Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06627-01 Demandante: RUBIELA MARTÍNEZ RIVEROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma declaratoria de improcedencia – subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el recurso de impugnación presentado por la parte accionante contra la sentencia proferida en primera instancia el 13 de diciembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En ese fallo se declaró improcedente la solicitud de amparo por no encontrarse superado el requisito general de la relevancia constitucional. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 27 de octubre de 2023, la señora Rubiela Martínez Riveros, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño. La peticionaria consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de petición. 2.
La trasgresión de las citadas garantías constitucionales se la adjudica a la sentencia del 23 de junio de 2023 dictada por la autoridad judicial accionada en la que revocó la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la actora contra la ESE Centro de Salud San Pedro de Cartago1. 1 Rad. 52001-33-33-007-2017-00047-00/01 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones 3. Si bien en el escrito de tutela no se formularon pretensiones concretas, de lo formulado en la demanda se entiende que lo que solicita concretamente es que se deje sin efectos la sentencia del 23 de junio de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 52001-33-33-007-2017-00047-00/01. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos 1.3.1. Procedimiento administrativo 4. Mediante Resolución 034 del 9 de enero de 1985, la señora Rubiela Martínez Riveros fue nombrada promotora social rural de la ESE Eduardo Santos de la Unión. La demandante se posesionó el 24 de enero de 1985 y ocupó dicho cargo hasta el 30 de abril de 1997. 5.
A través Decreto 043 del 31 de mayo de 1997, el municipio de San Pedro de Cartago incorporó a la señora Martínez Riveros y a otros empleados del sector salud a la planta de personal de este ente territorial. La actora fue vinculada en carrera administrativa, en el cargo de auxiliar de enfermería código 5200, sin solución de continuidad en la prestación de servicio.
Estuvo vinculada a este empleo entre el 1.º de mayo de 1997 hasta el 1.º de enero de 2007. 6. El 2 de enero de 2007, la señora Martínez Riveros fue trasladada de la IPS municipal a la ESE Centro de Salud Municipal de Cartago. Ocupó dicho cargo hasta el 28 de febrero de 2014, fecha en la que la entidad aceptó su renuncia mediante Resolución 225. 7.
Por medio de solicitud radicada el 31 de marzo de 2016 ante la ESE, la accionante pidió el reconocimiento y pago de la prima de servicios, compensación de dinero de vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, transporte y dotación. A su vez, solicitó que se pagaran sus cesantías e intereses, así como las respectivas sanciones por su no pago oportuno. 8.
En Oficio del 18 de abril de 2016, la ESE negó lo pedido, puesto que consideró que la señora Martínez Riveros había recibido el pago de los emolumentos y prestaciones reclamadas durante todo el período trabajado. 1.3.2. Trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 9. La señora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESE Centro de Salud de San Pedro de Cartago, con el objeto de obtener la nulidad del Oficio del 18 de abril de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento y Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago de los siguientes factores salariales que consideró que dejó de percibir: incrementos por antigüedad, bonificación por servicios, prima de servicios, compensación en dinero de vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de alimentación, bonificación por recreación y auxilio de transporte. 10.
A su vez, pidió que se reconocieran y pagaran las cesantías retroactivas y la indemnización moratoria de la cual trata la Ley 244 de 1995. Además, solicitó que se ordenara a la demandada realizar las cotizaciones al fondo de pensiones por las diferencias a reconocer. 11. Mediante sentencia del 3 de marzo de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Señaló que la demandante estuvo vinculada como empleada pública del sector salud desde el 24 de enero de 1985 hasta el 28 de febrero de 2014, sin solución de continuidad. 12. Explicó que, en virtud de ello, tenía derecho a que, a excepción de las cesantías, sus prestaciones sociales fueran liquidadas de la misma forma que a los empleados del orden nacional, de conformidad con el Decreto Ley 1045 de 1978.
A su vez, declaró la prescripción de los emolumentos causados con anterioridad al 31 de marzo de 2013, a excepción de los aportes pensionales, dado su carácter imprescriptible. 13. En relación con las pretensiones relacionadas con la reliquidación y pago de cesantías a la luz del régimen de retroactividad, concluyó que se configuraba una ineptitud sustantiva de la demanda y, por tanto, se declaró inhibido para decidir sobre el fondo de ese asunto.
Explicó que en la reclamación administrativa, la interesada pidió el reconocimiento de las cesantías bajo el régimen anualizado y no sobre el régimen de retroactividad. Agregó que, en este sentido, no podía proferir un pronunciamiento de fondo al respecto, porque la actora no agotó siquiera el trámite en relación con dicho punto. 14.
