Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ D.C. EAAB ESP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas: Contra sentencia dictada en proceso de ejecutivo.
Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado judicial, por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de mayo de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.- Solicito comedidamente al señor Juez de Tutela ORDENAR la protección efectiva de los derechos fundamentales de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP al debido proceso, al acceso real y efectivo a la administración de justicia y a la igualdad, que conduzcan a la obtención de decisiones justas en el marco del Estado Social de Derecho. 2.- Solicito comedidamente al señor Juez de Tutela DEJAR SIN EFECTOS, los ordinales PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO, CUARTO Y QUINTO, de la sentencia de fecha doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN TERCERA – SUB SECCIÓN A en el marco del proceso ejecutivo identificado con el número 11001334306420200000100 promovido por el Consorcio CEDROJAR en calidad de ejecutante en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. 3.- En consecuencia, solicito al señor Juez de Tutela que imparta aquellas órdenes que considere procedentes y tendientes a obtener el restablecimiento de los derechos fundamentales de la accionante. 4.- Solicito comedidamente al señor Juez de Tutela ordenar que se le dé cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: Actuaciones que dieron lugar al proceso ejecutivo El 5 de septiembre de 2014, el consorcio CEDROJAR, compuesto por el grupo empresarial INGECOL SAS y los señores Jorge Arturo Arbeláez y José Luis Rada Rayo, suscribió contrato de obra nro. 1-01-31100-0869-2014 con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP, cuyo objeto era «adecuación hidráulica de las redes de alcantarillado sanitario de la UPZ-13 Los Cedros».
En el parágrafo segundo de la cláusula cuarta denominada «FORMA DE PAGO» del referido contrato, se previó que: «EL ACUEDUCTO DE BOGOTÁ retendrá por concepto de garantía el cinco por ciento (5%) del valor de cada una de las actas de obra y de ajuste, valores que serán reintegrados una vez suscrita el acta de liquidación del contrato, menos los descuentos de los valores causados por concepto de correcciones de efectos o para el pago de compromisos contractuales dejados de efectuar por el CONTRATISTA, tales como el pago de primas, pólizas, licencias aportes a los sistemas generales de seguridad social y aportes parafiscales, daños a terceros con ocasión de la ejecución del contrato, etc., previa certificación del interventor».
En la ejecución del contrato se expidieron las siguientes facturas de venta: (i) la nro. 3 del 23 de junio de 2015, correspondiente al Acta Parcial nro. 1 por valor de $362.621.250, efectuando la retención de garantía del 5%, equivalente a $18.131.063; (ii) la nro. 6 del 11 de agosto de 2015, correspondiente al Acta parcial nro. 2 por valor de $249.293.352, al cual se le hizo la retención de garantía del 5% equivalente a $12.464.668;
(iii) la nro. 8 del 17 de septiembre de 2015, correspondiente al Acta Parcial nro. 3 por valor de $328.800.000, efectuando la retención de garantía del 5%, por valor de $16.440.000; (iv) la nro. 9 de 15 de diciembre de 2015, correspondiente al Acta de obra nro. 4, por valor de $194.528.746, a la cual se le hizo la retención de garantía del 5% equivalente a $9.726.437.
El 18 de julio de 2019, se suscribió el documento denominado «Acta de liquidación del contrato de obra nro. 1-01-31100-0869-2014», por parte de la supervisora del contrato, por el Gerente Zona 1 y el Gerente Corporativo del Servicio al Cliente de la Ejecutada, en la cual se hizo entrega de las actividades del objeto del mismo y se dejó estipulado el valor de retención de garantía la suma de $70.952.709.
Del proceso ejecutivo 11001 33 43 064 2020 00001-00 El 13 de enero de 2020, el consorcio Cedrojar interpuso demanda ejecutiva en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP, con el fin que se librara mandamiento: (i) por la obligación de pago contenida en el Acta de Liquidación del Contrato de obra No. 1-01-31100-0869-2014 del 18 de julio de 2019, correspondiente a $70.952.709 y (ii) por los intereses moratorios causados sobre la suma anterior, desde su causación hasta la fecha de su pago.
