CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP TESIS: SE REVOCA LA PROVIDENCIA APELADA, LA PARTE ACTORA CUMPLIÓ CON LA CARGA DE DESIGNAR DEBIDAMENTE A LA PARTE DEMANDADA, TENIENDO COMO TAL A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y A RACIL ASESORÍAS S.A.S. EN CALIDAD DE MANDATARIA DE COOMEVA E.P.S. S.A. LIQUIDADA.

AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 13 de febrero de 2025, proferido por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada en los términos señalados en la providencia de 30 de octubre de 2024.

I-.

ANTECEDENTES La UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP, a través de apoderado judicial, promovió demanda ante el TRIBUNAL en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms.

A- 008440 de 2022, “Por medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada al proceso liquidatorio de Coomeva E.P.S. S.A. En Liquidación”, y A-018438 de 2023, “Por medio de la cual se resuelve solicitud de aclaración de la Resolución No. A-011525 de 2023”, expedidas por el agente liquidador de COOMEVA E.P.S. S.A. Como consecuencia de lo anterior solicitó ordenar a la demandada reconocer y aceptar sin objeción alguna, la acreencia presentada oportunamente por la suma de $3.834.549.463.

El TRIBUNAL, mediante auto de 30 de octubre de 2024, inadmitió la demanda y ordenó a la actora designar debidamente las partes dentro del proceso, por cuanto, a su juicio, la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD no podía ser tenida como parte demandada en el proceso, en los términos del artículo 162, numeral 1, del CPACA. Adicionalmente, le solicitó a la actora que aportara prueba de la existencia y representación legal de COOMEVA E.P.S. S.A. y le puso 2 En adelante CPACA. 3 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de presente que en caso de que actualmente no existiera la referida entidad de salud, debía excluirla de la parte demandada.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, en providencia de 13 de febrero de 2025, rechazó la demanda al considerar que no fue subsanada en los términos indicados en el auto inadmisorio de 30 de octubre de 2024. Señaló que la falta de cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control del sistema general de seguridad social en salud de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD no tenían que ver con el objeto de los actos administrativos demandados, esto es, la calificación de una acreencia. Manifestó que si lo que pretende la actora es reclamar una acción u omisión de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, esta contaba con el medio de control de reparación directa para tal efecto.

Respecto de COOMEVA E.P.S. S.A., indicó que actualmente no cuenta con personería jurídica pues a través de la Resolución núm. L002 de 2024 se declaró la terminación de su existencia legal. 4 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que pese a que con anterioridad a esa fecha COOMEVA E.P.S. S.A. celebró el contrato de mandato con representación núm. LIQ00324 de 24 de enero de 2024 con RACIL ASESORÍAS S.A.S., esta no tenía la capacidad de asumir la responsabilidad con ocasión de la expedición de los actos administrativos demandados.

Manifestó que tampoco podía vincularse al proceso al señor Felipe Negret Mosquera, en calidad de agente liquidador o representante legal de COOMEVA E.P.S. S.A., toda vez que carecía de legitimación en la causa para comparecer al proceso habida cuenta que dicha entidad ya había desaparecido del mundo jurídico por haber finalizado su trámite de liquidación. III-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1. La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto de 13 de febrero de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente: Sostuvo que la demanda de la referencia cumple con todos los requisitos establecidos en la ley para ser admitida, toda vez que en ella y en su subsanación se expusieron las razones por las que era 5 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa.

Señaló que cumplió con la carga de identificar debidamente a la parte demandada tanto en la demanda como en su subsanación dentro del término concedido para tal efecto. Indicó que se trasgredió su derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que el TRIBUNAL interpretó el escrito de subsanación como una reforma de la demanda y concluyó que esta era improcedente sin fundamento legal alguno. Manifestó que el a quo erró al estudiar la legitimación en la causa de la parte pasiva, toda vez que ello no es propio de la etapa de admisibilidad de la demanda.

III.2. El TRIBUNAL, mediante providencia de 2 de mayo de 2025, rechazó el recurso de reposición interpuesto por la parte actora y concedió la alzada. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, contra el auto que rechaza la demanda es procedente el 6 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de apelación y su resolución le corresponde a la Sala en atención a lo establecido en el artículo 125, numeral 2, literal g), ibidem.

Caso concreto En el presente caso, mediante la providencia de 13 de febrero de 2025, el TRIBUNAL rechazó la demanda al considerar que no fue subsanada conforme con lo indicado en el auto inadmisorio de 30 de octubre de 2024. Lo anterior, por cuanto según el a quo no se determinó debidamente a la parte demandada en el proceso, en la medida en que COOMEVA E.P.S. S.A. no cuenta en la actualidad con personería jurídica y que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, RACIL ASESORIAS S.A.S. y el señor Felipe Negret Mosquera, en calidad de agente liquidador, carecían de capacidad para representarla.

Por su parte, la recurrente sostuvo que debía admitirse la demanda de la referencia habida cuenta que tanto en el escrito inicial como en la subsanación se designó debidamente a la parte demandada y se explicó la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso concreto. Asimismo, señaló que la admisibilidad de la demanda no era la oportunidad procesal 7 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para estudiar la legitimación en la causa por pasiva de las personas incluidas como demandadas.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que esta Sección, en reiterada jurisprudencia, entre otras en providencia de 15 de febrero de 20243, se ha pronunciado sobre la capacidad de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD para comparecer a procesos análogos al objeto del debate así: “[…] Sobre el particular, esta Sección, en auto de 25 de enero de 20184, modificó la tesis sobre la legitimación por pasiva cuando se demanda a personas jurídicas extintas y que, por ende, no cuentan con capacidad para ser parte en procesos judiciales, y al efecto precisó lo siguiente: “[…] Esta Sala, estudiados los argumentos esbozados en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, considera que es acertado señalar, de una parte, que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquiera otros que se dicten en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia. Igualmente considera válido señalar que la existencia de los actos administrativos no depende de la permanencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa.

Sin embargo, dichas consideraciones no pueden desconocer el hecho consistente en que la liquidación de una sociedad como SOLSALUD E.P.S. S.A. persigue «[…] mediante la realización de una cadena de actos complejos, la conclusión de las actividades 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 15 de febrero de 2024, proceso identificado con el núm. único de radicación: 25000234100020210080601;

M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 25 de enero de 2018, Radicación número: 68001233300020150032001, Actor: Clínica Chicamocha S.A., Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y Superintendencia Nacional de Salud. 8 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pendientes al tiempo de la disolución, la realización de los activos sociales, el pago del pasivo externo, la repartición del remanente de dinero o bienes entre los socios y la extinción de la persona jurídica-sociedad […]» y que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), precisamente, luego del desarrollo de su proceso de liquidación, se extinguió, conforme se acredita del contenido de la Resolución 004964 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador, Fernando Hernández Vélez (folios 743-772, Cuaderno Principal 2)36 y del certificado de existencia y representación legal de dicha entidad promotora de salud, en el cual consta la inscripción del mencionado acto administrativo (folios 775-776, Cuaderno Principal 2).

Lo anterior quiere indicar que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) no tiene la aptitud jurídica para ser sujeto de relaciones jurídicas y, en consecuencia, no puede ser titular de derechos y obligaciones procesales, ni asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso, como podría ser una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado por el demandante.

Nótese cómo el artículo 53 del CGP reconoce la capacidad de las personas jurídicas para ser parte dentro de los procesos judiciales, partiendo del supuesto de que ellas existan. Esta Sala, entonces, modificará la tesis expuesta en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, por cuanto, como lo ha indicado esta Corporación, no es posible que una persona jurídica extinta, lo que le impide ser sujeto de derechos y obligaciones, pueda ser parte en un proceso judicial […]”. 24.

Asimismo, es importante resaltar que esta Sección, en reiterados pronunciamientos5, ha considerado sobre la vinculación procesal de la Superintendencia Nacional de Salud en este tipo de controversias, por ser la encargada de la inspección, vigilancia y control en los trámites de los procesos seguidos en contra de las entidades que se encuentran en proceso de liquidación. 25.

Dicha tesis fue reiterada, mediante autos de 19 de julio de 20186, 19 de diciembre de 20197 y 26 de abril de 20218 y 28 de 5 En relación con el tema, se encuentran, entre otros: Consejo De Estado, Sección Primera. Auto de 28 de enero de 2016. Rad. 2015-00041-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00320-01.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 24 de mayo de 2018, rad. 2015-00794-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de julio de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 68001233300020150037901. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 19 de diciembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000234100020150139302. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 26 de abril de 2021, Radicación número: 9 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 20229, en los cuales se concluyó que: “[…] aunque la Superintendencia Nacional de Salud no haya expedido los actos que hoy se cuestionan, es posible exigir un pronunciamiento de fondo para que se manifieste sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador que ésta nombró, teniendo en cuenta que el liquidador designado es agente suyo y que era su obligación realizar seguimiento sobre su gestión. […]”.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP, en el escrito contentivo de la demanda, designó como parte demandada a COOMEVA E.P.S S.A. EN LIQUIDACIÓN y a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Asimismo, en el memorial de subsanación reiteró que debía tenerse a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD como parte demandada dentro del proceso, habida cuenta que dicha entidad fue la encargada de designar al agente liquidador de COOMEVA E.P.S S.A. y de ejercer sus funciones de vigilancia respecto del todo trámite de liquidación. Precisó que la demanda no fue incoada en ejercicio del medio de control de reparación directa, toda vez que lo que se pretende es la nulidad de los actos administrativos aquí controvertidos.

Igualmente, pidió vincular al proceso al señor Felipe Negret 11001032400020180013100, Actor: Salud Darien UT, Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Minsalud, Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y Luis Fernando Vélez (Ex Liquidador de Solsalud E.P.S. (Liquidada). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 28 de julio de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 25000233600020160175601. 10 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mosquera por haber sido el agente liquidador de COOMEVA E.P.S S.A., conforme con la postura de otras subsecciones del mismo TRIBUNAL.

Finalmente, señaló que la sociedad RACIL ASESORÍAS S.A.S. era la encargada de representar a COOMEVA E.P.S S.A., en virtud del contrato de mandato con representación núm. LIQ00324 de 24 de enero de 2024. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que la actora sí cumplió con la carga de designar a la parte demandada en el presente caso, habida cuenta que tanto en el demanda como en su subsanación tuvo a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD como tal, entidad que según la reiterada jurisprudencia de esta Sección tiene capacidad para comparecer a procesos en los que se cuestiona la legalidad de actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, tales como los que son objeto de estudio en el presente proceso.

Asimismo, se observa que la sociedad RACIL ASESORÍAS S.A.S. también puede ser llamada al proceso en calidad de representante 11 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de COOMEVA E.P.S S.A., en virtud del contrato de mandato con representación núm. LIQ00324 de 24 de enero de 2024, el cual tiene como objeto la administración de los bienes y activos de la entidad promotora de salud y se le atribuyó el pago a los acreedores reconocidos de los dineros que se deriven de su proceso de liquidación. Por ello y comoquiera que fue debidamente identificada la parte demandada e incluso se solicitó, adicionalmente, la vinculación al proceso del señor Felipe Negret Mosquera en calidad de liquidador de la entidad, la Sala concluye que con la demanda y su subsanación se cumplió con el requisito previsto en el artículo 162, numeral 1, del CPACA.

Así las cosas, la Sala revocará el auto apelado por medio del cual se rechazó la demanda y, en su lugar, se le ordenará al TRIBUNAL proveer sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 12 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-00568-01 Actora: UNIÓN TEMPORAL RED CALI MEDICIP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 13 de febrero de 2025, proferido por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia y, en su lugar, se le ordena que provea sobre su admisibilidad, previa verificación del cumplimiento de los demás requisitos legales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.