Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) Demandante: Jesús Baldomero Rentería Murillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.

La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor JESÚS BALDOMERO RENTERÍA MURILLO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 036297 del 28 de septiembre de 2016; y (ii) RDP 007553 del 27 de febrero de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado. 1 Folios 1 a 2, C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 31 de agosto de 2010, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.

Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el señor Jesús Baldomero Rentería Murillo nació el 12 de febrero de 1950. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio inicialmente desde el 3 de marzo de 1970 hasta el 23 de octubre de 1975, esto por un nombramiento efectuado por el departamento del Chocó mediante Decreto 076 del 3 de marzo de 1970, a fin de desempeñarse como docente en el municipio de Nóvita.

Posteriormente tuvo una vinculación como educador oficial desde el 1º de octubre de 1979 hasta el 2 de enero de 2015 sin solución de continuidad, derivada en principio de la Resolución 18457 del 15 de octubre de 1979 expedida por el Ministerio de Educación Nacional. No obstante, durante esta relación legal y reglamentaria presentó dos incorporaciones por efectos de la descentralización de la educación, una con el departamento del Quindío y otra con el municipio de Armenia donde finalizó dicho período.

Que el 25 de mayo de 2016, la parte actora solicitó ante Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 036297 del 28 de septiembre de 2016 con la que negó la prestación. Que el accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 007553 del 27 de febrero de 2017 siendo confirmada la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 2 Folios 2 a 4, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) La demanda fue admitida mediante auto del 15 de mayo de 20193 y notificada a la UGPP4, quien manifestó que al demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional.

Propuso como excepciones que las denominó, (i) falta de requisitos, (ii) inexistencia de la obligación, (iii) cobro de lo no debido y (iv) prescripción. En la audiencia inicial5 el tribunal advirtió que las excepciones propuestas no pueden ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se dispuso a presentar alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia del 18 de octubre de 2019 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que el actor posee un vínculo nacionalizado anterior a 1980, el cual suma un total de tiempo de servicio apto para la pensión gracia en virtud del referido nombramiento equivalente a un total de 5 años, 7 meses y 20 días.

Que igualmente demostró que cumplió los 50 años el 12 de febrero de 2000 y que posee buena conducta. Que, aun así, lo cierto es que los tiempos de servicio comprendidos entre el 1º de octubre de 1979 y el 2 de enero de 2015, son derivados de una relación legal y reglamentaria del oren nacional, pues su nombramiento fue realizado a través de la Resolución 18457 del 15 de octubre de 1979 emanada del Ministerio de Educación, y, por lo tanto, tal período no es computable para acceder al derecho reclamado.

Que, en tal sentido, los tiempos posteriores a la vinculación del año 1979 son claramente nacionales, pues de este tipo es la autoridad que expide la decisión, y en realidad tal aspecto es el que determina la naturaleza del vínculo y no la fuente de financiación como lo determina la sentencia de unificación del Consejo de Estado, razones que consideró suficientes para denegar las pretensiones de la demanda. 3 Folio 364, C2. 4 Folio 371, C2. 5 Folios 470 a 475, C3. 6 Folios 514 a 526, C3. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, de conformidad con la normativa aplicable a estos asuntos, así como con los actos administrativos que dieron cabal ejecución al proceso de descentralización en el departamento del Quindío y del municipio de Armenia, así como con el concepto del Consejo de Estado citado, respecto a la descentralización de la educación, no cabría la menor duda de que el vínculo laboral del accionante, si bien en un principio fue nacional, mutó a territorial a partir del 22 de abril de 1996, y de departamental a municipal a partir del 29 de diciembre de 1998.

Que por lo tanto, a partir de la primera fecha mencionada, el señor Rentería Murillo dejó de tener un vínculo nacional, pues los dineros con que se le pagaban sus acreencias no eran de propiedad de la Nación, sino que desde el 22 de abril de 1996 fueron financiados con recursos departamentales, y desde el 29 de diciembre de 1998 municipales, por lo que la consecuencia obvia de todo ello es que los tiempos de carácter territorial son válidos para el reconocimiento de la pensión solicitada.

Que una vez acreditado el hecho de que el reclamante tiene más de 50 años de edad, que además cumplió 20 años de servicio contabilizando los tiempos nacionalizados prestados desde el 3 de marzo de 1970 hasta el 23 de octubre de 1975 (5 años, 7 meses, 21 días), y que teniendo en cuenta además los lapsos entre el 22 de abril de 1996 al 28 de diciembre de 1998, que son departamentales por efecto de la descentralización de la educación y los prestados entre el 29 de diciembre de 1998 al 2 de enero de 2015 (fecha de expedición del certificado) por ser municipales, se logra corroborar que el demandante sí tenía derecho al pago de la prestación bajo estudio.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegaciones finales8 en las que expuso que está demostrado que aquel cumplió más de 50 años de edad y completó más de 20 años de servicio, para lo cual contabilizó tiempos departamentales nacionalizados desde el 19 de junio de 1974 hasta el 31 de enero de 1977, a lo que se agrega tiempos comprendidos entre el 4 de junio de 1974 y el 14 de diciembre de 2002 que son territoriales por efecto de la descentralización de la educación, específicamente los comprendidos entre el 19 de julio de 1974 hasta la fecha de acreditación del certificado laboral al servicio como docente del municipio de Duitama (sic), lo cual permite concluir que cumplió 20 años de labor oficial el 19 de julio de 1994, fecha en la que adquirió su estatus pensional. 7 Folios 533 a 554, C3. 8 Índice 12 de la plataforma SAMAI. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) La UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión9, en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la decisión de primera instancia. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.10 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo unas incorporaciones a las plantas de personal docente de unas entidades territoriales en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 9 Índice 17 de la plataforma SAMAI. 10 Según constancia secretarial a folio 668 del cuaderno 3. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6.

Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Jesús Baldomero Rentería Murillo nació el 12 de febrero de 1950,15 de modo que cumplió los 50 años el 12 de febrero de 2000.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que el actor discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a nacionalizado con motivo de sendos procesos de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de la Ley 60 de 1993, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 1º de octubre de 1979 al 2 de enero de 2015 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 18 de enero de 2016 por la Secretaría de Educación Municipal de Armenia,16 el demandante tuvo una vinculación directa y permanente como docente oficial con el Ministerio de Educación Nacional durante el mencionado lapso.

Incluso, en dicha prueba se precisa que el tipo de relación legal sostenida durante aquel interregno fue del orden nacional, lo cual el mismo señor Rentería Murillo reconoce en el hecho cuarto de la demanda17 y en su recurso de apelación, solo que precisa que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporado a la 15 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folios 88, C1. 16 Folios 335 a 336, C2. 17 «Mi mandante se vinculó como docente de educación básica, según Resolución No. 18457 del 15 de octubre de 1979, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 1 de octubre de 1979, laborando desde esta misma fecha en el Municipio de Armenia.

Con vínculo nacional laboró hasta el día 21 de abril de 1996.» 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) planta de personal del departamento del Quindío, lo cual ocurrió hasta el 22 de abril de 1996.

Sobre el particular es del caso resaltar que, efectivamente conforme a la Resolución 18457 del 15 de octubre de 1979,18 y el acta de posesión del 8 de noviembre de la misma anualidad,19 fue el propio Ministerio de Educación quien nombró al recurrente con efectos retroactivos a partir del 1º de octubre de 1979, esto en el cargo de profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Técnico Industrial de Armenia, tal como se aprecia de las siguientes imágenes.

Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 18 Folio 204, C2. 19 Folio 205, C2. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que el señor Jesús Baldomero Rentería Murillo detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 1º de octubre de 1979 y el 2 de enero de 2015 (35 años, 3 meses y 1 día), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Sin perjuicio de lo expuesto, la parte activa en su recurso de apelación sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupaba mutó al orden territorial desde el 22 de abril de 1996, en la medida en que para esa fecha fue incorporado a la planta de personal educativo del departamento del Quindío en cumplimiento de la Resolución 6001 del 20 de diciembre de 1995,20 pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió al nivel departamental.

Lo mismo adujo al indicar que según el Decreto 1131 de 1998,21 la referida autoridad entregó el personal docente al municipio de Armenia por haber sido autorizado en virtud del artículo 16, literal b), numeral 7 de la Ley 60 de 1993 para la prestación del servicio educativo conforme a la Resolución 2828 del 30 de julio de 1997, por lo que el reclamante afirmó que pasó de ser un docente departamental a uno municipal, condición que aseveró fue la última que detentó y con la que se retiró del servicio estatal.

En tal sentido, el demandante argumenta esencialmente que, al margen de haber detentado una relación legal y reglamentaria del orden nacional, esta solo tuvo lugar del 1º de octubre de 1979 al 21 de abril de 1996, pues desde el día siguiente hasta la fecha de su retiro ocurrido el 2 de enero de 2015, el servicio prestado fue como educador territorial, por lo que estimó que tal tiempo de labor oficial sí debía computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación 20 Folios 322 a 324, C2. 21 Folios 356 a 358, C2. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del actor.

Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente, «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

De hecho, este precepto aplicaría en igual medida para el caso de los municipios que antes de la expedición de la Ley 715 de 2001 acreditaran tener una población superior a 100.000 habitantes a 1985 y que por tal motivo en razón del artículo 16, literal b), numeral 7º de la Ley 60 de 1993, también hubieran asumido las obligaciones derivadas del sector educativo a solicitud del respectivo concejo municipal, con aprobación del Ministerio de Educación y otorgación de funciones por parte de la asamblea departamental correspondiente, tal como se contempló dicha norma, así. «[…]

ARTÍCULO 16. - Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los municipios. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los municipios, se observarán las siguientes reglas: […] B. En educación: […] 7.- A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos. […]» De igual forma, resulta adecuado precisar que los efectos de las aludidas incorporaciones fueron desarrollados en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 en los que se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.22 Lo propio deberá afirmarse para el caso del demandante, en el que si bien se observa que tuvo dos incorporaciones a las plantas de personal de distintos entes territoriales, a saber, una en el departamento del Quindío y otra en el municipio de Armenia, ello en cumplimiento de los artículos 6º y 16 de la Ley 60 de 1993 respectivamente, lo cierto es que ninguna de estas generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.

En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante del demandante, (sostenida desde el 1º de octubre de 1979 hasta el 2 de enero de 2015), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide al actor consolidar el derecho prestacional solicitado.

Ahora, si bien es cierto el señor Rentería Murillo también detentó un vínculo como maestro oficial entre el 3 de marzo de 1970 y el 23 de octubre de 1975, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo 22 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020) equivale en tiempo a 5 años, 7 meses y 20 días, los cuales resultan insuficientes e irrelevantes para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio.

Bajo tal contexto, en el entendido de que el señor Rentería Murillo no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por ambas partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-33-000-2019-00067-01 (0527-2020)

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 30 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