CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación número: 11001-03-06-000-2026-00121-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), departamento de Caldas, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011,1 modificados respectivamente por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1.
El 12 de julio de 2024, la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) expidió la certificación de tiempos laborados Cetil número 202407890802978000720003 correspondiente al señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, en la que se indica frente a este, que estuvo vinculado a dicha institución en el cargo de asistente entre el 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983, y que la entidad responsable del respectivo pasivo prestacional es el departamento de Caldas. 2.
Según lo manifestado por Porvenir SA4, con base en la información contenida en el Cetil, el 11 de septiembre de 2024, solicitó al departamento de Caldas el reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Jiménez Murillo. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 que reposa en SAMAI. 4 En el escrito de planteamiento del conflicto.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 3. El 21 de octubre de 2024, a través del aplicativo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Caldas objetó el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado por Porvenir SA en favor de su afiliado, señor Héctor Jairo Jiménez Murillo. 4.
Manifiesta Porvenir SA5 que tras haber consultado a la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público si el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo es beneficiario del pasivo prestacional de salud por concepto de pensiones, o si se ha firmado algún contrato de concurrencia en el que haya sido incluido, se tiene que, «de acuerdo con la información registrada en la OBP, no evidencia que la señora (sic) HECTOR JAIRO JIMENEZ MURILLO no se encuentra como no beneficiario». 5.
El 2 de marzo de 2026, Porvenir SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil, dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de determinar la autoridad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso tercero por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la Sala el edicto número 085, por el término de cinco (5) días hábiles, entre el 19 de marzo y el 26 de marzo de 2026, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones dentro del trámite del presente conflicto.
Según constancia del 18 de marzo de 2026, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a Porvenir SA y a su apoderada Laura Giselle Banoy Becerra, y al señor Héctor Jairo Jiménez Murillo.
Mediante informe secretarial del 27 de marzo de 2026, se dejó constancia de que la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el departamento de Caldas, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron memoriales dentro del término concedido. Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. El consejero ponente, mediante auto para mejor proveer del 7 de mayo de 20266, ordenó, a través de secretaría de la Sala, oficiar al Hospital San José de Viterbo (Caldas), para que informara cuál es la naturaleza jurídica de esa institución hospitalaria y adjuntara el soporte documental correspondiente; remitiera copias de los actos de transformación del 5 En el escrito de planteamiento del conflicto. 6 SAMAI.
Actuación núm. 10. 39Autoparamejor_AutodemejorproveerCC(.pdf) Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 mencionado hospital desde su fundación y hasta la fecha en la cual adquirió la naturaleza jurídica de empresa social del Estado y manifestara cuál es la naturaleza jurídica de ese hospital en el periodo en el cual el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo le prestó sus servicios, es decir entre el 1 de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983.
De igual manera, se dispuso oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que manifestara si Porvenir SA, o cualquier otra administradora, elevó alguna reclamación concerniente al bono pensional del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, y allegara a esta Sala, la eventual respuesta que haya dado. Asimismo, se ordenó oficiar al departamento de Caldas para que mencionara si Porvenir SA, o cualquier otra administradora, elevó alguna reclamación concerniente al bono pensional del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, y en caso afirmativo, remitiera la respuesta; informara al día de hoy cuál es la naturaleza jurídica del Hospital San José de Viterbo y cuál era la naturaleza jurídica en el periodo en el cual el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo le prestó sus servicios, es decir entre el 1 de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983.
En sendos informes de Secretaría del 15 de mayo de 2026, consta que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Hospital San José de Viterbo (Caldas) y el departamento de Caldas remitieron la documentación requerida. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Dirección Territorial de Salud de Caldas En escrito de 24 de marzo de 2026, manifiesta que la Dirección Territorial de Salud de Caldas es una entidad diferente a la institución hospitalaria a la cual el señor Jiménez Murillo prestó sus servicios, pues él laboró con la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) desde el 1 de julio de 1983 y hasta el 9 de agosto del mismo año. Refiere que, en el sistema de bonos pensionales del Ministerio de hacienda y Crédito Público, por los tiempos atrás enunciados, no se ha registrado como responsable del bono pensional al patrimonio autónomo que esa dirección territorial custodia, toda vez, que en el certificado Cetil aparece como responsable el departamento de Caldas.
Explica que, la Dirección Territorial de Salud de Caldas fue delegada por el departamento de Caldas, mediante Decreto 00023 de 4 de febrero de 2002, para custodiar el patrimonio autónomo constituido en virtud del contrato de concurrencia 083 de 2001, pero este contrato se celebró específicamente para cubrir los periodos comprendidos entre el 1 de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1993 de aquellos ciudadanos que ostentaran la calidad de trabajadores activos y de los jubilados, lo que significa que solo quienes estuvieran laborando a 31 de diciembre de 1993 tendrían derecho a las partidas dispuestas en el patrimonio autónomo.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 Esgrime que una vez revisado el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud del departamento de Caldas, se observaba que el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo no fue reportado como beneficiario activo de la ESE Hospital san José de Viterbo (Caldas), por eso el patrimonio autónomo constituido en virtud del contrato de concurrencia 083 de 2001, no puede financiar dicho pasivo, por cuanto solo cubre personal activo y jubilado.
Por lo precedente, en su concepto, los llamados a responder son el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 26 de marzo de 2026, expone que antes de abordar el fondo de la discusión, debe subrayar que esa cartera ministerial, a través de la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social, no actúa como emisora autónoma del bono pensional, ni como entidad con competencia para reconocerlo y pagarlo de forma unilateral, sino que su función es la de concurrencia financiera, esto es, participar en el financiamiento del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, mediante la suscripción o adición de contratos de concurrencia con las entidades territoriales.
Manifiesta que esta Sala de manera reciente resolvió un caso «con identidad fáctica prácticamente total» al del presente, que fue radicado con el número 2025-00487, en el que se concluyó que el departamento de Caldas era la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento del pago del bono pensional, porque era el ente territorial quien fungía como empleador a través del sistema de salud departamental.
Afirma que, de acuerdo a la información disponible en el sistema de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo no figura registrado como beneficiario del contrato de concurrencia suscrito para el sector salud del departamento de Caldas. Aduce que, sin perjuicio de la obligación concurrente del Gobierno nacional, el departamento de Caldas es la entidad llamada a responder, porque están presentes los siguientes elementos: (i) el Hospital San José de Viterbo (Caldas) operaba en 1983 como una institución del sector salud sin personería jurídica propia, integrada al sistema departamental de salud bajo la dependencia administrativa del departamento de Caldas;
(ii) La Dirección Territorial de Salud de Caldas, en aquel entonces denominada servicio seccional de salud, era una dependencia administrativa del departamento de Caldas; (iii) El señor Jiménez Murillo no fue reportado como beneficiario activo del fondo del pasivo prestacional del sector salud. 3. Departamento de Caldas En escrito de 26 de marzo de 2026, anotó que su responsabilidad se limita al 21.82% del bono pensional y enuncia que el reconocimiento parcial se realiza debido a que el aludido señor no fue certificado en el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001.
Hace énfasis en que solo le corresponde asumir el porcentaje antes aludido y el porcentaje restante, es decir, 78.18% «deberá ser objeto de estudio por parte del Ministerio de Hacienda y Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 Crédito Público - Nación, para que sea dicha cartera ministerial quien desde los criterios jurisprudenciales y legales actuales, determine su responsabilidad en la asunción a prorrata con esta entidad territorial de los referidos emolumentos pensionales».
No obstante lo precedente, en el mismo documento asegura que no es responsable del bono pensional que se pretende con el conflicto, toda vez, que en ausencia de vínculo laboral celebrado entre el departamento de Caldas y los funcionarios del sector salud que prestaron sus servicios entre 1° de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1993, y que no fueron certificados oportunamente ante el fondo del pasivo pensional del sector salud por las entidades hospitalarias donde laboraron, las obligaciones pensionales no corresponden a esa entidad territorial, sino que deben responder exclusivamente las entidades de salud. 4.
ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) Aunque no presentó alegatos, se encuentra que en el Cetil plasmó que el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo prestó sus servicios en el Hospital San José de Viterbo, desde el 1° de julio de 1983 y hasta el 9 de agosto del mismo año, sin aportes a alguna caja, y que la entidad responsable es el departamento de Caldas.
Asimismo, al dar respuesta al auto de 7 de mayo de 2026, sostuvo que la naturaleza jurídica de esa institución es la definida por el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, en el caso particular corresponde a la Empresa Social del Estado (E.S.E) Hospital San José de Viterbo – Caldas, y agregó que dicha ESE antes de su transformación hacía parte de la red pública de hospitales del departamento de Caldas.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio, en los conflictos de competencia administrativas De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2.° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial estas no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia de manera simultánea o sucesiva.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el departamento de Caldas, y la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta referida a la solicitud de reconocimiento y pago de la totalidad del bono pensional en favor del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo por el tiempo en el que Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 laboró en el Hospital San José de Viterbo (Caldas), entre 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983; y iii) las autoridades involucradas negaron de manera sucesiva su competencia para adelantar la actuación administrativa correspondiente.
En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del presente asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva7. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto Previo a elucidar el problema jurídico, es pertinente aclarar que dentro del expediente se evidenció que el departamento de Caldas manifestó que reconocería y pagaría con recursos propios el 21,82% del valor correspondiente al bono pensional del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo por el período objeto del presente conflicto, mientras que el porcentaje restante (78.18%) debía ser analizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Entiende la Sala que dicha manifestación no constituye una respuesta que ponga fin a la actuación administrativa, en tanto no resuelve de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA, sobre un pronunciamiento integral respecto al reconocimiento y pago del bono pensional. Tampoco implica una asunción expresa y clara de competencia por parte de dicha entidad para atender de manera integral la solicitud, pues se trata de una manifestación condicionada a la asunción del monto restante y proporcional de ese 7 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 pasivo pensional, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por el contrario, en uno de los pasajes del escrito de alegatos, como se vio, rechaza la competencia, mientras que en otro de los segmentos aduce que será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien deberá emprender el análisis.
En consecuencia, a pesar de que el departamento de Caldas manifestó su intención de asumir un porcentaje de la obligación económica, la discrepancia respecto de la competencia administrativa general, para pronunciarse de fondo sobre la solicitud de Porvenir SA permanece sin resolver8. Precisado lo anterior, de conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, el problema jurídico consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo en que el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo laboró en el antiguo Hospital San José de Viterbo (Caldas), hoy empresa social del Estado, esto es, entre el 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983.
El conflicto surge porque la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) expidió la certificación Cetil número 202407890802978000720003 el 12 de julio de 2024, en la que se indica que el departamento de Caldas es la entidad responsable del pasivo correspondiente al señor Héctor Jairo Jiménez Murillo por el tiempo laborado en el antiguo Hospital San José de Viterbo (Caldas), hoy empresa social del Estado, entre el 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983.
El departamento de Caldas aduce que su responsabilidad se limita al 21.82% del bono pensional, pues el señor Jiménez Murillo no fue incluido en el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001, mientras que el 78.18% debe ser objeto de estudio por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No obstante, aclaró que aquellos funcionarios del sector salud que prestaron sus servicios entre 1° de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1993, y que no fueron certificados oportunamente ante el fondo del pasivo pensional del sector salud por las entidades hospitalarias donde laboraron, las obligaciones pensionales no corresponden a esa entidad territorial, sino que deben responder exclusivamente las entidades de salud.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dice que, sin perjuicio de la obligación concurrente del gobierno nacional, el departamento de Caldas es la entidad llamada a responder, dado que el señor Jiménez Murillo no quedó cobijado por el contrato de concurrencia, además el Hospital San José de Viterbo (Caldas) operaba en 1983 como una institución del sector salud sin personería jurídica propia, integrada al sistema departamental de salud.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas esgrimió que el señor Jiménez Murillo no fue reportado como beneficiario activo de la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), por 8 En sentido similar puede consultarse la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado 11001- 03-06-000-2026-00036-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 eso el patrimonio autónomo constituido en virtud del contrato de concurrencia núm. 083 de 2001, no puede financiar dicho pasivo, por cuanto solo cubre personal activo y jubilado.
Por lo precedente, en concepto de esa entidad, los llamados a responder son el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas9: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración ii) El proceso de descentralización del sector salud.
Reiteración iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración10 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196811, y mediante la Ley 9ª de 197312, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197513 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». 9 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025- 00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre asuntos similares al presente conflicto, y examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud, el proceso de descentralización del sector salud, las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 10 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. 11 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 12 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 13 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197514 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados 14 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 públicos (artículo 2). Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración15 Ahora bien, como lo señaló la Sala16, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199017 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º). 15 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00132-00. 17 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199318 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración19 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud20 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199321 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: 18 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 19 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 20 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 21 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Resalta la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199422. 22 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 Ley 715 de 200123 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). 23 Ley 715 de 2001«Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200424 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201325. Ley 1438 de 201126 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala].
Decreto 586 de 201727 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199328, que haya sido 24 Decreto 306 de 2004 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 25 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 26 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». 27 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 28 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración29 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 29 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00417-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)30. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad 30 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo, puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia31, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permitiera suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 31 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que el departamento de Caldas es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, correspondiente al período laborado en el antiguo Hospital San José de Viterbo (Caldas), hoy empresa social del Estado, entre el 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: Hospital San José de Viterbo (Caldas)32 De conformidad con la información que obra en el expediente, la Sala evidencia que el antiguo Hospital San José de Viterbo (Caldas), hoy ESE, a través del Acuerdo municipal 01 de 29 de febrero de 199233 fue creado como establecimiento público descentralizado de nivel municipal y, con posterioridad, a través de los Acuerdos 015 de 23 de mayo de 199734 y 01635 de 28 de mayo del mismo año, se transformó en empresa social del Estado, lo que fue reiterado en el Acuerdo 004 de 24 de mayo de 200736.
Como puede observarse, el Hospital San José de Viterbo (Caldas) solo adquirió personería jurídica en el año 1992 (febrero 29) cuando fue creado como establecimiento público, antes de dicha fecha este fungía como una dependencia del Servicio de Salud de Caldas, que era a su vez una dependencia del departamento de Caldas. Y, en el año de 1997 adquirió su personería jurídica en su condición de empresa social del Estado.
Ahora bien, en 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema37. 32 La Sala de Consulta y Servicio Civil en Decisión del 3 de septiembre de 2025 bajo radicación 11001-03- 06-000-2025-00349-00, resolvió un caso similar en el que se encontraba inmiscuido este mismo hospital. 33 SAMAI.
Actuación 19. 55MemorialWeb_Respuesta-21Acuerdo01febr (pdf) 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión 11001-03-06-000-2025-00349-00. SAMAI. 036RECIBEMEMORIAL_PRUEBASYANEXOSzip.zip. Acuerdo015mayo 23 de 1997.pdf. 35 SAMAI. Actuación 19. 56_MemorialWeb_Respuesta-22Acuerdo016may(pdf). 36 SAMAI. Actuación 19. 54_MemorialWeb_Respuesta-1Acuerdo04DEMAY(pdf). 37 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [Resalta la Sala].
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 En consecuencia, para el período de causación del bono pensional del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, comprendido entre el 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983, el Hospital San José de Viterbo (Caldas), se reitera, fungía como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, pues estaba integrado al Servicio de Salud de Caldas que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
Debe anotarse que en 1975, al reorganizarse el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1°), el departamento de Caldas suscribió con el Ministerio de Salud Pública contrato de fecha 25 de febrero de 197538, mediante el cual se constituyó el Servicio de Salud de Caldas39 como un organismo de dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud (cláusula primera), y a su vez, era una dependencia administrativa del departamento de Caldas y, por lo tanto, estaba sometido al régimen departamental (cláusula segunda).
La cláusula segunda del contrato señaló: CLÁUSULA SEGUNDA: DEPENDENCIA DEL SERVICIO: El Servicio Seccional de Salud es una dependencia administrativa del DEPARTAMENTO DE CALDAS, y por lo tanto sometida al régimen departamental. Como dependencia técnica del Ministerio de Salud le corresponde adecuar y desarrollar las políticas y planes nacionales de salud que al respecto sean formuladas por dicho Ministerio40.
Dicho contrato indicó, en su cláusula tercera, que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción».
Al comprender o incorporar a todos los hospitales del departamento, sin distingo alguno, estos pasaron a depender administrativamente del Servicio de Salud de Caldas41, el que a su vez dependía administrativamente del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. 38 SAMAI.
Actuación 23_110010306000202600121006MemorialWeb202632784826 39 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990) cuya naturaleza jurídica era la de unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, y luego, se transformó, mediante Ordenanza núm. 446 de 2002 en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Es decir, solo desde 1990 adquirió personería jurídica. La mencionada ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990, consta en el expediente digital del conflicto de competencias núm. 11001-03-06-000- 2025-00487-00 (26_110010306000202400710007MemorialWeb2024121619821) y la ordenanza núm. 446 de 2002, obra en el mismo expediente (27_110010306000202400710008MemorialWeb2024121619822). 40 SAMAI.
Actuación 23_110010306000202600121006MemorialWeb202632784826, Pag.1 41 Como se explicó, a través de Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990 y Ordenanza núm. 446 de 2002, fue objeto de transformación. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 Aunado a lo anterior, el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo servicio de salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas, mediante el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1º).
Tenían derecho a las prestaciones sociales las personas que venían siendo afiliadas a la Caja Nacional de Previsión y quienes habían laborado en el sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2º). En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, dispuso que las entidades del sector salud debían seguir presupuestando y pagando las pensiones a que estuvieran obligadas hasta tanto no se realizara el corte de cuentas con el fondo prestacional y se estableciera la concurrencia a cargo de las entidades territoriales, debe entenderse que, para la época en que se causó el bono pensional reclamado, era el departamento de Caldas el que prestaba de manera directa los servicios de salud y, por lo tanto, la entidad obligada a continuar presupuestando y pagando las obligaciones pensionales correspondientes.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001 que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Asimismo, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 78 indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y de los hospitales públicos, de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos.
Por lo anterior, la Sala declarará competente al departamento de Caldas para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, correspondiente al período laborado en el Hospital San José de Viterbo (Caldas), hoy empresa social del Estado, en el periodo comprendido entre el 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983.
Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 7. Exhortos42 En el marco de lo previsto en el Decreto 586 de 2017, y en el evento en que la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) sea la entidad en la que repose información relacionada con el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, -cuyo bono pensional se reclama- la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Caldas en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud43 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia. Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo es un adulto mayor44, motivo por el cual es un sujeto de especial protección constitucional45, la Sala exhortará también al departamento de Caldas para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante del afiliado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Caldas para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo, por el período laborado en el antiguo Hospital San José de Viterbo (Caldas), hoy ESE, durante el período comprendido entre el 1° de julio de 1983 y el 9 de agosto de 1983.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento de Caldas, para que ejerza su competencia conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Caldas realice el respectivo corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud, -respecto del bono pensional que se reclama en favor del señor Héctor Jairo Jiménez Murillo-, la suministre a la entidad territorial a la mayor brevedad posible. 42 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las ESE hospitales cumplan la obligación allí exigida. 43 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 44 Ello se verifica en la cédula de ciudadanía, donde se observa que nació el 25 de julio de 1960.
SAMAI. Actuación1_110010306000202600121002DemandaWeb202631820353 45 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 CUARTO. EXHORTAR al departamento de Caldas para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliado, teniendo en cuenta que el señor Héctor Jairo Jiménez Murillo es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a Porvenir SA y a su apoderada Laura Giselle Banoy Becerra, y al señor Héctor Jairo Jiménez Murillo.
SEXTO. RECONOCER personería a: i) la abogada Laura Giselle Banoy Becerra, con tarjeta profesional 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada de Porvenir SA; ii) al abogado Carlos Johann Saavedra Bohórquez, con tarjeta profesional 185.688 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y al abogado Daniel Rendón Vásquez, con tarjeta profesional 222.572 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del departamento de Caldas.
A todos ellos, en los términos de los respectivos poderes.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala Conflicto 11001-03-06-000-2026-00121-00 CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.