Mediante auto del 6 de octubre de 2020, el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago en favor del consorcio Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cedrojar y en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP, por la suma de $70.952.709 más intereses moratorios.
El 6 de noviembre de 2020, la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP contestó la demanda y pidió que se declarara la excepción de «inexigibilidad de la obligación», por las siguientes razones: «(i) que el documento aportado al plenario, denominado “acta de liquidación del contrato de obra” en realidad correspondió a un informe final de supervisión, elaborado en cumplimiento del procedimiento establecido en el manual de contratación de la entidad, ante la imposibilidad de llevar a cabo la liquidación bilateral del contrato y, (ii) para la fecha de elaboración del referido informe, la ejecutada había perdido la competencia para surtir la etapa de liquidación del contrato, al haberse superado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, oportunidad en la que debió haber efectuado dicho trámite, o en su defecto haberlo solicitado en sede judicial; circunstancias que según la parte ejecutada impide la exigibilidad de suma alguna derivada de las obligaciones contraídas en virtud de la relación negocial.» Mediante sentencia del 19 de enero de 2024, el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá declaró no probada la excepción de mérito propuesta por la parte ejecutada, denominada inexigibilidad de la obligación y se ordenó seguir adelante con la ejecución, al considerar que, que el acto de liquidación del contrato goza de presunción de legalidad y el proceso ejecutivo no era el proceso adecuado para determinar su validez.
La empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que: (i) el pago de la retención de la garantía estaba supeditado a que se pagara el contrato; (ii) el contrato de obra nunca fue liquidado; y, (iii) el documento que aportó la parte ejecutante no corresponde a la liquidación del contrato, sino a un informe final de interventoría. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 12 de diciembre de 2024, confirmó el fallo de primera instancia. Para el efecto adujo que, el documento denominado «acta de liquidación» no podía ser considerado como acto administrativo, no obstante, señaló que el contrato estatal fuente de la obligación, a efectos del reintegro de los recursos reclamados por la ejecutante, no exigió la existencia de un acto administrativo de liquidación del contrato, sino simplemente de la suscripción del «acta de liquidación del contrato», condición que se cumplió en el caso concreto. 3.
Argumentos de la acción de tutela A juicio de la tutelante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en defecto sustantivo porque no tuvo en cuenta los argumentos sobre la existencia y exigibilidad del título ejecutivo que planteó al interior del proceso, con fundamento en la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, adoptando una decisión que catalogó «lesiva e injustificada», que habilitó la condena impuesta y generó daños antijurídicos.
Aseguró que, el "Acta de liquidación del contrato de obra" de diciembre de 2018, presentada por el Consorcio Cedrojar, no constituye una liquidación válida del contrato, porque la EAAB ESP, como entidad de servicios públicos domiciliarios regida por el derecho privado, no tiene potestad para liquidar unilateralmente Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos y de llegarlas a tener, la misma se suscribió por fuera del plazo previsto en el contrato.
Además, el documento no fue suscrito por ambas partes, por lo que no cumple con los requisitos de una liquidación bilateral. Reprochó que, en la providencia cuestionada, «el Tribunal Administrativo profirió la decisión confirmatoria, otorgando los efectos jurídicos de un acto de liquidación unilateral (no notificado) de un contrato de obra, a un documento emitido por una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios sin capacidad para hacerlo y, más allá, avaló que el mismo tenía plena validez, no obstante, a la fecha de su suscripción ya se habría perdido competencia para hacerlo».
Indicó que, las liquidaciones bilaterales o unilaterales que se realicen por fuera del plazo previsto son consideradas ilegales. Las liquidaciones bilaterales por falta de competencia y un vicio de nulidad absoluto por objeto ilícito, por no atender a las disposiciones sobre la caducidad del medio de control de controversias contractuales (artículo 164 CPACA).
Por otro lado, las liquidaciones unilaterales también son ilegales por la falta de competencia temporal (ratio temporis) y por exceder las funciones que les corresponden (artículos 6, 121 y 122 del CPACA). Que, el Tribunal incurrió en una contradicción al reconocer inicialmente que la EAAB ESP no tiene potestad para liquidar unilateralmente contratos, pero concluyó que, que el acta era exigible como título ejecutivo para ordenar el pago de la devolución de la retención de garantía. 4.
