es de 5 años, contados a partir de que la obligación se hace exigible.
Que, en el caso del accionante, es de 10 meses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la ley 1437 del 2011, teniendo en cuenta que, las sentencias que constituyen el título ejecutivo quedaron ejecutoriadas durante su vigencia, el 1 de junio de 2016. Indicó que, en el caso del accionante, no resulta aplicable el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, que consagra la exigibilidad de la obligación a partir de los 18 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia; soportó su decisión, con la providencia del 14 de marzo de 202418 de esta Subsección, en la cual, se precisó que el término de exigibilidad del artículo 192 del CPACA resulta aplicable a procesos proferidos bajo los lineamientos del CCA, siempre y cuando la sentencia objeto de recaudo haya quedado en firme en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
Concluyó que, se configuró la caducidad de la acción porque: i) la sentencia que constituye título ejecutivo, quedó ejecutoriada el 1 de junio de 2016; ii) los 10 meses para que fuera ejecutable vencieron el 2 de abril de 2017; iii) los 5 años para presentar la demanda vencían el 2 de abril del 2022; que no obstante, y en virtud de la suspensión de los términos del 16 de marzo al 30 de junio de 2020, con ocasión a la emergencia sanitaria del «COVID 19», dicho término se amplió hasta el 18 de julio del 2022 y la demanda se radicó el 30 de noviembre de 2022, por fuera del término establecido en el literal k) del numeral 2 del artículo 164 de la ley 1437 de 2011. 18 Auto del 14 de marzo de 2024, proceso con radicado 25000234200020210078701 (2847-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 14 Para la Sala, la providencia cuestionada argumentó las razones por las cuales operó la caducidad en el proceso ejecutivo, y porque, no era posible contabilizarla conforme al Decreto 01 de 1984, es decir, a partir de los dieciocho (18) meses siguientes a la ejecutoría de la sentencia; se resalta que, respecto a este aspecto no existe sentencia de unificación, de modo que los jueces tienen cierto margen de libertad para interpretar la norma según su propio criterio, la única exigencia que tienen es justificar y poner de manifiesto los argumentos utilizados, carga que, el Tribunal accionado cumplió. De conformidad con lo anterior, es evidente que, la decisión del tribunal no resulta injustificada ni arbitraria, su razonamiento es acorde con la norma y los pronunciamientos de esta Corporación, en cuanto a la aplicación de la Ley 1437 del 2011, en procesos tramitados en vigencia del Decreto 01 de 1984.
Por otro lado, si bien el actor mencionó un concepto de la Sala de Consulta de esta Corporación como un precedente desconocido dentro del defecto sustantivo, ha de indicarse que, los conceptos no tienen fuerza vinculante, por lo que, su naturaleza no obliga a los jueces o autoridades administrativas a acoger sus argumentos, sino que, sirven como guías argumentativas para fundamentar decisiones posteriores, es decir, son criterio auxiliar en los términos del artículo 230 superior.
En igual sentido, los salvamentos de voto son posiciones derrotadas por el consenso de los jueces colegiados que no constituyen parámetro de aplicación normativa. En ese orden de ideas, para la Sala, la providencia censurada no incurrió en el defecto sustantivo alegado, teniendo en cuenta que, se fundamentó en los artículos 164.2.k y 192 del CPACA, y en pronunciamientos de esta Corporación. 3.6.3 Violación Directa de la Constitución. Se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulneran derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 15 Política, por ello la Corte Constitucional19 ha instruido que este defecto: «Se estructura cuando la autoridad judicial le da a una disposición un alcance abiertamente contrario a la Carta Fundamental.
Esta Corte ha indicado que se presenta violación directa de la Constitución cuando desconociendo que, de acuerdo con su artículo 4, “la Constitución es norma de normas” –por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra regla jurídica “se aplicarán las disposiciones superiores”–, el juez adopta, entre otros supuestos, una decisión que la desconoce, porque deja de aplicar una norma constitucional que resulta aplicable al caso concreto, o desconoce valores, principios o reglas constitucionales que determinan la aplicación de la disposición legal al caso concreto.
Se configura igualmente cuando se desconoce o altera el sentido y alcance de una regla fijada directamente por el constituyente». Como se indicó en el apartado anterior, el control difuso de constitucionalidad posibilita inaplicar una norma de inferior jerarquía a la constitucional, siempre y cuando exista en su aplicación concreta un quebrantamiento de la justicia, es decir, se derive una actuación que pueda afectar derechos constitucionales de quien acude ante el Estado, es posible que el mismo control pueda ser aplicado tanto por jueces en sus providencias, como por la administración pública, pero siempre debe hacerse de manera mesurada y justificando las razones que llevan a inaplicar la Ley.
