Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Solicitante: Gilberto Celis Amaya Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Tema: Recurso de súplica contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. ASUNTO La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del señor Gilberto Celis Amaya contra el auto del 20 de octubre de 20231, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. El recurso extraordinario de unificación2. El demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 1 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar que dicha providencia contrariaba lo dispuesto en las sentencias de unificación proferidas el 4 de agosto de 2010, en el expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; y el 1 de agosto de 2013, en el proceso 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070-11), con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve.
El referido fallo revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil que había ordenado la nulidad de los actos administrativos acusados y a título de restablecimiento del derecho había dispuesto la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta el 75% del salario 1Expediente digital – Samai – índice 4 2 Expediente digital – Samai – índice 2 Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 promedio devengado durante su último año de servicio comprendido entre el 1 de febrero de 2013 a 31 de enero de 2014 con la inclusión de los factores salariales establecidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sin incluir la prima de riesgo, el subsidio familiar ni la bonificación por recreación; para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda.
Adujo el Tribunal que el demandante no era beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, al no cumplir con ninguno de los dos requisitos exigidos por el artículo 36 de la citada ley; ante ello, dada la fecha en que el actor se vinculó al INPEC, el régimen que gobierna el caso es el Decreto 2090 de 2003, normatividad que a su vez contempló un régimen de transición del cual sí es beneficiario el actor; por tanto, en cuanto a los requisitos de edad y tiempo de servicio para pensionarse debe tenerse en cuenta en su caso lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 y, en cuanto a los factores salariales base para la liquidación de la prestación los establecidos en el Decreto 446 de 1994.
Que efectuada la liquidación teniendo en cuenta las citadas normas se logra concluir que el valor de la mesada pensional sería menor a la devengada, en virtud de lo cual, aplicando el principio de favorabilidad, debe mantenerse la pensión en los términos liquidados por COLPENSIONES; así las cosas, se revocó la sentencia proferida en primera instancia. Adujo la parte actora que es necesario que se profiera una sentencia de unificación dado que existe diversas decisiones judiciales respecto al régimen pensional que gobierna a los empleados del INPEC.
Señaló también que la sentencia recurrida contraría providencias expedidas por el Consejo de Estado en casos análogos, así como el principio de favorabilidad laboral, omite aplicar en orden cronológico las normas que han regido a los funcionarios del INPEC Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.2.
Auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Mediante el auto del 20 de octubre de 20233, con ponencia del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia considerando que las reglas de unificación invocadas no se relacionan con la ratio decidendi de la decisión cuestionada, no existe unidad de materia en la controversia; además, lo que se pretende es reabrir el debate jurídico a través de este mecanismo; lo cual no es posible; concluyendo que la petición no cumple con los requisitos legales para que prospera el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Esta decisión fue notificada por medios electrónicos el 25 de enero de 20244. 1.3.
Recurso de reposición en subsidio súplica El 29 de enero de 20245, el apoderado del señor Gilberto Celis Amaya presentó recurso de reposición en subsidio súplica contra el auto 20 de octubre de 2023. Como sustento de su recurso se expuso: «Lo que hoy se pretende es la misma aplicación y análisis de la unificación de la jurisprudencia para el INPEC dado que tiene iguales y múltiples similitudes en su régimen salarial, prestacional y pensional que no ha gozado de interpretación legal alguna en estricto sentido que permita unificar los haberes a liquidar al momento del reconocimiento pensional, inclusive teniendo que entrar a terciar la Corte Constitucional (…) Sin perjuicio de lo expresado por el despacho, se tiene que el tema que nos ocupa amerita una decisión por importancia jurídica, trascendencia económica y social o por la necesidad de sentar jurisprudencia. Por tanto, se solicita respetuosamente que el auto aquí recurrido sea revocado y en su lugar se admita el recurso para el estudio del tema.» En virtud de lo anterior, solicitó revocar el auto recurrido y que se asuma la competencia del proceso con el propósito que se expida una sentencia de unificación jurisprudencial6. 1.4.
Auto que resuelve recurso de reposición Por medio de auto del 30 de julio de 2024 el despacho del consejero ponente resolvió el recurso de reposición confirmando el auto recurrido. 3 Expediente digital – Samaí – índice 4 4 Expediente digital – Samaí – índice 7 5 Expediente digital – Samaí – índice 8 6 Expediente digital – Samaí – índice.
Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Se precisan los fines del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 256 del CPACA, se analizan las sentencias que cita el accionante como violadas, para luego concluir que el asunto bajo estudio no es análogo a los de las sentencias de unificación, se dijo que las reglas de unificación invocadas no se relacionan con la ratio decidendi de la decisión cuestionada, no existe unidad de materia en la controversia, toda vez que los regímenes pensionales son distintos para los empleados públicos del INPEC, de la Aeronáutica Civil y del DAS y, a diferencia de los casos que se estiman desconocidos, el demandante no acreditó ser beneficiario de régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente se le indicó que «En esa medida, no puede equiparar el tratamiento dispensado por el Consejo de Estado al régimen pensional de los empleados públicos del DAS con el del INPEC, pues desconoce el propósito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia». Frente al argumento de la no aplicación de la sentencia T-012 de 2022 se expuso que este recurso solo procede contra sentencias de unificación del Consejo de Estado y, en cuanto a la necesidad que se profiera una sentencia de unificación en lo referente al régimen pensional del INPEC, se le explica que dicha solicitud constituye una figura procesal diferente al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia inicialmente interpuesto por el recurrente.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir el presente recurso de súplica, de conformidad con los artículos 125, numeral 2, literal c), y 246, núm. 2 y 3; y literal d), del CPACA, según los cuales el trámite y decisión de los recursos de súplica corresponde a los demás integrantes de la sala, sección o subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido, con exclusión del despacho que hubiera proferido el auto recurrido y será ponente el magistrado que sigue en turno. Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.2.
Normativa aplicable. Procedencia y oportunidad del recurso Teniendo en cuenta la fecha en que se presentó el recurso de súplica (22 de septiembre de 2022), se torna aplicable, en lo pertinente, la Ley 2080 de 2021, según su entrada en vigencia y transición normativa. En cuanto a la procedencia y oportunidad del recurso, el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, el cual reformó a su vez el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que el recurso de súplica procedería frente a los autos dictados por el magistrado ponente, entre los que señaló: “(…)3.
Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios; los rechace o declare desiertos. (…)”. El presente asunto se trata de un recurso extraordinario que fue rechazado. Dado que el auto recurrido fue proferido durante el trámite de un recurso extraordinario y su contenido, se insiste, fue el rechazo del mismo, es claro que el recurso de súplica resulta procedente conforme a la norma citada en precedencia. Ahora bien, en cuanto a la oportunidad del recurso de súplica el artículo 246 del CPACA estableció el término de 3 días siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona.
En el presente asunto se tiene que: (i) el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue proferido el 20 de octubre de 2023; (ii) la decisión fue notificada por medios electrónicos el 25 de enero de 2024; ante lo cual, conforme lo dispuesto en el artículo 205 del CPACA se entiende notificada dos días después, esto es, el 29 de enero de 2024 y (iii) el recurso de reposición en subsidio de súplica fue interpuesto el mismo 29 de enero de 2024.
Por consiguiente, la impugnación fue interpuesta de forma oportuna. 2.3. El recurso extraordinario de unificación. Este recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta Corporación, tal como lo establece el artículo 258 del CPACA.
Este mecanismo dispuso que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de analizar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial, conforme a los artículos 270 y 271 del CPACA.
Por último, para tramitar este mecanismo conforme al artículo 262 del CPACA, se requiere i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA. 2.4.
Caso concreto En el presente asunto, la parte recurrente interpuso recurso de reposición en subsidio súplica contra el auto del 20 de octubre de 2023, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por improcedente, bajo el argumento que la sentencia que se alega como desconocida, esto es, la proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, fue modificada por sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida en el expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), consejero ponente César Palomino Cortés. Adicionalmente, respecto de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, que también se alega no fue tenida en cuenta, aquella no resulta aplicable al caso pues lo allí estudiado se circunscribió a los funcionarios del extinto Departamento Administrativo de Seguridad y no puede extenderse sus efectos a los empleados del INPEC, como lo fue el actor, ya que cuentan con un régimen propio.
Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así las cosas, la citada providencia concluyó que las reglas de unificación invocadas no se relacionan con la ratio decidendi de la decisión cuestionada; en este caso lo pretendido es reabrir el debate jurídico en este momento procesal, en tanto no se comparte la decisión del juez natural de negar la reliquidación de su pensión; ante ello, la solicitud no cumple con los presupuestos de procedencia, razón por la cual fue rechazado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia incoado.
Posteriormente, mediante auto del 10 de abril de 20247, el magistrado ponente resolvió confirmar la decisión adoptada en el auto del 20 de octubre de 2023 y concedió el recurso de súplica. Conforme lo establece el artículo 258 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede exclusivamente cuando se acredite que la sentencia impugnada contrarió o se opuso a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Esa exigencia no se satisface con una simple mención o referencia a un precedente, ni con una interpretación jurídica adversa a los intereses del recurrente. Para la Sala la solicitud incoada no cumple con los requisitos legales, específicamente el numeral 4 del artículo 262 del CPACA, en el entendido que no hay unidad temática entre el fallo cuestionado y las providencias de unificación que se citan como infringidas.
El recurrente alega que en el fallo del Tribunal del 12 de septiembre de 2022 se desconoció lo dispuesto en la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, en el expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; no obstante, tal como se expuso en el auto recurrido dicha providencia fue modificada por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida en el expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), consejero ponente César Palomino Cortés; por tanto, la sentencia del 4 de agosto de 2010 no es aplicable en la actualidad.
Ahora, respecto a la sentencia del 1 de agosto de 2013, en el proceso 44001-23-31-000- 2008-00150-01(0070-11), con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve; aquella estableció reglas de unificación para el personal del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, quienes gozaban de un régimen pensional diferente al que gobierna el 7 Expediente digital – samai – índice 11.
Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 caso del demandante, quien prestó sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC; ante ello, lo dispuesto en dicha providencia no resulta aplicable al caso del actor.
En virtud de lo anterior, la Sala comparte los argumentos expuestos en el auto del 120 de octubre de 2023, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por cuanto este no cumple con uno de los requisitos esenciales para su procedencia, toda vez que la sentencia de unificación presuntamente desconocida no resulta aplicable al caso del recurrente.
Por lo anterior, es claro que no se cumple el presupuesto material del artículo 258 del CPACA, y que el recurso extraordinario promovido no tiene sustento jurídico, al no acreditarse contradicción ni oposición alguna con la jurisprudencia de unificación invocada. Lo que se presenta es una inconformidad con el resultado del fallo, mas no una vulneración del precedente.
Por lo anterior, se confirmará el auto recurrido, toda vez que, a pesar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue concedido inicialmente por el Tribunal8, no se acreditan los presupuestos exigidos para su procedencia. En consecuencia, la Sala habrá de confirmar la decisión objeto de súplica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 20 de octubre de 2023, mediante el cual el consejero de Estado sustanciador del proceso rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Devolver el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 8 Inciso tercero, del artículo 265 del CPACA. Radicación: 68679-33-33-002-2017-00287-01 (2813-2023) Demandante: Gilberto Celis Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmada electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.