Trámite previo Mediante auto del 7 de mayo de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en calidad de demandados y al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá y al Consorcio Cedrojar, conformado por los señores José Luis Rada Rayo, Arturo Arbeláez Rojas y la sociedad grupo empresarial Ingecol S.A.S., en calidad de terceros con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, solicitó que se declarara improcedente el amparo constitucional o que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional, pues la actora pretende constituir una instancia adicional del proceso ejecutivo.
Aseguró que, no configuró la incongruencia alegada por la actora, porque en la providencia cuestionada, si bien se adujo que el documento denominado «acta de liquidación» no constituye un acto administrativo, se aclaró que el contrato fuente de la obligación reclamada, no exigía para efectos del reintegro de la retención de garantía, la expedición de un acto administrativo, sino que lo supeditaba a la suscripción del «acta de liquidación del contrato», documento que fue elaborado y suscrito por la propia parte ejecutada, y que fue aportado al plenario como parte integrante del título ejecutivo.
Precisó que, fue a partir de la valoración integral de las pruebas aportadas al proceso y de la propia conducta de la ejecutada, que concluyó que se cumplían los Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos contractuales pactados, para que procediera el reintegro de la retención de la garantía al ejecutante.
El Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá solicitó la desvinculación del trámite de la acción de tutela, pues los argumentos no van dirigidos contra la decisión que profirió en primera instancia, sino contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió el recurso de apelación. Además, indicó que, no tiene competencia para modificar la situación jurídica del actor, so pena de incurrir en la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 133 del CGP. 6.
Intervención de los terceros con interés El consorcio Cedrojar señaló que la presente acción de tutela debía declararse improcedente, porque los argumentos expuestos por la parte actora corresponden a los mismos expuestos en la contestación de la demanda y el recurso de apelación dentro del proceso ejecutivo. Señaló que la discusión planteada por la tutelante se circunscribe a la interpretación hecha por el tribunal respecto sobre los efectos atribuidos al documento denominado «acta de liquidación del contrato», pues a juicio de la actora, por la naturaleza de la entidad y la fecha en que se profirió, no tiene la connotación de ser el acto administrativo de liquidación del contrato.
Que esta discusión la planteó como medio exceptivo dentro del proceso ordinario, siendo desvirtuado en primera y segunda instancia por las autoridades accionadas. Que la actora promovió la presente acción de tutela, con la única finalidad de relegarse de la obligación que le asiste sobre el pago de la devolución de la retención de garantía. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la demandante, con el fin de dejar sin efectos la sentencia del 12 de diciembre de 2024, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercero, Subsección A, accedió a las pretensiones de reintegro de la retención de garantía pactada dentro del contrato de obra nro. 1-01-31100-0869-2014, en el proceso ejecutivo radicado con nro. 11001 33 43 064 2020 00001-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que declarara improcedente el recurso de amparo, porque no se satisface el requisito general de relevancia constitucional, pues los argumentos están orientados a constituir una instancia adicional del proceso ejecutivo.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. Sin embargo, de manera previa se referirá a la legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Juzgado Sesenta y cuatro (64) Administrativo de Bogotá. Legitimación en la causa por pasiva En el presente caso la actora cuestiona la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que confirmó la decisión de primera instancia de continuar con la ejecución referente al reintegro de la retención de garantía pactada en el contrato de obra nro. 1-01-31100-0869-2014, dentro del proceso ejecutivo nro. 11001 33 43 064 2020 00001-00, por presuntamente incurrir en defecto sustantivo.
El Juzgado Sesenta y cuatro (64) Administrativo de Bogotá solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala advierte que la referida autoridad se encuentra vinculada al presente trámite constitucional en calidad tercero con interés, por ser la autoridad que profirió la decisión de primera instancia, que posteriormente confirmó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y que ahora es objeto de cuestionamiento, lo que justifica su vinculación. Por lo tanto, se negará la solicitud.
Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo como una instancia adicional al proceso ordinario, tal como se pasa a explicar.
El consorcio Cedrojar interpuso demanda ejecutiva en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP, con el fin que se librara mandamiento: (i) por la obligación de pago contenida en el Acta de Liquidación del Contrato de obra nro. 1-01-31100-0869-2014 del 18 de julio de 2019, correspondiente a $70.952.709 y (ii) por los intereses moratorios causados sobre la suma anterior, desde su causación hasta la fecha de su pago.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Sesenta y cuatro (64) Administrativo de Bogotá que, en sentencia del 19 de enero de 2024, declaró no probada la excepción de mérito propuesta por la parte ejecutada, denominada Inexigibilidad de la Obligación y se ordenó seguir adelante con la ejecución, al considerar que: (i) La cláusula cuarta del contrato preveía que la EAAB ESP retendría por concepto de garantía el cinco por ciento 5% del valor de cada una de las actas de obra y de ajustes, valores que se reintegraban una vez se suscribiera la liquidación del contrato.
(ii) Acorde con la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, las actas de liquidación de los contratos, indistintamente de que sean unilaterales o bilaterales, gozan de presunción de legalidad y tal calidad solo puede desvirtuarse a través de un proceso declarativo. Hasta que ello no ocurra, los actos administrativos base de la obligación gozan de plena validez y constituyen título ejecutivo válido.
(iii) La legalidad del acto de liquidación del contrato de obra nro. nro. 1-01-31100- 0869-2014, no es requisito para la existencia del título ejecutivo, por lo tanto, no puede predicarse su ilegalidad, al no haberse proferido en el plazo previsto legalmente para la liquidación de contratos estatales, como lo pretende la parte ejecutada, cuando asevera que la EAAB perdió competencia para realizar la liquidación contractual.
(iv) En este caso no procede analizar la validez del título ejecutivo, contenido en el acta de liquidación del contrato, por haberse expedido con falta de competencia temporal y con extralimitación de funciones, pues ese defecto debe ser objeto de un proceso declarativo en el cual se discuta la legalidad del acto cuestionado y en el sub lite no se ha dado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) Al revisar el documento, concluye que corresponde a la liquidación del contrato, definido por la doctrina y la jurisprudencia, como «un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado».
Contra la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación argumentando que, no se efectuó la liquidación del contrato, pues el documento aportado como «acta de liquidación del contrato», es un informe final de supervisión que tiene prevista la entidad dentro de su manual de contratación, ante la imposibilidad de llevar a cabo la liquidación bilateral del contrato y en la fecha en la que se suscribió la EAAB ESP había perdido competencia para liquidar el contrato, porque superó el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales.
Por lo anterior, señaló que no era exigible la obligación a la EAAB ESP, porque no se cumplió la condición prevista en la cláusula cuarta del contrato de obra, referente a haberse liquidado el contrato, requisito sine qua non para el reintegro de las sumas retenidas por concepto de garantía. Además, precisó que el acta de liquidación del contrato solo podía efectuarse de manera bilateral, en atención al régimen privado que regula la contratación de la EAAB ESP, que impide efectuar liquidaciones unilaterales, por lo tanto, lo procedente como en efecto aconteció, era la elaboración de un informe final de supervisión Indicó que, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando la entidad pierde competencia para liquidar el contrato, también caduca la acción contractual, que, en esa medida, el contratista no podía demandar a la entidad estatal y las obligaciones se vuelven naturales, es decir, que no hay medio para hacerlas exigibles, ni para que la entidad proceda a hacer el pago al contratista.
Además, si lo que pretendía era cuestionar el incumplimiento de obligaciones contractuales, debió acudir a la jurisdicción arbitral, en virtud de la cláusula compromisoria del contrato. Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, por desconocimiento de las disposiciones que determinan existencia y exigibilidad del título ejecutivo, así: «El reproche que se esgrime consiste específicamente en que el Tribunal Administrativo profirió la decisión confirmatoria, otorgando los efectos jurídicos de un acto de liquidación unilateral (no notificado) de un contrato de obra, a un documento emitido por una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios sin capacidad para hacerlo y, más allá, avaló que el mismo tenía plena validez, no obstante, a la fecha de su suscripción ya se habría perdido competencia para hacerlo.