El artículo 4 superior20, establece la superioridad jerárquica de las normas constitucionales frente a cualquier otra de inferior nivel, ello en aplicación de los postulados kelsenianos sobre la validez del sistema normativo constitucional21, ahora, en Colombia, no solo la Corte Constitucional puede adelantar estudios sobre la aplicabilidad o no de las normas legales, o frente a su exclusión normativa, pues está instituido que en Colombia coexisten el modelo de control de constitucionalidad concentrado y difuso, junto con el concreto y el abstracto, frente a esas dos categorías se tiene que: a) El concentrado y difuso, hacen referencia a quien garantiza la superioridad jerárquica de la constitución, pues el concentrado es propio de aquellos Estados, 19 Corte Constitucional, sentencia SU 455 del 2020 20 ARTICULO 4o.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. 21 La referida pirámide normativa, derivada de los planteamientos realizados en el libro Teoría Pura del Derecho, de Hans Kelsen. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 16 como el español22, el italiano23 o el alemán24, en los que, la función de contrastar la superioridad de la constitución le corresponde únicamente al Tribunal Constitucional, pero si bien en Colombia se aplica este modelo, el artículo 4 constitucional establece que a todos los jueces les compete garantizar dicha superioridad, con lo que también hay cabida al modelo difuso. b) El control concreto se refiere a la acción de tutela, que revisa en el estudio de cada caso particular el respeto y garantía de las normas constitucionales, mientras que, el abstracto se remite al estudio de las normas abiertas y generales, que pueden realizarlas tanto la corte constitucional como la jurisdicción contenciosa administrativa.
En este contexto, se tiene que, en el caso concreto si bien se alegó que las providencias atacadas violan los derechos y principios constitucionales al debido proceso, seguridad jurídica, confianza legitima, preclusión, lealtad procesal, inescindibilidad de la norma, derechos adquiridos igualdad e igualdad procesal y los del imperio de la ley y «derecho positivo», los argumentos presentados se circunscriben a las inconformidades planteadas en el acápite de defecto sustantivo o material.
Esto último, no permite evidenciar en qué forma se afectó la supremacía de la constitución con las decisiones abordadas, dado que, la discusión se limitó a aspectos legales o normativos de inferior rango, lo que en ningún caso configura el defecto de violación 22 “Artículo 161: El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley.
La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada. b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53, 2, de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca. c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí. d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas. […]” 23 Articulo 134: El Tribunal Constitucional juzgara: - sobre las controversias acerca de la legitimidad constitucional de las leyes y de los actos con fuerza de ley del Estado y de las Regiones; - sobre los conflictos de atribuciones entre los poderes del Estado y sobre los que surjan entre el Estado y las Regiones y entre las Regiones; - sobre las acusaciones entabladas contra el Presidente de la Republica y los Ministros, conforme a la Constitución. 24 Artículo 93: 1.
El tribunal Constitucional Federal decidirá: 1) sobre la interpretación (die Auslegung) de la presente Ley Fundamental con motivo de conflictos sobre el alcance de los derechos y obligaciones de un órgano federal supremo o de otras partes que tengan derecho propio por esta Ley Fundamental o por el Reglamento de un órgano federal supremo; 2) en casos de discrepancia o de dudas sobre la compatibilidad formal y objetiva del derecho federal o del derecho de un Estado con la presente Ley Fundamental o compatibilidad del derecho de un Estado con otras normas de derecho federal, a instancias del Gobierno Federal, de un Gobierno regional o de un tercio de los componentes de la Dieta Federal; 3) en el supuesto de discrepancia sobre derechos y deberes de la Federación y de los Estados, especialmente en la aplicación del ordenamiento federal por los Estados y en el ejercicio de la supervisión federal; 4) en otros conflictos de derecho público entre la Federación y los Estados, entre diversos Estados o dentro de un mismo Estado, cuando no se de otro recurso; 4a) sobre reclamaciones de orden constitucional (Verfassungsibeschwerden) que podrán ser interpuestas por cualquiera mediante alegación de que la autoridad pública le ha lesionado en alguno de sus derechos fundamentales o en uno de los derechos especificados en los artículos 20, párrafo 4; 33, 38, 101, 103 y 104; 4b) sobre reclamaciones constitucionales de municipios y asociaciones de municipios por infracción del derecho de autonomía administrativa del artículo 28 en una ley, si bien, cuando se trate de leyes regionales (Landesge-setze) sólo en el supuesto de que no quepa recurso ante el Tribunal Constitucional del Estado (Landesverfassungsgericht) en cuestión; 5) en los demás casos previstos en la presente Ley Fundamental. 2.
El Tribunal Constitucional Federal actuará además en los demás supuestos que le incumban en virtud de lo previsto en alguna ley federal. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03079-00 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 17 directa de la constitución. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, y al superar los requisitos de procedibilidad, pero no demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales se negarán las pretensiones de la accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR la acción de tutela interpuesta por Betty Vega Vega, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Ausente con permiso) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO