11001031500020230374500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: JANETH PEÑARANDA CANOSA Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, por conducto de apoderado judicial, por la ciudadana Janeth Peñaranda Canosa en contra de la sentencia de 9 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Janeth Peñaranda Canosa, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 9 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2016-01012-01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que: «[…] laboró desde el 21 de julio de 2008 hasta el 27 de febrero de 2015 mediante contratos de prestación de servicios ininterrumpidos, cumpliendo un horario, ejerciendo sus labores personalmente, recibiendo un salario por sus servicios y bajo la subordinación del personal del Instituto de Desarrollo Urbano IDU […]». 2.2.

Manifestó que: «[…] nunca se le cancelaron las prestaciones sociales a que tiene derecho ya que con la celebración consecutiva de los contratos de prestación de servicios se buscó disfrazar una relación laboral […]». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa 2.3. Señaló que: «[…] solicitó al IDU, el pago de sus derechos laborales mediante derecho de petición radicado el 16 de julio de 2015 […]» y agregó que, mediante el Oficio N° 20155161339601 de 12 de agosto de 2015, la referida entidad le negó la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas. 2.4.

Refirió que, con fecha 15 de agosto de 2018, a través de apoderado judicial, radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho N° 11001-33-35-015- 2018-00324-00 en contra del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, con miras a que se declarara la nulidad del Oficio N° 20155161339601 de 12 de agosto de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, se declarara la existencia de un contrato realidad y se ordenara el pago de las prestaciones sociales adeudadas. 2.5.

Indicó que, mediante sentencia de 26 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, accedió parcialmente a las pretensiones. 2.6. Anotó que, junto con el demandado, recurrió la decisión de primera instancia, y precisó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de marzo de 2022, revocó el fallo de apelado. 2.7.

Manifestó que la sentencia del ad quem incurrió en un defecto fáctico por valorar indebidamente las pruebas que con claridad mostraban su calidad de subordinada. Lo anterior, por cuanto «[…] los testigos fueron coincidentes en afirmar que la parte actora cumplía un horario, recibía órdenes respecto de la cantidad y calidad del trabajo, se le impartían capacitaciones en informática, tenía jefes, le entregaban las herramientas para laborar y tenía compañeros de trabajo desempeñando el mismo cargo, pero en la planta de personal […]». 2.8.

Respecto al desconocimiento del precedente, sostuvo que el Consejo de Estado desconoció lo señalado: (i) en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, con radicado No. 23001-23-33-000-2013-00260-01; (ii) en la sentencia de 30 de octubre de 2020, con radicado 20001-23-39-000-2014-00382-01, y (iii) en la sentencia de 9 de marzo de 2022, con radicado No. 05001-23-33-000-2013- 01143-01, toda vez que sí se cumplieron los elementos establecidos en esas sentencias respecto de la prueba de existencia de subordinación como elemento constitutivo del contrato de trabajo. 2.9.

Señaló que la decisión de segunda instancia incurrió en violación directa de la constitución toda vez que vulneró: (i) su derecho a la igualdad (art. 13 constitucional) al ser tratada de manera diferente a sus compañeros que, si bien ejercían la misma función que ella, estaban en planta; (ii) su derecho a la seguridad social (art. 48 constitucional) por el no pago de sus prestaciones sociales, y (iii) el artículo 53 constitucional, «[…] por cuando el fallador debió interpretar la ley en favor del trabajador […]». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa 2.10.

Indicó que la decisión del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo al desconocer los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 2 del Decreto 2400 de 1968, por cuanto «[…] los contratos de prestación de servicios no se pueden utilizar para realizar labores inherentes a las entidades de carácter permanente […]». III. PRETENSIONES 3.

La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] 1. Se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad (Art. l3), al trabajo (Art.25) y al debido proceso (Art. 29) previstos en la Constitución Política de Colombia de 1991. 2. Se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 9 de marzo de 2022 notificada el día 10 de mayo de 2021 [sic], proferida por el honorable CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION -A" MACISTRADO PONENTE DR. RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS, dentro del proceso 25000-23-42-000-2016-01012-01, por medio de la cual se revocó la sentencia de primera instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. 3.

Que, como consecuencia de lo anterior, se le ordene al CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "A" MAGISTRADO PONENTE DR. RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS, dentro del proceso 25000-23-42-000-2016-01012-01 a que profiera una nueva providencia judicial teniendo en cuenta la sentencia de unificación del Honorable Consejo de Estado Radicado No. 23001233300020130026001 de fecha 25 de agosto de 2016 M.P. Dr. CARMELO PERDOMO CUETER, y se valore en debida forma el acervo probatorio del caso […]».

(sic en toda la cita) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 11 de julio de 2023, el magistrado a cargo de la sustanciación del presente proceso admitió la acción de tutela de la referencia y vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y al Instituto de Desarrollo Urbano IDU.

También se notificó al Ministerio Público para lo de su competencia. V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a la autoridad judicial accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente de la sentencia aquí enjuiciada, rindió informe en el sentido de manifestar que: «[…] del material probatorio aportado no se extrae con un mínimo de grado de certeza que se le exigiera a la demandante que ejecutara el objeto contractual con una condiciones de modo impuestas por la entidad y, en 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa tal sentido, no se demostró su inserción en el círculo rector y organizativo del IDU, pues más allá de las instrucciones que se le impartieron en el contrato, no se acreditó con suficiencia que la demandada hubiera ejercido una influencia decisiva sobre la forma en que llevó a cabo el cumplimiento de sus obligaciones […]». 5.2.

También explicó que: «[…] el acervo probatorio arrimado al dosier solo consiguió demostrar la prestación personal del servicio de la demandante y la remuneración como contratista al servicio del IDU, más no permite establecer con total certeza si existió subordinación […]». 5.3. Así, concluyó señalando que: «[…] en el presente caso, la parte demandante no logró acreditar de forma contundente el elemento de la subordinación o dependencia continuada […]» 5.4.

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió informe en el que manifestó que «[…] en el presente caso, no se logró acreditar el elemento de “subordinación continuada”, elemento propio de las relaciones laborales, esto de conformidad a lo consagrado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo […]». 5.5. Asimismo, señaló que: «[…] no concurren en el caso del accionante los supuestos objetivos respecto al desconocimiento de los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política; esto, al no haber estudiado en debida forma las pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso de la referencia; motivo por el cual, en síntesis, no concurren las causales específicas de procedencia, por lo que no habría lugar al amparo de tutela invocado […]». 5.6.

La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del magistrado ponente de sentencia de primera instancia, rindió informe en el que manifestó lo siguiente: «[…] resulta evidente que la vulneración del derecho fundamental que alude la parte accionante en su escrito de tutela no resulta atribuible a este Tribunal, motivo por el cual esta Sala se opone a su vinculación en el presente proceso de tutela, toda vez que no tiene ningún grado de responsabilidad ni participación en la presunta afectación de los derechos fundamentales invocados por la accionante […]». 5.7.

Por lo anterior, solicitó su desvinculación dentro del presente proceso. 5.8. La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió informe en el que manifestó que: «[…] el presente asunto carece de relevancia constitucional en la medida que no se observa vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y administración de justicia, lo que se busca a través de este medio es abrir el debate sobre el grado de certeza de los testimonios y documentos, más allá de la realidad procesal otorgada […]». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa 5.9.

El Instituto de Desarrollo Urbano, a través de su Director Técnico de Gestión Judicial, rindió informe en el que manifestó que se oponía a lo solicitado en la acción constitucional, por cuando «[…] se evidencia una extralimitación en la ponderación de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, con respecto a la valoración probatoria que se realiza frente a las decisiones tomadas dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho […]». 5.10.

Precisó que: «[…] se puede establecer que no hay injerencia alguna con la Institución frente a lo que en este proceso constitucional se pueda fallar, toda vez que se advierte una falta de competencia por parte de la entidad para resolver lo solicitado por el accionante […]». 5.11. Expresó que: «[…] el escrito presentado no cumple con las condiciones para que la acción de tutela sea procedente, esto por cuanto no tiene carácter subsidiario, pues lo pretendido por el actor cuenta con otros medios ordinarios para obtener o reclamar el reconocimiento que alega le está siendo vulnerado […]».

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.

VI.2. Cuestión previa – de la solicitud de desvinculación 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8.

Sobre el particular, la Sala estima que la solicitud de desvinculación planteada por la referida corporación no tiene vocación de prosperidad, habida cuenta que dicha autoridad judicial fungió como juzgador de primera instancia en el proceso judicial que motivó la interposición del presente mecanismo de amparo, por lo que 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa su vinculación al trámite de la referencia resultaba necesaria, dado el interés que le asiste en los resultados de esta acción de tutela. 9.

En atención a lo anterior, la Sala negará la solicitud de desvinculación procesal elevada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. VI.3. Problemas jurídicos 10. Teniendo en cuenta la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 9 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42- 000-2016-01012-01, vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, al haber incurrido en defecto fáctico, sustantivo, violación directa de la constitución y desconocimiento del precedente. 11.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 12. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20124, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 13.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 14. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 15.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 16.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»7 que se encaje en dichos parámetros. 17.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 18.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 7 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa VI.5.

El caso concreto 19. La ciudadana Janeth Peñaranda Canosa, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 9 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2016-01012-01.

VI.5.1. Del incumplimiento del requisito general atinente a la relevancia constitucional 20. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental8 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones9. 21.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales10, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces11. 22.

Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación12, que: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 10 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 11 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 12 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».

(destaca la Sala de Decisión) 23. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202213 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales. […]». [negrillas de la Sala] 24. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales14. 25.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 26.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el caso de la referencia, la parte actora alega que la autoridad accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al haber incurrido presuntamente en defecto fáctico, sustantivo, violación directa de la constitución y desconocimiento del precedente. 27. Respecto del defecto fáctico, la actora manifestó que se incurrió en dicha causal de procedibilidad con sustento en los siguientes argumentos: «La corporación accionada desestimó la relevancia de la prueba testimonial bajo la errada tesis de que no existió prueba documental suficiente y al contradicción entre los testigos de la parte demandante y la parte demandada, por lo cual resolvió revocar la confiable sentencia de primera instancia: DE LA PRUEBA DOCUMENTAL: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa Como se observa, señaló la corporación que no había prueba suficiente para extraer los elementos de subordinación en el presente asunto, sin embargo, contó con lo siguiente: (…) Primer signo de advertencia que el operador judicial pasó por alto, pues es inaudito que una entidad pública se permita vincular una contratista por más de seis años, para ejercer actividades que son propias del personal de planta y que desarrollan la función administrativa.

De haber valorado adecuadamente esta prueba el juzgador habría advertido que las funciones desempeñadas por la demandante no fueron accidentales o transitorias, situación muy diferente a la expuesta en la sentencia que citó para fundamentar su decisión. 2. Copia de los contratos de prestación de servicios De la lectura simple de los contratos de prestación de servicios aportados al proceso se puede observar que el pago de los honorarios fue pactado de manera mensual, pago periódico y regular que da cuenta de la existencia de un salario.

Así mismo, los mismos contratos de prestación de servicios contemplan como obligación, el debido cuidado de las herramientas entregadas a la demandante para ejercer su actividad, demostrando que la demandada en efecto suministró a la actora todas las herramientas, equipos e insumos para laborar. De la lectura de los contratos de prestación de servicios también se puede constatar que la demandante debía cumplir turnos, asegurando su permanencia en las instalaciones de la institución, durante la prestación del servicio.

De igual forma mi poderdante no podía cambiar los turnos ya que el contrato no se podía ceder total ni parcialmente sin la previa autorización del IDU, como consta entre otros en la cláusula VIGESIMA PRIMERA del contrato 927 de 2008 que dice: (…) 3. Certificaciones de contratos Dan cuenta de la regularidad en el servicio prestado por la actora, demostrando fehacientemente que no solo hubo continuidad en el servicio, sino también el cargo desempeñado por más de SEIS (6) AÑOS con interrupciones menores a 30 días hábiles lo que demuestra una única vinculación. Es apenas evidente que el operador judicial en segunda instancia NO TUVO EN CUENTA LA PRUEBA DOCUMENTAL, pues como se advierte, contrario a lo indicado, estaba plenamente probado el salario de la actora, la prestación personal del servicio, la entrega de herramientas por parte de la demandada para laborar, el cumplimiento de turnos, la necesidad del cargo desempeñado en el giro ordinario de la entidad, el carácter permanente del mismo y la existencia de personas en desempeño de la misma labor. pero con todas las garantías laborales.

(…) DE LA PRUEBA TESTIMONIAL: 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa Es necesario indicar que la prueba testimonial, son medios de prueba autónomos que por sí mismos son útiles para el convencimiento del juez. No existe un mandato legal alguno por el cual se indique que, para valorar la prueba testimonial, sea necesario confrontarlo con alguna documental, empero, en el proceso están los contratos de prestación de servicios y si era menester para la corporación realizar tal confrontación, pudo haberlo hecho con los contratos en mención que soportan y guardan consonancia con las declaraciones rendidas por los testigos.

Lastimosamente, el CONSEJO DE ESTADO, ha desestimado una prueba claramente conducente, oportuna y necesaria, cuando es claro que los testigos fueron coincidentes en afirmar que la parte actora cumplía un horario, recibía ordenes respecto de la cantidad y calidad del trabajo, se le impartían capacitaciones en informática como lo manifestaron los testigos de la demandada, tenía jefes, le entregaban las herramientas para laborar y tenía compañeros de trabajo desempeñando el mismo cargo, pero en la planta de personal.

(…) Manifestaron los testigos de la parte demandante: a) Que la demandante recibía un pago mensual como contraprestación por sus servicios prestados y que dichos pagos se hacían a cuenta bancaria. b) Que la demandante tenía jefes inmediatos y recibía órdenes en cuanto a la calidad y cantidad del trabajo desarrollado. c) Que la accionante cumplía un horario de trabajo el cual era impuesto por la entidad. d) Que tenía como jefes inmediatos al Subdirector Técnico Jurídico y de Ejecuciones fiscales Carlos Francisco Ramírez Cárdenas y por su Coordinador Designado Ana Aidé Fernández Rojas quien tenía el cargo de Profesional Senior. e) Que los casos que conocía mi mandante eran determinados exclusivamente por la entidad demandada y que eran entregados por su jefe inmediato como el mismo lo manifestó en su testimonio. f) Que la demandante realizó sus funciones en las mismas condiciones que los empleados públicos de planta. g) Que la demandante debía pedir permiso para ausentarse del servicio. h) Que las actividades de la parte actora eran desempeñadas de manera personal y presencial.

(…) Del testimonio del señor Carlos Francisco Ramírez Cárdenas, se extrae que la mandante no gozaba con la autonomía deprecada por la sala del Consejo de Estado por el contrario debía cumplir con los requerimientos y obligaciones solicitada por el contrato. y al cotejarlo con los contratos se extrae la facultad sancionatoria del mismo denotando la subordinación que al respecto dijo: (…) Del testimonio de Jorge Edison Ruiz Artunduaga se extrae sin lugar a dudas que eran los jefes inmediatos quienes controlaban en cuanto al modo, el tiempo la cantidad del trabajo y al respecto se demuestra lo siguiente: (…) 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa Con fundamento en las anteriores razones fácticas y jurídicas, claramente, los testimonios practicados en el proceso son enteramente válidos, a su turno, es preciso aclarar que contrario a lo dicho por la sala del CONSEJO DE ESTADO accionada, LOS TESTIMON IOS SI CORROBORARON DATOS CONSICNADOS EN LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, lo cual permite verificar sin lugar a equívocos, los elementos propios de la vinculación subordinada». 28.

En desarrollo del anterior planteamiento, señaló lo siguiente: «La decisión de segunda instancia, motivo de la presente acción constitucional, borró de un solo tajo el amplio análisis elucubrado en primera instancia, así, sin sustento suficiente para desestimar los argumentos del juzgador; la Honorable Sala del Consejo de Estado entendió que no debía considerar los testimonios rendidos, por no haber prueba documental con la cual confrontar dichas declaraciones y que. además, la documental aportada al proceso no prueba la subordinación, sin unas "ACTIVIDADES COORDINADAS".

Decantada jurisprudencia, por no decir centenas de decisiones judiciales, han dejado claro que, en efecto, la imposición de un horario de trabajo no es de suyo, aceptación de subordinación, de hecho, existe la posibilidad de observar la imposición de un horario como una actividad coordinada, sin embargo, es claro que en dicha actividad coordinada debe estar ausente el elemento subordinación. Esta dicotomía entre coordinación y subordinación dio lugar en el pasado a confusión entre los operadores judiciales, por ello, fue necesaria la sentencia de unificación que proferiría el Honorable Consejo de Estado Radicado No.23001233300020130026001 de fecha 25 de agosto de 2016 M.P. Dr. CARMELO PERDOMO CUETER que de hecho sigue aún vigente (…) (…) La sombra de duda en la interpretación fue hace años apagada por una contundente decisión de unificación que fue desconocida y la otra decisión en cita, por lo cual, resulta abiertamente extraño, que a casi 7 años desde tan clara sentencia, la Honorable Sala del Consejo de Estado se sirva indicar que la imposición de horarios, la entrega de herramientas para laborar, la existencia del cargo desempeñado por la demandante y el pago regular periódico y mensual acreditados en los contratos de prestación de servicios, son elementos propios de coordinación y no subordinación desconociendo la sentencia de unificación del año 2016 anteriormente citada.

De igual forma a pesar de ser citada en el cuerpo de la sentencia del 9 de marzo de 2022 de la Sección Segunda Subsección "A" el H. Consejo de Estado, materia de la presente tutela, se desconoció la sentencia de unificación del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del 9 de septiembre de 2020 Radicación número: 05001- 23-33-000-2013-01 I 43-0I». 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa 29.

En relación con el defecto de violación directa de la constitución, sostuvo que se configuró este defecto toda vez que se vulneró: (i) su derecho a la igualdad (art. 13 constitucional) al ser tratada de manera diferente a sus compañeros que, si bien ejercían la misma función que ella, si estaban en planta; (ii) su derecho a la seguridad social (art. 48 constitucional) por el no pago de sus prestaciones sociales, y (iii) el artículo 53 constitucional, «[…] por cuando el fallador debió interpretar la ley en favor del trabajador […]». 30.

En cuanto al defecto sustantivo se sostuvo que este se configuró al desconocer los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 2 del Decreto 2400 de 1968, por cuanto «[…] los contratos de prestación de servicios no se pueden utilizar para realizar labores inherentes a las entidades de carácter permanente […]». 31. Resumidos los argumentos de la presente acción de amparo, la Sala debe advertir que en cumplimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, proferida por la Corte Constitucional, la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 32.

En ese orden de ideas, el máximo Tribunal Constitucional señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto denunciado, los accionantes deben hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»;

(ii) que el alcance de la controversia «no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas», y (iii) que se «justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales». 33. En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, esta Sección destaca los defectos fáctico, sustantivo, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución denunciados no tiene relevancia constitucional porque la discusión gira en torno a los elementos del contrato realidad y los medios de prueba idóneos para acreditar dichos elementos. 34.

En ese sentido, destaca la Sala que el debate que se expone en este escrito de tutela consiste, esencialmente, en que las pruebas testimoniales y documentales recaudadas en el proceso de nulidad permitían tener por acreditado que entre la señora Janeth Peñaranda Canosa y el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU existió una relación laboral. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa 35.

Esta discusión, según el reciente criterio de la Corte, carece de relevancia constitucional porque no devela un debate de orden ius fundamental, sino que la discusión es meramente legal. 36. En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que la decisión objeto de la presente acción de amparo afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de sus derechos fundamentales. 37.

Así las cosas, y reitera la Sala conforme a las sentencias de unificación SU – 128 de 2021 y SU – 215 de 2022, lo que pretende la parte accionante a través de esta acción constitucional es que esta Sección, en su condición de juez constitucional, actúe como una tercera instancia del proceso contencioso y, en consecuencia, analice si existe una falsa motivación del acto administrativo demandado, como quiera que, en su criterio, si se acreditó existió una relación laboral en el caso objeto de estudio. 38.

Valga resaltar que la acción de «tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado». Significa lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional, que este «mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»; ya que en «el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos».

En esa medida, «[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales». 39. En ese orden de ideas, esta Sala debe concluir que la señora Janeth Peñaranda Canosa no está poniendo de relieve que en la sentencia 9 de marzo de 2022 se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que los motivos que fundamentan su inconformidad se sustentan, básicamente, en que la providencia judicial despachó desfavorablemente las pretensiones de su demanda. 40.

Igualmente, se observa que el accionante tampoco justificó el motivo por el cual la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, ocasionó una afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales. 41. En ese orden de ideas, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, según lo expuesto por la Corte, no tiene trascendencia 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos de mera legalidad cuya competencia se encuentra a cargo del juez de lo contencioso administrativo. 42.

Por último, debe señalarse que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra un fallo proferido por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, lo que implica que, en aplicación del precedente Constitucional, su procedencia sea más restrictiva por cuanto «[…] solo tiene cabida cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]»15, circunstancias que en el caso sub examine no se advierten. 43.

Así las cosas, la Sala debe concluir que, aunque el actor afirmó que la sentencia de 9 de marzo de 2022 incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución, lo cierto es que los argumentos que sustentan esta acción no se hicieron desde una óptica constitucional, por lo que el debate que se plasma en el escrito de amparo fue zanjado por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. 44.

Por los anteriores razonamientos, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, ante el incumplimiento del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación procesal elevada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 15 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03745-00 Accionante: Janeth Peñaranda Canosa CUARTO: En caso de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P:(28) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.