Lo cual, tal como procedemos a explicar no resulta justificado o razonable basándonos en las mismas consideraciones consignadas en la sentencia acusada, que es notoriamente contradictoria respecto a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en lo que a este asunto concierne. Es decir, que con base en los documentos aportados por la ejecutante no se podía llegar razonablemente a la conclusión que existía un título ejecutivo que contuviera una obligación expresa clara y exigible (…) En primera medida, resulta importante advertir que en los documentos que fueron aportados por la parte ejecutante, fue presentado el denominado “Acta de liquidación del contrato de obra” del mes de diciembre de 2018, el cual, tuvo como origen o fuente de su creación el cumplimento del manual de contratación de la EAAB ESP (Aspecto no controvertido), que consagra la elaboración de un informe final por parte supervisión del contrato, respecto al cual, se enfocó principalmente la discusión jurídica, pues dada su naturaleza no goza de las características necesarias a efectos de generar el requisito de la exigibilidad del presunto título ejecutivo.
En este orden de ideas, y tal como se extrae del texto de la providencia ya citada, el H. Tribunal estableció que dada su naturaleza jurídica la EAAB ESP como empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios no emite actos administrativos, en este caso, de liquidación unilateral de un contrato de obra del que fue parte contratante, así mismo, plasmó en la decisión lo dispuesto por el Manual de Contratación de la EAAB ESP vigente para época de los hechos, que establece que ante la ausencia de liquidación bilateral la supervisión o Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interventoría elaboraría un informe final de gestión y financiero a efectos de conceder un cierre al expediente contractual.
Es decir, avaló y estableció como verdadero el argumento de defensa esgrimido en las excepciones de mérito propuestas en la primera instancia del proceso judicial y reiteradas en el recurso de apelación presentado por la EAAB ESP, consistente en que el acta presentada no se constituía como una liquidación unilateral del contrato de obra, respecto de lo que, posteriormente y de manera desligada del raciocinio inicial, afirmó, “…Con lo expuesto se quiere significar, que tanto material como formalmente, el referido documento corresponde a una verdadera liquidación del contrato, por lo que no es de recibo, que ahora la Entidad ejecutada, pretenda afirmar que la obligación de pago asumida en la cláusula cuarta del contrato, relacionada con la devolución de la retención de la garantía una vez liquidado el contrato, no es exigible.” Proposición que no obedece a una estructura lógica o coherente con sus consideraciones iniciales, pues, si la Empresa ejecutada no tiene potestad para liquidar unilateralmente contratos y el documento aportado evidentemente no fue elaborado o suscrito por contratante y contratista, tampoco constituye liquidación bilateral, no tiene sentido lógico concluir que en documento aportado liquidó el contrato de obra.
Se insiste, si bien la sentencia parte de supuestos correctos como lo son que la EAAB ESP, en su contratación se rige por el derecho privado en sus actos y contratos y que por lo tanto no goza de la potestad de liquidar unilateralmente sus contratos, sin una verdadera justificación define que el documento aportado es una liquidación. Es más, incurre en el mencionado defecto en una segunda oportunidad al pasar por alto, que para diciembre del año 2018, fecha de suscripción de la denominada “Acta de liquidación del contrato de obra”, y, basándose en acta de liquidación unilateral inexistente, la Empresa habría perdido la competencia para surtir la etapa de liquidación del contrato, al haberse superado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, oportunidad en la que se debió efectuar dicho trámite o en su defecto haberlo solicitado en sede judicial; circunstancia que impide la exigibilidad de suma alguna derivada de las obligaciones contraídas en virtud de la relación negocial.
En efecto, conforme lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando la Entidad pierde competencia para liquidar el contrato, a su vez caduca el ejercicio de la acción contractual. En este caso el contratista no podrá demandar a la Entidad Estatal y las obligaciones se vuelven naturales, lo cual implicaría que no existe un medio para hacerlas exigibles ni para que la Entidad proceda a hacer el pago al contratista.