Inconformes con ello, ambas partes apelaron y por medio de fallo del 23 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la sentencia de primera instancia, salvo la decisión inhibitoria en lo atinente al régimen de cesantías. 15. Sostuvo que a la demandante le fueron reconocidos y pagados todos los factores a los que tenía derecho, dado que las prestaciones sociales que les debían ser reconocidas eran las de los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
Por tanto, puso de presente que no había lugar al pago de los factores salariales establecidos en el Decreto 1919 de 2002. Agregó que a los emolumentos reclamados por la señora Martínez Riveros la ley no les había asignado el carácter salarial y, en virtud de ello, no era posible acceder a su reconocimiento. 16. Sobre el reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen de retroactividad, reiteró los motivos expuestos en la sentencia de primera instancia. Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la vulneración 17. La tutelante alegó que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de petición. Esto, por cuanto incurrieron en los siguientes defectos: 1.4.1. Violación directa de la Constitución y decisión sin motivación 18. Argumentó que la autoridad judicial accionada y el juez de la primera instancia denegaron el reconocimiento de las cesantías reclamadas con fundamento en que la actuación administrativa no fue agotada respecto del régimen retroactivo y, con ello, desconocieron el derecho de petición y le impusieron una carga excesiva de definir en el procedimiento ante la administración el régimen de cesantías que pretendía que le fuera aplicado. 19.
Arguyó que, en tal sentido, inaplicaron el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 que impone a las autoridades el deber de estudiar de forma integral lo solicitado y, con ello, omitieron resolver el conjunto de lo pretendido en la demanda. Agregó que el hecho de no haber reclamado los intereses de las cesantías en sede administrativa no impedía que el operador judicial se pronunciara sobre el reconocimiento de las cesantías bajo el régimen de retroactividad, lo cual hacía parte de las pretensiones del medio de control. 20.
Afirmó que, al omitir pronunciarse sobre el reconocimiento de las cesantías reclamadas, el tribunal transgredió los artículos 23 y 53 de la Constitución Política, al tratarse de una prestación que tiene el carácter de irrenunciable y que busca la protección del trabajador cesante y de su familia. 21. Sostuvo que se configuró un defecto «por insuficiente motivación respecto de las cesantías» pues, al inhibirse de pronunciarse de fondo frente a este punto, no analizó el reconocimiento de la prestación social y desconoció lo pretendido en la demanda, junto con los hechos y las pruebas que fundamentaron lo solicitado.
Agregó que el tribunal revocó los derechos reconocidos por el juez de la primera instancia sin motivación ni sustento normativo alguno. 1.4.2. Defecto procedimental absoluto 22. Alegó que los jueces de ambas instancias del proceso ordinario desatendieron el principio de congruencia de la sentencia al no resolver una de las pretensiones formuladas en la demanda.
Expuso que dicha omisión estuvo fundamentada en el formalismo de imponerle la carga a la actora de haber manifestado ante la administración expresamente el régimen que pretendía que se aplicara en el reconocimiento de sus cesantías. A su juicio, los jueces tenían el deber de resolver el conjunto de las pretensiones formulada en la demanda, con independencia de la forma en que fue presentada la solicitud de reconocimiento de cesantías ante la ESE.
Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Fundamentó su postura en la sentencia del 26 de octubre de 20172 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, la cual desarrolla el principio de congruencia de la sentencia, según el cual, el juez cuenta con el deber de dictar sentencia de conformidad con las pretensiones de la demanda y el material probatorio que las sustentan. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 24. Mediante auto del 23 de noviembre de 2023, el magistrado ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de tutela y dispuso la notificación del Tribunal Administrativo de Nariño. A su vez, vinculó como terceros con interés a: i) el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y ii) la ESE Centro de Salud San Pedro de Cartago. 1.6.
Intervenciones e informes 25. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Nariño 26. El magistrado ponente de la decisión presentó informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por los siguientes argumentos. 27.
Señaló que los cargos formulados por la actora pudieron ser expuestos mediante el recurso extraordinario de revisión. No obstante, puso de presente que la sentencia del 23 de junio de 2023 fue dictada de conformidad con las pruebas aportadas al proceso, el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y la normatividad aplicable al caso en concreto. 28.
Indicó que ello le permitió concluir que a la demandante le fueron liquidados y cancelados todos los factores de ingreso a los cuales tenía derecho, debido a que se le podían tener en cuenta las prestaciones sociales reconocidas a los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional, pero no los factores salariales. 29. En relación con las cesantías, sobre las cuales se formuló lo pretendido por la tutelante, explicó que en ambas instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dicha pretensión fue omitida porque en sede administrativa la interesada solicitó su reconocimiento en virtud del sistema anualizado y, por tanto, se configuró una inepta demanda. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26.10.17.
M.P. Cesar Palomino Cortés. Radicado: 25000234200020140113901 Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2. Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto 30.
La entidad vinculada rindió informe en el que solicitó que se declare improcedente el mecanismo constitucional. Indicó que en primera y segunda instancia del proceso ordinario se declaró la imposibilidad de estudiar de fondo las pretensiones relacionadas con las cesantías retroactivas porque la demandante no agotó el procedimiento administrativo al respecto. 31.
Finalmente, la ESE Centro de Salud San Pedro de Cartago, pese a que fue notificado, guardó silencio. 1.7. Sentencia de tutela de primera instancia 32. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 13 de diciembre de 20233, declaró improcedente la acción de tutela por cuanto no se encontró configurado el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 33.
En efecto, consideró que lo pretendido por la parte actora es revivir la discusión del proceso ordinario, puesto que en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 3 de marzo de 2021, dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, se formularon los mismos argumentos desarrollados en el escrito de tutela. 34.
En este orden de ideas, consideró que tal controversia ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Nariño, lo cual evidencia que lo pretendido es reabrir el debate jurídico que planteó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con el deber que le asistía a los operadores judiciales de estudiar la pretensión del reconocimiento de las cesantías bajo el régimen de retroactividad. 35.
Concluyó que el debate propuesto por la señora Martínez Riveros obligaría al juez de tutela a examinar un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario, lo que desnaturalizaría el objeto del mecanismo constitucional, pues este tiene como fin la protección de derechos fundamentales y no servir como una instancia adicional a lo decidido por el juez natural de la causa. 1.8.
Impugnación 36. La parte accionante presentó escrito de impugnación4 en el que manifestó que la sentencia de primera instancia incurría en una clara vulneración de sus derechos fundamentales. 37. Adujo que el asunto cumple con los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, en especial, el de relevancia constitucional, 3 La providencia de primera instancia se notificó el 18 de diciembre de 2023. 4 El escrito de impugnación fue presentado 11 de enero de 2024.
Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues la autoridad judicial accionada no formuló razones legales y constitucionales que dieran fundamento a su decisión, con lo que desconoció el principio de congruencia de la sentencia. 38.
De tal forma, reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela relacionados con los defectos formulados contra la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 39. Mediante auto del 18 de enero de 2024, el magistrado ponente de primera instancia concedió el recurso de impugnación presentado contra la decisión del 13 de diciembre de 2023.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 40. Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada por los accionantes contra la sentencia de primera instancia proferida el 13 de diciembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 41. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 42.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la sala advierte que la señora Rubiela Martínez Riveros se encuentra legitimada en la causa por activa. Esto, porque figura como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la providencia aquí cuestionada. 43. A su vez, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Nariño está legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.3.
Problemas jurídicos 44. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 13 de diciembre de 2023. Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Para ello, deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados los mismos, la sala analizará lo siguiente: 46. ¿El Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales invocados, al proferir la sentencia del 23 de junio de 2023 en la que se inhibió de pronunciarse de fondo en relación con la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías de la actora, y con ello, incurrir en los defectos de violación directa de la Constitución, decisión sin motivación y procedimental absoluto? 47.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad; y, de superarse, (iii) el análisis del caso concreto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda de tutela. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 48. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20125. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales. 49. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 51.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 52. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 53.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5. Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1. Subsidiariedad 54. Al respecto, la sala pasará a estudiar el presente requisito en relación con los cargos endilgados por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 23 de junio de 2023. que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
La sección evidencia que, si bien la señora Martínez Riveros formuló los defectos por violación directa de la Constitución, decisión sin motivación y procedimental absoluto, toda la argumentación del escrito de tutela se dirige a cuestionar la presunta vulneración del principio de congruencia de la sentencia y la decisión sin motivación normativa que requiere toda providencia dictada por un operador judicial. 56.
En tal sentido, se estudiará el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en conjunto, pues se considera que todas las razones expuestas por la tutelante se subsumen en los cargos referenciados con antelación. En este orden de ideas, la sala advierte que el presente mecanismo constitucional no supera el requisito general de subsidiariedad. 57.
