11001032800020220017400 — Consejo de Estado

Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación No: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: YUDI MARCELA ZUÑIGA DAZA Demandado: ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO - RECTOR DE LA UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL Temas: Reforma de la demanda AUTO El despacho procede a estudiar la reforma de la demanda presentada por la señora Yudi Marcela Zúñiga Daza, teniendo en cuenta los siguientes: I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda y su trámite La señora Yudi Marcela Zúñiga Daza, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, previsto en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda contra la elección del señor Alejandro Álvarez Gallego como rector de la Universidad Pedagógica Nacional para el período 2022-2026, contenido en el Acuerdo 013 del 16 de junio de 2022 proferido por el Consejo Superior de la Universidad Pedagógica Nacional ─en adelante UPN─, en la cual pretende que: 1.

Se declare la nulidad del Acuerdo No. 013 del 16 de junio de 2022 proferido por el Consejo Superior de la UPN. 2. En consecuencia, se ordene al Consejo Superior de la UPN, rehacer el proceso de elección del Rector (sic) para el periodo 2022-2026, desde la consulta a la «comunidad académica» de la UPN, inclusive. El actor consideró que el acto acusado incurrió en las causales genéricas de nulidad de los actos administrativos que enuncia el artículo 137 de la ley 1437 de 2011 ─infracción de las normas en que debía fundarse y expedición irregular─, particularmente manifestó que se desconoció las siguientes normas del bloque Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de legalidad: i) la Ley 30 de 19921, artículo 632; ii) el Acuerdo 035 de 2005 ─Por el cual se modifica el Acuerdo 107 de 1993 y se expide el Nuevo Estatuto General de la Universidad Pedagógica Nacional─, artículos 17 (funciones del Consejo Superior), 20 (forma de designación del rector), 21 (período del rector y régimen de ausencias), 22 (razones para remover al rector) y iii) el Acuerdo 13 de 2001 ─Por el cual se expide el reglamento interno del Consejo Superior de la Universidad Pedagógica Nacional─, artículos 20 (orden del día), 21 (conformación del orden del día) y 22 (aprobación del orden del día).

Los cargos que sustentan las causales de violación los desarrolló en dos acápites. Por una parte, la consulta académica desconoció normas superiores y, por otra, la elección del rector de la aludida institución de educación superior se surtió de manera irregular por el voto secreto. Mediante auto del 15 de diciembre de 2020, este despacho decidió admitir la demanda por reunir los requisitos establecidos en los artículos 162 y 166 del CPACA. 1.2.

Reforma de la demanda La demandante, a través de memorial radicado el 11 de enero de 20233, presentó escrito de reforma en relación con los siguientes aspectos del libelo inicial: 1.2.1. Sobre las pretensiones (folio 2) Adicionó lo expresado en el acápite IV, titulado: «PRETENSIONES», así: «En consecuencia, se ordene al Consejo Superior de la UPN, rehacer el proceso de elección del Rector para el periodo 2022-2026, desde la consulta a la “comunidad académica” de la UPN, inclusive, de manera que la consulta incluya a los “directivos docentes” de la UPN» (se subraya la parte que se adiciona). 1.2.2.

Sobre los hechos (folios 5-8) Agregó varios hechos, los cuales se identifican con los siguientes numerales ilustrados por el demandante: Numeral 2: «[el] Acuerdo No. 005 de 2022 no (…) estableció que la votación para la designación del Rector a cargo del Consejo Superior de la UPN sería secreta». 1 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. 2 Artículo 63. «Las universidades estatales u oficiales y demás instituciones estatales u oficiales de Educación Superior se organizarán de tal forma que en sus órganos de dirección estén representados el Estado y la comunidad académica de la universidad». 3 Sistema de Gestión Judicial -SAMAI.

Historial de actuaciones. Anotación 24. Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Numeral 3: «El Acuerdo No. 005 de 2022 no incluyó a los “directivos docentes” en la consulta electrónica a pesar de que hacen parte de la “comunidad académica” de la UPN e incluyó a los funcionarios de planta, provisionales y supernumerarios, así como a los trabajadores oficiales de la UPN y del IPN que, si bien son parte de la comunidad universitaria, no integran la “comunidad académica”».

Numeral 5: «[En] dicho cronograma [Acuerdo 006 del 10 de marzo de 2022] se estableció el día 27 de mayo de 2022, desde las 8:00 am hasta las 4:00 pm, para la realización de la consulta a la “comunidad académica” en la cual se excluyó a los “directivos docentes” a pesar de ser parte de dicha “comunidad académica” e incluyó a los funcionarios de planta, provisionales y supernumerarios, así como a los trabajadores oficiales de la UPN y del IPN que si bien son parte de la comunidad universitaria, no integran la “comunidad académica”» ─se subraya la parte que se adicionó─.

Numeral 8: «En idénticos términos está redactada el Acta No. 12 de 2022, correspondiente a la sesión realizada del 9 de junio de 2022». Numeral 9: «El Acta No. 12 de 2022 fue debidamente aprobada en la sesión de 22 de julio de 2022, tal como se observa en el Acta No. 17 de 2022, tal como lo dispone el artículo 40 del Acuerdo No. 013 de 2001: “El acta de una sesión se someterá a aprobación en la siguiente reunión y las consideraciones que se tengan de ésta, se incluirán en la próxima acta.

(…)”». Numeral 11 «En idénticos términos está redactada el Acta No. 14 de la sesión extraordinaria del Consejo Superior de 16 de junio de 2022, la cual fue aprobada en la sesión de 22 de julio de 2022, tal como se observa en el Acta No. 17 de 2022». Numeral 12: «La votación de los miembros del Consejo Superior para la designación del Rector 2022-2026 realizada en la segunda sesión extraordinaria de 16 de junio de 2022 fue secreta a pesar de que este tipo de votación no fue establecida en los Estatutos ni en el Acuerdo No. 005 de 2022 y a pesar de que la votación secreta es excepcional y desconoce el carácter vinculante de los resultados de la consulta a la “comunidad académica». 1.2.3.

Sobre los cargos que sustentan las causales de nulidad del acto demandado (folios 8-25): La demandante preservó, en esencia, los mismos cargos expuestos en la demanda inicial; no obstante, el despacho observa que amplió copiosamente el concepto de violación, tal como se sigue: Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La consulta realizada desconoce normas superiores Páginas 10-11: Si bien no existe una norma que de manera concreta señale quiénes integran la comunidad académica, existen varias normas que leídas en forma integral y sistemática en tanto son parte de un mismo ordenamiento jurídico, SÍ permiten definir cuál es la composición de la comunidad académica de la UPN […] Si la Ley 30 de 1992 y los Estatutos de la UPN dicen que el Consejo Superior debe tener representación de la “comunidad académica” y que dicho órgano directivo está integrado, entre otros, por un representante de las “directivas académicas”, es lógico y tiene sustento normativo concluir que las directivas académicas hacen parte de la “comunidad académica”.

No tiene sentido sostener que un estamento universitario como son los directivos, tiene representación en el máximo órgano directivo de la UPN, pero no puede participar en la consulta para la escogencia del Rector. Carece de lógica y sustento jurídico afirmar que las “directivas académicas” tienen representación en el Consejo Superior de la UPN órgano al que le corresponde hacer la designación del Rector, no puede participar en la consulta para la escogencia del Rector.

Dicho de otra manera, si el representante de las “directivas académicas” en el Consejo Superior de la UPN tiene derecho a voto en la sesión en la que dicho órgano designe al Rector, dicho estamento debe ser objeto de la consulta. Los Estatutos imponen la consulta a la “comunidad académica” de la UPN. Y es evidente que las directivas académicas hacen parte de esa comunidad […] Si bien el Consejo Superior de la UPN tiene la facultad para expedir la reglamentación para designación del Rector según lo menciona el artículo 20 literal a) de los Estatutos, lo cierto es que los mismos Estatutos, en el artículo 17 literal e), le imponen el deber de designar al Rector “en la forma que prevean los estatutos”.

Por tanto, la reglamentación que expida el Consejo Superior para la elección del Rector, en este caso, el Acuerdo No. 005 de 10 de marzo de 2022, debía atenerse a los Estatutos y a las normas superiores como la Ley 30 de 1992, pero no lo hizo. El reglamento para la elección del Rector debía incluir en la consulta a las “directivas académicas” porque hacen parte de la “comunidad académica”.

La autonomía universitaria no avala ni es el soporte para el desconocimiento de la ley y los Estatutos que la misma UPN se ha dado, ni para escoger arbitrariamente a quiénes son objeto de consulta. La autonomía universitaria no permite que se excluya de la consulta para la elección del Rector a las directivas académicas porque este estamento sí es parte de la “comunidad académica” en tanto cuenta con un representante en el Consejo Superior de la UPN (…).

Son actividades y estamentos universitarios distintos. En dicha ley, por ejemplo, se reconoce la autonomía universitaria, entre otros aspectos, para designar sus autoridades académicas y administrativas (artículo 28). Además, distingue las siguientes características de los entes universitarios autónomos: autonomía académica, administrativa y financiera (artículo 57).

También faculta a los consejos superiores universitarios para definir la organización académica, administrativa y financiera. También prevé que los estatutos generales de cada universidad deben tener los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo. En consonancia, según el artículo 8 de los Estatutos de la UPN la estructura orgánica de la universidad comprende (…): El que la UPN, al igual que todas las universidades y entes del Estado, cuente con personal de apoyo administrativo y financiero, necesario para su funcionamiento, no significa que pertenezca a la “comunidad académica”.

La “comunidad académica”, es la que está directamente relacionada con el logro de los objetivos del ente educativo, establecidos en el artículo 6 de los Estatutos: (…). La naturaleza de las funciones de los funcionarios de planta, provisionales y supernumerarios de la UPN y del IPN, así como de los trabajadores oficiales de la UPN21 no tiene relación directa con los objetivos de la institución que, como se observa, atañen a las tareas académicas y formativas de la universidad.

El personal administrativo tiene como propósito la efectiva prestación del servicio educativo, contribuye indirectamente al logro de los objetivos de la Universidad, pero no tiene carácter académico, ni misional. No se discute la importancia de las personas que realizan tareas de apoyo (administrativas, financieras y de servicios generales) dentro de la universidad, son parte de la comunidad universitaria.

Sin ellas, no podría funcionar. La cuestión es si debían ser objeto de consulta y la respuesta es negativa, en tanto no hacen parte de la “comunidad académica” y carecen de representación en el Consejo Superior por haberlo dispuesto así la Ley 30 de 1992. Si el legislador hubiera querido darles representación en los consejos superiores universitarios así lo habría hecho.

Se debe precisar que excluir a los funcionarios de planta, provisionales y supernumerarios y a los trabajadores oficiales de la UPN y del IPN de la consulta en el marco del proceso de elección del Rector de la UPN no implica la vulneración del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia T-525 de 2001, se ocupó del caso en el que se excluyó al estamento estudiantil de la elección del director de la Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander.

Dijo la Corte […]. Por tanto, es constitucionalmente válido que la designación del Rector de una universidad pública como lo es la UPN esté a cargo únicamente del Consejo Superior, después de realizada la consulta a la “comunidad académica”, pues así lo prevén sus Estatutos en consonancia con lo dispuesto en el artículo 66 Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la Ley 30 de 1992 que señala que el Rector será designado por el consejo superior universitario.

Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos. Así, los Estatutos de la UPN establecieron el procedimiento para la elección que incluye la realización de una consulta a la “comunidad académica”, luego de lo cual el Consejo Superior realiza la designación. Dicha “comunidad académica” no incluye al personal que realiza tareas administrativas y de apoyo y ello no significa que se desconozca su derecho a la participación, pues como dijo la Corte la participación no necesariamente implica que las determinaciones electorales requieran el voto directo de toda la comunidad universitaria.

En el Consejo Superior de las universidades públicas y, por tanto, en el de la UPN, NO hay representación de las personas que cumplen tareas administrativas o de apoyo, tanto por mandato de la Ley 30 de 1992, como por disposición estatutaria. La autonomía universitaria le permitió a la UPN darse sus Estatutos. Dichos Estatutos imponen la realización de una consulta a la “comunidad académica” como una de las etapas del procedimiento de elección del Rector que culmina con la designación por parte del Consejo Superior.

Por tanto, es obligatorio que se adelante la consulta y que dicha consulta se haga a todos los que integran la “comunidad académica” de manera que debe incluirse a las “directivas académicas”. En este caso, se insiste, se incluyó a una parte de la comunidad de la UPN que no debía ser incluida y se excluyó a un estamento que SÍ tenía que ser consultado (…).

En el mismo sentido, como ya se indicó, las unidades de dirección académica tienen la responsabilidad de orientar el conjunto de acciones conducentes al logro de los objetivos, planes y programas académicos. Constituyen el núcleo central de las actividades de la institución. Son: las Facultades, los Departamentos, los Institutos y los Centros (artículo 10).

Resulta absurdo que las directivas académicas, que constituyen el núcleo central de las actividades de la UPN y tienen representación en el Consejo Superior -que designa al Rector-, no hayan sido incluidas en la consulta realizada en el marco del proceso de designación de Alejandro Álvarez Gallego. En este sentido, no puede sostenerse válidamente que la participación en la consulta de las “directivas académicas” se garantiza a través de otros estamentos.

En primer lugar, porque a cada estamento le corresponde un voto en el Consejo Superior que designa al Rector por mandato legal y estatutario. Así, los profesores (que no son directivos) tienen un representante en el Consejo Superior, y a las “directivas académicas” les corresponde otro representante, como ya se ha indicado. Por consiguiente, tampoco se puede decir que, si las “directivas académicas” hubieran participado en la consulta, se habría garantizado la participación de los profesores.

Precisamente, tanto el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, como el artículo 12 de los Estatutos de la UPN, establecen 2 miembros distintos en el Consejo Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Superior: uno es el de los docentes y otro el de las directivas académicas.

No se confunden y no pueden confundirse. El representante de los docentes en el Consejo Superior no podría emitir 2 votos, uno en representación de dicho estamento y otro en representación de las directivas académicas. Uno no suple ni reemplaza al otro. Ello resulta lógico si se tiene en cuenta que los decanos no necesariamente son profesores de la UPN pues para ser decano, según lo dice el artículo 4025 de los Estatutos se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio, tener título profesional y de maestría, acreditar experiencia académica, investigativa o profesional en el campo de la educación de mínimo 5 años y acreditar experiencia administrativa.

No se exige ser profesor de la UPN. Por tanto, no se puede afirmar que los decanos, como directivos académicos, hayan sido consultados a través de los profesores. En segundo lugar, porque los profesores no tienen funciones relacionadas con la dirección de asuntos académicos o administrativos de la UPN, ni la gestión de los programas, por tanto, no hacen parte de las Unidades de Dirección Académica.

Los profesores cumplen funciones académicas de enseñanza, investigación, extensión y asesoría (artículo 53 de los Estatutos). Es decir, los profesores y las directivas académicas tienen funciones y propósitos diferentes como se expuso antes, por ello tienen distintos representantes ante el Consejo Superior quienes responden a estamentos con finalidades e intereses disímiles.

Así, no se puede concluir que el hecho de que algunas de las directivas académicas pudieran ser también profesores, significa que uno pueda representar al otro. En tercer lugar, el parágrafo 2 del artículo 17 del Acuerdo No. 005 de 2002 establece que “Los profesores, los representantes de los egresados, los funcionarios públicos y los trabajadores oficiales participarán únicamente desde su estamento, en caso de que además ostenten la calidad de estudiantes de la Universidad Pedagógica Nacional”.

Esta norma claramente se refiere a la doble condición de: profesor-estudiante; egresado-estudiante; funcionario público- estudiante o trabajador oficial-estudiante. Sin embargo, aunque no está prevista para la doble calidad de directivo académico-docente, lo cierto es que la regla según la cual solo es posible participar en la consulta como miembro de un único estamento, resulta respetuosa del principio de representación. Finalmente, no puede afirmarse que el hecho de que las “directivas académicas” puedan pertenecer a otros estamentos hayan tenido participación en la consulta a través de los funcionarios administrativos porque estos no son parte de la “comunidad académica”, su tareas y actividades no son académicas sino de apoyo y carecen de representación en el Consejo Superior de la UPN y por tanto, no debían participar en la consulta.

Improcedencia del voto secreto para la elección del rector Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El mismo texto se reproduce en el Acta No. 12 de 2022, correspondiente a la sesión realizada del 9 de junio de 2022.

Así se observa en el punto “6. Desarrollo del orden del día”, en la página 4, en el acápite de “Decisiones” (…) En consecuencia, (…) se puede advertir que la supuesta decisión de que el voto que debían emitir los miembros del Consejo Superior en la sesión para hacer la designación fuera secreto fue irregular, porque (i) la escogencia del tipo de votación no fue incluido en el orden del día;

(ii) no se cumplió lo dispuesto en el artículo 34 del Acuerdo No. 013 de 2001; y (iii) la votación secreta no se previó en el Acuerdo No. 005 de 2021. Así se explica a continuación (…). El Acta que corresponde a esta sesión es el Acta No. 12 de 2022, la cual fue debidamente aprobada26 en la sesión de 22 de julio de 2022, tal como se observa en el Acta No. 17 de 2022 […].

Según consta en la página 2 del Acta No. 12 de 2022, el orden del día fue el siguiente (…). El ítem 2 del orden del día es específico frente a la sustentación de las propuestas de los aspirantes a ser Rector, por ello se mencionaron los nombres de cada uno de los candidatos. El ítem 2 no puede entenderse comprehensivo de cualquier determinación acerca del proceso de designación de Rector 2022- 2016.

Se trató de un acápite perfectamente delimitado y concreto: escuchar las propuestas de los aspirantes y entrevistarlos. No puede entenderse incluida la decisión sobre la modalidad de votación que se adoptaría en la sesión establecida para la elección, porque el orden del día no puede estar sujeto a suposiciones o interpretaciones en tanto determina el ámbito competencial del Consejo Superior y, además, porque escoger dicha modalidad de voto no tiene nada que ver con oír los planteamientos de los aspirantes ni con las preguntas que constituyeran las entrevistas dado que se trata un aspecto interno y exclusivo del Consejo Superior.

No se desconoce que, en el correo electrónico enviado para convocar a la sesión del 9 de junio de 2022, se incluyeron 3 puntos, entre ellos, en último lugar, el de “proposiciones y varios”, pero lo cierto es que, según el Acta, que es el documento que da cuenta de lo acaecido en la sesión, no fue incluido. El Acta, según el artículo 39 del Acuerdo No. 013 de 2001, es “el único registro oficial escrito y sucinto que contendrá (…): En ese orden, de acuerdo con el Acta No. 12 de 2022, en la sesión del Consejo Superior solo se incluyeron y se abordaron 2 puntos en el orden del día, como ya se indicó. Si no se incluyó en el Acta de la sesión el punto de “proposiciones y varios” es porque no hizo parte de la sesión. En efecto, el Consejo aprobó dicho orden del día, con 2 los únicos puntos antes mencionados.

Así consta en el Acta No. 12 de 2022 (…). Adicionalmente, se debe resaltar que el orden del día de la sesión del 9 de junio de 2022 del Consejo Superior, según consta en el Acta No. 12 de 2022, NO incluyó un punto referido a “proposiciones y varios”. Y, de hecho, el Acta no lo tiene. Los puntos de dicho documento son: (…) Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Es más, según se lee en el Acta, en la parte final del punto 6, la supuesta “decisión” sobre la forma de votación se adoptó después de que se finalizó la sesión (…): Lo anterior no solo evidencia que este tema NO estaba en el orden del día, sino que se abordó por fuera de la sesión. Por tanto, en la segunda sesión extraordinaria de 16 de junio de 2022 del Consejo Superior en la cual se llevó a cabo la votación para la designación del rector se desconocieron los artículos 20, 21 y 24 del Acuerdo No. 013 de 2001. [2.1.2.

No se cumplió lo dispuesto en el artículo 34 del Acuerdo No. 013 de 2001] En consecuencia, la adopción de la votación secreta como mecanismo para la designación del rector en la segunda sesión extraordinaria de 16 de junio de 2022 del Consejo Superior, fue irregular porque no se cumplió con lo establecido en el artículo 34 del Acuerdo No. 013 de 2001. [2.1.3.

La votación secreta no se previó en el Acuerdo No. 005 de 2021] (…) La votación de los miembros del Consejo Superior que culminó con la elección del demandado fue secreta, tal como se advierte en el Memorando de 21 de junio de 2022 y en el Acta No. 14 de 2022, ambos referidos a la sesión de 16 de junio de 2022 (…). Es decir, el voto secreto adoptado en la segunda sesión extraordinaria de 16 de junio de 2022 del Consejo Superior en la cual se llevó a cabo la votación para la designación del rector fue irregular porque no había norma que estableciera su obligatoriedad máxime cuando la votación secreta es de carácter excepcional, como lo señala el artículo 34 del Acuerdo No. 013 de 2001 norma que, por tanto, fue desconocida. [2.2.

La votación secreta desconoce el carácter obligatorio de la consulta] (…) El voto secreto no permite cumplir dicho propósito. Con el voto secreto no se puede establecer si los resultados de la consulta fueron acatados o no (…). 1.2.4. Sobre las pruebas (folio 26) Solicitó que se consideraran como prueba los documentos que acompañó con el escrito de reforma de la demanda: i) Memorando del Consejo Superior de la UPN del 14 de junio de 2022; ii) Memorando del Consejo Superior del 21 de junio de 2022, iii) Acta 17 de la sesión del Consejo Superior del 22 de julio de 2022, iv) el acto electoral demandado, Acuerdo 13 del 16 de junio de 2022 por medio del cual se eligió al señor Alejandro Álvarez Gallego como Rector de la Universidad Pedagógica Nacional para el período 2022-2026. 1.2.5.

Sobre los terceros Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Aclaró que la autoridad que intervino en la adopción del acto acusado, esto es, el Consejo Superior de Universidad Pedagógica Nacional, en cabeza de su presidente, está actualmente presidido por el señor Hernando Bayona Rodríguez, delegado del Ministro de Educación Nacional, quien recibe notificaciones en el buzón hbayonar@mineducacion.gov.co II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para resolver sobre la admisión de la reforma a la demanda, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 3º de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 278 del mismo estatuto. 2.2. Requisitos de la reforma de la demanda en el medio de control de nulidad electoral La legislación procesal vigente contempla la posibilidad de enmendar, aclarar, modificar o adicionar el libelo introductorio, como una garantía procesal de acceso a la justicia para que el demandante pueda subsanar los errores y falencias o suplir omisiones de su escrito introductorio a fin de lograr una sentencia de mérito fundada en todos los aspectos fácticos y jurídicos relevantes para la efectividad de los derechos subjetivos e intereses legítimos de las partes en el proceso.

En este sentido, esta corporación ha sostenido4: La reforma de la demanda es una figura del derecho procesal que permite modificar el escrito inicialmente presentado y se explica, según la doctrina, porque «la presentación de una demanda no vincula definitivamente al demandante respecto de los puntos anotados en ella, sino cuando han vencido ciertos términos precisamente determinados en la ley, porque esta ha querido permitirle a la parte actora, que, con ciertas limitaciones, pueda reenfocar el alcance de su libelo»5.

Su regulación, está contenida en el artículo 2786 de la Ley 1437 de 2011, que se aplica de forma especial al contencioso de nulidad electoral, y en el artículo 173 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 28 de marzo de 2019, rad. 47001-23-33-000-2018- 00242-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 5 López Blanco, Hernán Fabio, Código General del Proceso.

Parte General Ed. Dupré Editores., Bogotá, 2016. p. 578. 6 Artículo 278. «Reforma de la demanda. La demanda podrá reformarse por una sola vez dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante y se resolverá dentro de los tres (3) días siguientes. Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos.

Contra el auto que resuelva sobre la admisión de la reforma de la demanda no procederá recurso». Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 del mismo estatuto, aplicable a este proceso especial por virtud de la cláusula remisoria contenida en el artículo 296 del citado compendio, el cual establece: «En lo no regulado en este título [VIII] se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral».

Ahora bien, de la lectura sistemática de las mentadas disposiciones, se tiene que la facultad de reformar la demanda no es absoluta, en tanto está sujeta a requisitos de oportunidad, forma y contenido, conforme a los cuales se pretende salvaguardar el derecho de defensa y contradicción y el derecho de igualdad de las partes, tal como se explicará en las líneas subsiguientes.

En lo que tiene que ver con el límite temporal – requisito de oportunidad –, el legislador fue claro al establecer que la solicitud que haga el demandante, tendiente a enmendar, aclarar, modificar o adicionar el libelo introductorio, debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante (Art. 278, inc. 1°).

En cuanto al límite formal, las normas procesales no traen consigo mayor rigor en dicho aspecto, en razón a que para el memorialista inicial resulta facultativo presentar la reforma, bien sea en escrito aparte e independiente del escrito primigenio o integrando en un nuevo y único documento la demanda con las correspondientes reformas.

Lo anterior, sin perjuicio de la potestad que tiene el juez de ordenar a la parte actora la presentación de un solo documento para mayor comprensión de ese extremo de la litis por parte de los demás sujetos procesales (Art. 173, inciso final). En punto al límite material, el estatuto procesal contencioso enseña que la reforma podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos o a las pruebas que fundamentan los supuestos fácticos (Art. 173, numeral 2°), siendo claro el legislador que, al efectuarse tales modificaciones del libelo inicial, no se puede sustituir la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda (Art. 173, numeral 3º).

De forma especial, el artículo 278 del CPACA permite que el accionante electoral adicione cargos contra el acto cuya nulidad se pretende, siempre y cuando aquellos se formulen dentro del término de caducidad del medio de control. Sobre la validez de esta última restricción, la Corte Constitucional, tuvo la oportunidad de pronunciarse en la Sentencia C - 437 de 20137, en razón de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la expresión subrayada: «Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que 7 Corte Constitucional, sentencia C-437 del 10 de julio de 2013.

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos» (Subrayado fuera del original).

El aparte destacado fue declarado exequible, por cuanto consideró que no quebrantaba los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y participación política, habida cuenta de que tal restricción tenía razón de ser en la celeridad con que debe adelantarse este trámite especial y los derechos que están en juego. Al respecto señaló: [E]l término de caducidad establecido, no sólo para ejercer la acción sino para reformar la demanda adicionando nuevos cargos, tiene como propósito guardar coherencia con la finalidad de la ley, pues, como lo explicó el Consejo de Estado8, en reiterada jurisprudencia, no condicionar la formulación de nuevos cargos a la observancia de la caducidad de la acción electoral, significa en últimas quebrantar la misma normativa que regula esta figura, pues, se estaría permitiendo ampliar el marco de decisión de la autoridad competente por fuera del plazo permitido para el efecto, lo cual constituiría una paradoja9.

De otro lado, esta Sección, de tiempo atrás y de forma pacífica10, precisó el alcance del término «cargo» empleado por el legislador en el artículo 173 ibidem, considerando que el mismo se refiere a «las razones de derecho por las cuales el accionante considera que el acto está viciado de nulidad o lo que es lo mismo, los motivos de impugnación del acto de elección o nombramiento», de modo tal que, «abarca no solo las disposiciones normativas en las cuales se sustenta el reproche de ilegalidad, sino que además incluye el concepto de la violación, esto es, la explicación del por qué el acto acusado no se encuentra conforme al ordenamiento jurídico».

(Subrayado fuera del original). Así lo explicó esta corporación: En efecto, el cargo de nulidad se estructura principalmente con dos ejes, el primero de ellos relativo a las normas que se consideran vulneradas o violentadas (causales de nulidad) y el segundo relacionado con las razones por las cuales se afirma que se transgredió el ordenamiento jurídico.

Debe señalarse que estas dos figuras tienen una relación inescindible y que su unión conforma la categoría de “cargo de nulidad” en sentido estricto y que por lo tanto la modificación de cualquiera de ellas, implicará necesariamente la trasformación del cargo de nulidad. (Subrayado fuera del original). 8 Antes de la expedición del CPACA la Sección Quinta estableció una subregla en relación con la reforma de la demanda, en ese sentido precisó que: «(…) si la reforma a la demanda implicaba la formulación de nuevos cargos, ésta debería, necesariamente, presentarse observando el término de caducidad de la acción, lo cual se explicaba en el hecho de que si la demanda era el marco dentro del cual decidía el contencioso electoral y para ello se había fijado un término de caducidad, sería contradictorio extender dicho término vía corrección de la demanda cuando el artículo 136-12 establecía un término perentorio para el efecto, el cual era de 20 días (…)» – hoy 30 días con el CPACA. [se subraya] 9 Ibidem (7). 10 Como se ilustra incluso con decisión posterior a que se decantara la figura por la Sala, en la sentencia del 11 de diciembre de 2014, rad. 11001-03-28-000-2014-00111-00(S), M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Acorde con lo anterior, se concluye que, en el medio de control de nulidad electoral, existe un límite mixto de tipo material - temporal, consistente en que el actor solo podrá adicionar cargos en su libelo introductorio, respecto de las causales de nulidad y las razones en que se fundamenten, bajo la condición de que el actor debe hacerlo dentro del término de caducidad señalado en el artículo 164, numeral 2, literal a) del CPACA11. 2.3 Estudio de admisión de la reforma solicitada Con base en las anteriores consideraciones generales, el despacho examinará la reforma a la demanda, a fin de establecer si procede su admisión o rechazo, en todo o parte, tal como lo establece el estatuto procesal contencioso.

En relación con el límite temporal, se constata que el auto admisorio de la demanda ─proferido el 15 de diciembre de 2022─ fue notificado a la parte actora por anotación en estado electrónico publicado el 18 del mismo mes y año. Por tanto, el término de tres (3) días de que trata el inciso primero del artículo 278 de la Ley 1437 de 2011, para efectos de proponer la reforma de la demanda, transcurrió el 19 de diciembre de 2022, 11 y 12 de enero de 2023.

Por consiguiente, al haberse remitido el memorial reformatorio el 11 de enero de 2023, se tiene por oportuna su presentación. En punto al límite formal, se observa que la parte actora integró en un solo documento la demanda y las reformas, sin deslindar e identificar los puntos de adición. Pese a esto, el despacho considera innecesario solicitar a la demandante que allegue un nuevo escrito en el cual distinga los aspectos aquí analizados, pues no ofrece lugar a confusión entre el alcance del segundo texto frente al primero, sino que por el contrario se complementan unívocamente, respetando lo dispuesto en el inciso final del artículo 173, numerales 2º y 3º y 278 del CPACA.

En relación con el límite material, se verifica que el escrito de reforma está referido a las pretensiones, pruebas y autoridad que intervino en la adopción del acto acusado, sin que en modo alguno se procure sustituir, completa o parcialmente, a alguna de las partes o pretensiones iniciales, de modo tal que su 11 Artículo 164. «Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.

En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la confirmación». Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 contenido versa sobre las materias permitidas por el artículo 173, numerales 2 y 3 del C.P.A.C.A. Ahora bien, en cuanto a los cargos, el memorial bajo estudio introdujo el título: «CARGOS QUE SUSTENTAN LAS CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO», desarrollado por el actor en más de 26 páginas, es decir, que la presente reforma versa predominantemente sobre las razones de derecho a partir de las cuales alega que el acto demandado está viciado de nulidad.

En este sentido, el nuevo análisis elaborado por la demandante aborda los dos ejes que, según la jurisprudencia citada, definen este componente de la demanda referido a los fundamentos de derecho de las pretensiones. El primero, denominado «NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN», consiste en la identificación de las disposiciones infringidas y que se condensan en el siguiente enunciado: Normas violadas: artículo 63 de la Ley 30 de 1992, artículos 17, 20, 21, 22 de los Estatutos de la UPN, artículos 20, 21 y 22 del Acuerdo No. 013 de 2001.

Concepto de la violación: el acto acusado fue expedido con violación de las normas en que debía fundarse y expedido en forma irregular (artículo 137 del CPACA). La configuración de dichas causales de nulidad está explicada en los cargos que más adelante se desarrollan, no sin antes hacer una breve mención del marco normativo para la elección del Rector de la UPN, con énfasis en la obligatoriedad de la consulta.

El segundo, que consiste en la explicación de las razones jurídicas sobre las que se sustentan las causales de nulidad invocadas, profundiza y adiciona las consideraciones de la demanda inicial, las cuales las desarrolla bajo las dos (2) acusaciones mencionadas anteriormente: i) la consulta realizada desconoció normas superiores y ii) el mecanismo del voto secreto para la elección del rector fue irregular.

Al respecto, el despacho destaca que, en el trámite del medio de control de nulidad electoral, el legislador especial introdujo una condición sine qua non la parte actora no puede adicionar ni modificar los cargos inicialmente formulados contra el acto impugnado, por vía de reforma, cual es: «que no haya operado el fenómeno de la caducidad», tal como lo establece el artículo 278 de la Ley 1475 de 2019 y lo ha reiterado enfáticamente esta Sección, así: La legislación procesal administrativa vigente contempla la posibilidad de enmendar, aclarar, modificar o adicionar el libelo introductorio, como una garantía procesal de acceso a la justicia para que el demandante pueda enmendar los errores o suplir las falencias de aquel, a fin de lograr una Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 sentencia de mérito, fundada en todos los aspectos fácticos y jurídicos relevantes para la efectividad de los derechos subjetivos e intereses legítimos de las partes en el proceso.

( ). [La] potestad del actor no es absoluta, en cuanto está sujeta a límites ciertos, de oportunidad, forma y contenido, como manifestaciones del principio de seguridad jurídica y el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada, a saber: En cuanto al límite temporal, (i) debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante (art. 278, inc. 1°).

En cuanto al límite formal, (ii) podrá integrarse en un solo documento con el libelo inicial, a discreción del demandando o disposición del juez (art. 173, inc. final). En cuanto a los límites materiales, (iii) podrá referirse a las partes, pretensiones o los hechos y pruebas en que estas se fundamentan (art. 173, num. 2°); (iv) no podrá sustituir la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda (art. 173, num. 3); y (v) solo podrá adicionar cargos dentro del término de caducidad del medio de control (art. 278, inc. 2°).

( ). En este orden, se concluye que, de conformidad con lo consagrado en el inciso segundo del artículo 278 del C.P.A.C.A., sobre la reforma a la demanda en el medio de control de nulidad electoral, existe un límite mixto, de tipo material-temporal, consistente en que el actor solo podrá adicionar los cargos de su libelo introductorio, en cuanto a las causales de nulidad que invoca y las razones de derecho en que las sustenta, bajo la condición de hacerlo dentro del término de caducidad del artículo 164, numeral 2, literal a) de dicha normativa.

( ). [E]l despacho destaca que, en el trámite del medio de control de nulidad electoral, el legislador especial introdujo una condición sine qua non la parte actora no puede adicionar ni modificar los cargos inicialmente formulados contra el acto impugnado, por vía de reforma, cual es: «que no haya operado el fenómeno de la caducidad», tal como lo establece el artículo 278 de la Ley 1475 de 2019 y lo ha reiterado enfáticamente esta Sección. ( ).

En este contexto, es preciso recordar que el término de caducidad es de treinta (30) días, «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral», el cual se computa a partir del día siguiente al que se profiere «si la elección se declara en audiencia pública», según el artículo 164, numeral 2, literal a) del CPACA. En el presente caso, el acto de elección del rector de la Universidad Pedagógica Nacional, señor Alejandro Álvarez Gallego, data del 16 de junio de 202213.

En consecuencia, el término de caducidad se cumplió el 3 de agosto de 2022, fecha en que se radicó la demanda, tal como se puso de presente en el auto admisorio del 15 de diciembre de 2022, por lo que fuerza concluir que la adición de los 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de febrero de 2020, rad. 11001-03-28-000- 2019-00093-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Sistema de Gestión Judicial -SAMAI.

Historial de actuaciones. Anotación 3. Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 motivos jurídicos modificados contenidos en el memorial de reforma a la demanda se encuentra caducado, en cuanto aquel se presentó el 11 de enero de 202314, de manera que procede su rechazo por extemporáneos.

Finalmente, en relación con los hechos modificados ─números 2, 8, 9, 11 y 12─ observa el despacho que corresponden a una complementación de los hechos 5 y 6 de la demanda original, los cuales respetan, en esencia, su núcleo fáctico y jurídico. De modo similar, en relación con los hechos 3 y 5, el despacho observa que, si bien no fueron incluidos en la situación fáctica de la demanda inicial y que son traídos por primera vez a conocimiento del juez, si está acreditado un nexo de proximidad con los cargos que sustentan las causales de nulidad, especialmente cuando la demandante aborda el eje correspondiente a que la consulta desconoció normas superiores.

En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR la reforma a la demanda presentada por la señora Yudi Marcela Zúñiga Daza, en cuanto a i) la adición de los hechos números 2, 3, 5, 8, 9, 11 y 12 de la demanda inicial, ii) las pretensiones, iii) las pruebas solicitadas y (iv) la autoridad que preside el Consejo Superior de la Universidad Pedagógica Nacional, señor Hernando Bayona Rodríguez, y, en consecuencia, disponer: 1.

Notifíquese personalmente al señor Alejandro Álvarez Gallego, en la forma prevista en el numeral 1°, literal a) del artículo 277 del CPACA. En caso de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en el mismo numeral. 2. Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, a los siguientes sujetos procesales: a. Al Presidente del Consejo Superior Universitario de la Universidad Pedagógica Nacional, señor Hernando Bayona Rodríguez, en la dirección hbayonar@mineducacion.gov.co b. A la Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. Al agente del Ministerio Público. 14 Sistema de Gestión Judicial -SAMAI.

Historial de actuaciones. Anotación 24. Rad: 11001-03-28-000-2022-00174-00 Demandante: Yudi Marcela Zúñiga Daza Demandado: Alejandro Álvarez Gallego Rector de la Universidad Pedagógica Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 3. Córrase traslado a los sujetos procesales de la reforma de la demanda, acorde con lo establecido en el artículo 173, numeral 1º del CPACA, es decir, por la mitad del término concedido para la contestación de la demanda, entiéndase por el lapso de ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente decisión. 4.

Notifíquese por estado a la parte actora. 5. Infórmese a la comunidad la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación. 6. Adviértasele a la autoridad vinculada en calidad de tercera interesada que, durante el término para contestar la demanda, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado que se encuentren en su poder y que el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto (Art. 175 parágrafo 1° del CPACA).

SEGUNDO: RECHAZAR la reforma a la demanda presentada por la señora Yudi Marcela Zúñiga Daza, en cuanto a la adición de las consideraciones jurídicas consignadas en el título: «CARGOS QUE SUSTENTAN LAS CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO DEMANDADO», según las razones aducidas en este proveído.

TERCERO: El presente auto no es susceptible de recursos, conforme se dispone en los artículos 243A, numeral 14 y 278 del CPACA.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, regrese el expediente al despacho para continuar el trámite de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.