(…) Lo anterior, implica sin lugar a equívocos que existe una evidente vulneración de los derechos constitucionales de la EAAB ESP ya invocados, derivada de la decisión adoptada en sentencia de 12 de diciembre de 2024, por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN TERCERA – SUB SECCIÓN A –en el marco del proceso ejecutivo identificado con el número 11001334306420200000100 promovido por el Consorcio CEDROJAR, ya que se basa en una interpretación irracional, injustificada o desproporcionada del ordenamiento jurídico, que conduce a una violación de sus derechos fundamentales.
Recordemos que la necesidad de un razonamiento lógico en las decisiones judiciales radica en la obligación de los jueces de resolver los conflictos de manera objetiva, coherente y conforme al derecho. Una decisión judicial debe ser comprensible y estar estructurada sobre premisas claras, basadas en normas jurídicas y hechos comprobados, para que su conclusión sea legítima y aceptada por las partes.
El razonamiento lógico permite conectar adecuadamente las pruebas, los argumentos de las partes y las disposiciones legales aplicables, garantizando así que la justicia no se administre de forma arbitraria o contradictoria.» En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada en el marco del proceso ordinario ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 12 de diciembre de 2024, «a) Parte por resaltar la Sala, que no se desconoce, que conforme a lo dispuesto por el H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 9 de mayo de 202411, los actos jurídicos adoptados por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, como la aquí ejecutada, con motivo de su actividad contractual, no son actos administrativos y se rigen por la normatividad civil y comercial, así como por las reglas atinentes a su régimen especial; consideración que se encuentra en concordancia con la cláusula vigésima primera del contrato de obra No. 1-01-31100-00869 del 5 de diciembre de 2014, que igualmente consagró que el contrato se rige por las normas civiles y comerciales vigentes, salvo en los aspectos particularmente regulados por el Manual de Contratación del Acueducto de Bogotá. b) Con fundamento en lo anterior, es claro, que no es de recibo darle al documento denominado “Acta de liquidación del contrato”, el calificativo de acto administrativo, y mucho menos hay lugar a revestirlo de la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos. c) Sin perjuicio de lo anterior, observa la Sala, que la condición pactada en la cláusula cuarta del contrato, a efectos del reintegro de la retención de garantía, por la cual se inicia el proceso ejecutivo, no contrato, sino que supeditaba el reintegro de la retención de la garantía a la suscripción del “acta de liquidación del contrato”. d) Ahora bien, observa la Sala que en la cláusula vigésima octava del contrato en mención, únicamente se pactó lo siguiente: “el contrato se liquidará dentro de los cuatro meses siguientes al vencimiento de su plazo de ejecución, los cuales podrán prorrogarse por acuerdo de las partes”; condición que claramente no se cumplió en el caso concreto, por lo que debe acudirse a lo reglado en Manual de Contratación del Acueducto de Bogotá (…) e) Ahora bien, en el caso concreto, es claro que no se celebró liquidación bilateral alguna entre los extremos procesales, por lo que según el Manual de Funciones de la Entidad ejecutada, correspondía al interventor o supervisor del contrato elaborar y suscribir un informe dejando constancia del desacuerdo y negativa del contratista para liquidar bilateralmente el contrato y realizando todas las actuaciones propias de la liquidación del contrato.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f) Revisado el plenario, advierte la Sala, que la parte ejecutante, aportó copia auténtica del documento denominado “ACTA DE LIQUIDACION CONTRATO DE OBRA” que fue elaborado por la propia parte ejecutada y suscrito por la supervisora del contrato y algunos funcionarios de la Entidad. g) Igualmente, revisado el contenido del referido documento, advierte la Sala que en el mismo no se dejó constancia alguna, como lo ordena el manual de contratación de la Ejecutada, del desacuerdo y negativa del contratista para liquidar bilateralmente el contrato.