Como se ha expuesto, para la sala es claro que uno de los reproches formulados por la accionante vía tutela obedece a que el Tribunal Administrativo de Nariño, presuntamente, vulneró el principio de congruencia interna de la sentencia, en la media en que a su juicio, la decisión se dictó sin atender a una de las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por tanto, se advierte que el sustento de la vulneración de los derechos invocados se enmarca en una de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, contemplada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, a saber, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 58.
Frente a dicha situación, el Consejo de Estado9 ha defendido la posibilidad de que se interponga recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal referida e indicó que uno de los requisitos para la configuración de la nulidad originada en sentencia como causal de revisión es la existencia de un «vicio grave o insaneable que afecte su validez»10. 59.
A su vez, el órgano de cierre en la materia11 señaló que la vulneración al principio de congruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, la cual es una de las causales que permite la procedencia del recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con lo señalado previamente. Al respecto, sostuvo esta corporación que ello implica, en resumen, una actuación del juez sin competencia. 60.
En relación con la congruencia externa con la que debe cumplir toda sentencia, a propósito del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo (disposición normativa contenida actualmente en el 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), señaló el Consejo de Estado12, lo siguiente: 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril del 2016. M.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicación: 11001-03-15-000-2008-00320-00. 10 Ibidem. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16. M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicado: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). 12 Ibidem. Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. 61.
Consideró dicha corporación13 que este principio implica la «conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación» y, a su vez, busca la protección del derecho al debido proceso y de defensa de las partes, «cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante». 62.
En tal sentido, la congruencia externa de la sentencia desarrolla los conceptos del fallo ultra petita y extrapetita, como decisiones que trascienden lo pedido por las partes, tanto en los casos en que se otorgan cosas adicionales a lo solicitado en la demanda (sentencia ultrapetita), como en las situaciones en las que se reconoce algo que no fue solicitado (fallo extrapetita)14. 63.
En consonancia con lo anterior, indicó el máximo tribunal de lo contencioso administrativo15 que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 del 2011, esto es, la nulidad originada en la sentencia: se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraría las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. 64.
A su vez, se tiene que otro de los cargos formulados en el escrito de tutela obedece a que, a juicio de la actora, el tribunal profirió una decisión sin el fundamento jurídico debido. Al respecto, se tiene que esta Corporación16 ha establecido que pretermitir la instancia al proferir una sentencia sin motivación”, es también uno de los defectos causantes de nulidad en la sentencia en virtud del numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Por tanto, se concluye que frente a este reproche también procede el recurso extraordinario de revisión. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228- 02(18380). 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2015- 02342-00(REV). 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad. REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), M.P. Jorge Octavio Ramírez;
Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836- 06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.
De tal forma, y sin tomar en consideración la razonabilidad de los argumentos planteados por la parte actora, esta sala en su calidad de juez constitucional no tiene competencia para determinar si el fallo cuestionado vía tutela adolece de vulneración al principio de congruencia externa de la sentencia y fue dictado sin la debida motivación, pues dicho estudio corresponde a la autoridad judicial que conoce sobre el recurso extraordinario en cuestión. 66.
Por tanto, se concluye que la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que frente al reproche expuesto en el escrito de tutela, procede el recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados. 67. Del mismo modo, se pone de presente que la accionante no expuso de forma siquiera sumaria los motivos por los cuales este mecanismo extraordinario no cuenta con la idoneidad y eficacia para la resolución de la controversia propuesta y la salvaguarda de sus garantías constitucionales.
A su vez, se advierte que la parte actora aún se encuentra en término para interponer el mentado recurso, dado que, en virtud del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, este se deberá promover «dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». Ya que el fallo cuestionado fue notificado el 7 de julio de 2023, el término aún no ha fenecido. 68.
Valga señalar que la Corte Constitucional en sentencia SU-026 de 2021 expuso que el recurso extraordinario de revisión constituye un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado: Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes. 69. Finalmente, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
De los elementos de convicción que obran en el expediente no es posible señalar que la señora Martínez Riveros se encuentra en una situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar ordenes urgentes para la protección de derechos fundamentales. Demandante: Rubiela Martínez Riveros Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2023-06627-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.
En ese orden de ideas, la sala considera que la acción de tutela es improcedente por los motivos antes expuestos. 2.6. Conclusión 71. Con base en lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, por cuanto no se encuentra superado el requisito general de subsidiariedad.
Esto, a pesar de que el análisis en primera instancia se limitó al estudio del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por no encontrarse superado el requisito general de la subsidiariedad.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUIN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.