Por el contrario, en el mismo, la Entidad ejecutada procedió únicamente a realizar las actuaciones propias de una liquidación del contrato como lo son: (i) realizó un recuento de las generalidades del contrato (suscripción del acta de iniciación, suspensiones del contrato, prorrogas pactadas, fecha terminación del contrato, fecha de suscripción de acta de entrega y recibo final de la obra);
(ii) precisó que el contratista de obra cumplió con las obligaciones contractuales pactadas; y (iii) realizó el balance financiero del contrato. h) Inclusive, en el mismo documento, se afirma lo siguiente: “forman parte de la presente liquidación los siguientes documentos (…) de acuerdo a lo anterior, se solicita cambiar el estado del contrato de terminado a liquidado, en constancia se firma la presente Acta de Liquidación del Contrato”. i) Con lo expuesto se quiere significar, que tanto material como formalmente, el referido documento corresponde a una verdadera liquidación del contrato, por lo que no es de recibo, que ahora la Entidad ejecutada, pretenda afirmar que la obligación de pago asumida en la cláusula cuarta del contrato, relacionada con la devolución de la retención de la garantía una vez liquidado el contrato, no es exigible. j)La Sala debe resaltar lo siguiente: (i) que la propia regulación interna de la Entidad ejecutada, permite de manera ambigua, que se realicen actuaciones propias de la liquidación del contrato con posterioridad al plazo contractual pactado;
(ii) las actuaciones de la Entidad ejecutada, permiten evidenciar su intención de hacer un cierre final de cuentas respecto del contrato (que materialmente es la liquidación del contrato); (iii) que es claro que las regulaciones así como las cláusulas que utilicen un lenguaje ambiguo, confuso, indeterminado, etc, deben interpretarse en contra de quien las redactó y;
(iv) que la propia entidad ejecutada, al suscribir el documento denominado “acta de liquidación contrato de obra” hizo manifestaciones encaminadas a sostener que el mismo contenía la liquidación del contrato; considera la Sala que debe dársele el alcance de liquidación del contrato al referido documento. 3.1.5. Debe resaltarse que no es de recibo que dada esa ambigüedad u oscuridad sobre la forma de consagrar los aspectos relacionados con la liquidación, justifiquen en sede judicial, que la parte ejecutada los utilice para afirmar que no hay una liquidación del contrato y que ese documento solamente es un informe. 3.1.6.
Ahora bien, considerando que como se precisó inicialmente, el contrato estatal, supeditó el reintegro de los dineros por concepto de retención de garantía, a la suscripción del “acta de liquidación del contrato”, y ese es el documento que la parte actora aporta como integrante del título ejecutivo, mismo en el cual, igualmente se precisa el valor de las retenciones de la garantía, concluye la Sala que hay lugar a confirmar la decisión de primera instancia, que declaró no probada la excepción de inexigibilidad de la obligación y que ordenó seguir adelante con la ejecución.» A partir de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora propone la misma discusión jurídica que se presentó en el proceso ejecutivo, porque insiste en la falta de validez del título ejecutivo, pues, el documento que aportó la ejecutante no podía considerarse como una liquidación del contrato, toda vez que no fue suscrito por ambas partes, las normas de contratación que rigen a la EAAB ESP, no le permiten la liquidación unilateral del contrato y, en todo caso, se suscribió por fuera del plazo previsto en las disposiciones legales.
Siendo así, como se expuso, aunque en la presente solicitud de amparo se alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados al incurrir en defecto sustantivo, lo cierto es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para insistir en los mismos argumentos expuestos en el trámite ordinario.
Los cuales, como se vio, ya fueron resueltos por el juez natural, quien además explicó las razones por las cuales era procedente continuar con la ejecución del título a efectos de que se reintegren las sumas correspondientes a la retención de garantía que se reconoció en el acta de liquidación del contrato obra nro. 1-01- 31100-0869-2014 del 18 de julio de 2019, correspondiente a $70.952.709, más los intereses moratorios causados sobre la suma anterior, desde su causación hasta la fecha de su pago.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02611-00 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ejecutivo y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior, es suficiente para declarar improcedente el amparo invocado por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las solicitudes de desvinculación invocada por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo de Bogotá, de conformidad con lo expuesto. 2.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. EAAB ESP, por las razones expuestas en la parte considerativa. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador