Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante (s): Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado (s): Flor Herminda Ponguta de Mosquera1 Tema: Medida cautelar de suspensión de los efectos de actos administrativos. Decisión: Resuelve apelación AUTO INTERLOCUTORIO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, «…CONTRA AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR…»; providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “B”, el 25 de mayo de 2023.
I.
ANTECEDENTES 1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 Por conducto de apoderada judicial, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, deprecó: «PRETENSIONES 1. Que se declare la Nulidad de la Resolución N° 006829 del (26) de julio de 1993, por la cual el ISS hoy COLPENSIONES reconoció a favor del señor NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUETA identificado con cédula de ciudadanía N° 1582041 pensión de vejez con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990, en cuantía de CIENTO TRENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS M/CTE ($147.660) efectiva a partir del 01 de enero de 1993, pagadera a partir del mes de agosto de 1993. 2.
Que se declare la Nulidad de la Resolución N° 038751 del 29 de septiembre de 2006, por la cual el ISS hoy COLPENSIONES, reconoce sustitución de pension de sobreviviente a la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, causada por el fallecimiento de quien en vida se llamaba NICOLAS 1 En algunos de los escritos y documentos que obran en el sistema SAMAI, radicado 25000234200020200067400, aparece identificada la demandada como FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, o FLOR HERILA PONGUTA DE MOSQUERA, no obstante, en el índice 00009 de ese mismo radicado se encuentra una copia de su cédula de ciudadanía y en ella aparece que su nombre es Flor Herminda Ponguta de Mosquera. 2 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00002.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUETA identificado con cédula de ciudadanía N° 1582041, en un cien por ciento (100%) del monto pensional que ascendia a SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CIENTO CINCO PESOS M/CTE ($656.105) a partir del (07) de febrero del año 2006. 3.
A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE (LIQUIDADA) HOY LA UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL – UGPP, continúe con el pago de la sustitución de pensión de vitalicia de jubilacion y sustitución de pension gracia reconocida a la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, causada por el fallecimiento del señor NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUETA identificado con cédula de ciudadanía N° 1582041. 4.
A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, la devolución de lo pagado por COLPENSIONES por concepto del reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados ordenado mediante la RESOLUCIÓN No. 038751 del (29) de septiembre de 2006 expedida por el ISS, en cuantía de SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CIENTO CINCO PESOS M/CTE ($656.105) efectiva a partir del (07) de febrero de 2006. 5.
A título de restablecimiento del derecho, se ORDENE a la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional, reconocido mediante Resolución N° 038751 del (29) de septiembre de 2006, en el sentido de reconocer y pagar las mesadas dejas de percibir por el señor NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA, en un monto de TRES MILLONES SETECIENTO OCHENTA Y SIENTE MUL CIENTO NOVENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($3.787.169).
Decisión notificada el 17 de noviembre de 2006. 6. A título de restablecimiento del derecho se ordene a la Demandada, el reintegro de los valores girados por concepto de salud en virtud de los reconocimientos pensionales, en favor de LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la RESOLUCIÓN 038751 DEL (29) DE SEPTIEMBRE DE 2006, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad del acto administrativo objeto de este medio de control. 7.
Se ordene la INDEXACION de las sumas reconocidas a favor de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, y al pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud del reconocimiento de sustitución pensional a la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA como Cónyuge del Causante NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA, reconocida mediante RESOLUCIÓN No. 038751 DEL (29) DE SEPTIEMBRE DE 2006. 8.
Que se condene en costas y agencias en derecho a cargo del demandado.»3 2. Solicitud de la medida cautelar En el acápite de la demanda denominado «MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION PROVISIONAL», la apoderada de COLPENSIONES, deprecó: «MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION PROVISIONAL 3 Transcripción, incluidos errores. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en los artículos 229, 230 y 231 de la ley 1437 de 2011, asi como en los hechos expuestos en el acápite anterior, de forma respetuosa señor Magistrado solicito se decrete la suspensión provisional de los efectos de la RESOLUCIÓN NO. 038751 del (29) de septiembre de 2006 expedida por el Seguro Social ISS hoy ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, por la cual se reconocio sustitución pensional a favor de la señora FLOR HERMELINA PONGUTA DE MOSQUERA identificada con cedula de ciudadanía No. 41462480 como conguye supérstite del señor NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA identificado con la cedula de ciudadanía No. 1582041, toda vez que la señora FLOR HERMELINA PONGUTA DE MOSQUERA, se encuentra percibiendo simultáneamente sustitución de pensión vitalicia y pensión de gracia causadas por el señor NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA identificado con la cedula de ciudadanía No. 1582041, reconocidas y pagadas por la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL E.I.C.E hoy UGPP, por los tiempos de servicio como servidor publico reconocidos y pagados a su vez por COLPENSIONES, lo que representa incompatbilidad pensional por tratarse de dos prestaciones económicas simultaneas que pretenden cubrir el mismo riesgo y que son pagadas del erario publico.
En esta medida, no puede extenderse esta situación irregular, pues a más de ser abiertamente inconstitucional, de acuerdo con las voces del artículo 128 de la Constitución Nacional, está causando un grave detrimento a las finanzas del Sistema General de Pensiones, y afecta la estabilidad total del sistema. Por ello resulta, absolutamente necesario se decrete la suspensión provisional de la las Resolución N° 006829 del (26) de julio de 1993 y NO. 038751 del (29) de septiembre de 2006 expedida por el Seguro Social ISS hoy ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, por la cual se reconoció la pensión de vejez al Causante, y la sustitución pensional a favor de la señora FLOR HERMELINA PONGUTA DE MOSQUERA, con ocasión del fallecimiento de quien en vida se llamaba NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA, respectivamente.»4 3.
Pronunciamiento de la parte demandada. Según el informe al despacho visible en el índice 31 del radicado 25000234200020200067400, la parte accionada guardó silencio. 4. La providencia apelada5 En el numeral primero de la parte resolutiva de la providencia del 25 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “B”, dispuso «… Negar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados…» En la parte considerativa de la providencia apelada, el tribunal expuso: «Ahora bien, en el escrito de demanda y en el escrito de medida cautelar se establecen como disposiciones quebrantadas por los actos administrativos acusados, los artículos 229, 230 y 231 de la Constitución Política y artículo 19 de la Ley 4ª de 1992.
En el sub examine se observa que a través de las Resoluciones Nos. 006829 del 4 Transcripción, incluidos errores. 5 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00036. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 de julio de 1993, el ISS, hoy Colpensiones, reconoció pensión de vejez a favor del extinto señor Nicolás de Tolentino Mosquera Mosqueta, a partir del mes de agosto de 1993 y 038751 del 29 de septiembre de 2006, el ISS, hoy Colpensiones, reconoce sustitución de pensión de sobreviviente a la señora Flor Hermila Ponguta de Mosquera, causada por el fallecimiento del señor Mosquera Mosqueta, en un 100% del monto pensional, a partir del 07 de febrero de 2006.
Así las cosas, considera este funcionario que de la simple confrontación de los actos acusados con el texto de las normas de derecho jerárquicamente superiores invocadas como transgredidas y del acervo probatorio arrimado al expediente no es posible establecer la violación de aquellas, por cuanto para poder dilucidar lo afirmado por la parte demandante resulta indispensable entrar a hacer una serie de valoraciones probatorias y ejercicios de técnicas interpretativas que permitan desvirtuarlos o confirmarlos, todo lo cual es propio de una sentencia de mérito, lo que significa que es necesario realizar un estudio más a fondo con el fin de determinar la procedencia de la suspensión y anulación de las resoluciones mediante las cuales se reconoció la pensión de vejez a favor del señor Nicolás de Tolentino Mosquera Mosqueta y fue posteriormente sustituida a la señora Flor Hermila Ponguta de Mosquera.
De otra parte, teniendo en cuenta que la solicitud radica en la suspensión de las resoluciones que reconoció la pensión de vejez al causante y la sustitución a su beneficiaria, en aras de protegerle a la señora Flor Hermila Ponguta de Mosquera el derecho fundamental al mínimo vital mientras se dirime el proceso ordinario, no se accederá a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados.» 5.
Recurso de apelación6 La apoderada sustituta de la entidad demandante interpuso recurso de apelación contra el auto del 25 de mayo de 2023. Para el efecto, indicó lo siguiente: «En el presente proceso no compartimos la posición el despacho en negar el decreto de la medida cautelar es evidente que, en el presente caso que la resolución 038751 del 29 de septiembre de 2006,proferida por Colpensiones mediante la cual se reconoció pensión de sobreviviente a la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, no se ajusta a derecho atendiendo que se encuentra percibiendo una doble asignación en donde se ve involucrado el erario público, encontrándose entonces frente a una prohibición constitucional.
Mediante la Resolución NO 006829 del (26) de julio de 1993, el ISS hoy COLPENSIONES reconoció a favor del señor NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA identificado con cédula de ciudadanía NO 1582041 pensión de vejez con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990, en cuantía de CIENTO TRENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS M/CTE ($147.660) efectiva a partir del 01 de enero de 1993, pagadera a partir del mes de agosto de 1993.
Mediante la Resolución NO 038751 del 29 de septiembre de 2006, el ISS hoy COLPENSIONES, reconoció sustitución de pensión de sobreviviente a la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, causada por el fallecimiento de quien en vida se llamaba NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUETA identificado con cédula de ciudadanía NO 15820411 en un cien por ciento (100%) 6 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00041.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del monto pensional que ascendía a SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CIENTO CINCO PESOS M/CTE ($656.105) a partir del (07) de febrero del año 2006. Para el caso de estudio tenemos que la señora FLOR HERILA PONGUTA DE MOSQUERA se encuentra percibiendo simultáneamente mesadas sustituidas o de sobrevivencia causadas por el señor NICOLAS DE TOLENTIMO MOSQUERA MOSQUERA quien en vida se desempeñó como empleado público, al momento de entrar a estudiar la historia laboral reportada en COLPENSIONES y la historia laboral registrada en CAJANAL hoy UGPP, se evidencia que los reconocimientos realizados bajo las resoluciones No. 0266 DE 1990, No.15458 1993 expedidas por CAJANAL y la resolución No. 0066829 de 1993 expedida por COLPENSIONES versan sobre los mismo tiempos de servicio, tanto es que más de las 500 semanas reportadas en Colpensiones, el empleador es CAJANAL, siendo esto una doble asignación de la misma naturaleza y devengada del erario público.
La demandada, se encuentra percibiendo simultáneamente una pensión vitalicia y pensión de gracia causadas por el señor NICOLAS DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA identificado con la cedula de ciudadanía No. 1582041, reconocidas y pagadas por la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL E.I.C.E hoy UGPP, por los tiempos de servicio como servidor público reconocidos y pagados a su vez por COLPENSIONES, lo que representa incompatibilidad pensional por tratarse de dos prestaciones económicas simultaneas que pretenden cubrir el mismo riesgo y que son pagadas del erario público.
El artículo 128 de la Constitución Política, señaló: […] Así mismo se debe señalar que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta igualmente contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, procurando que las decisiones que afecten dicho sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adopten teniendo en cuenta que está conformado por recursos limitados, que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo de que los derechos adquiridos se hagan efectivos7 Es así como este perjuicio inminente en contra de la Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones se configura en la medida en que dicho sistema debe de disponer de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y el continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos.»8 6.
El auto que concedió el recurso de apelación9 7 Ver sentencia SU1073 de 2012 de la Corte Constitucional. 8 Transcripción, incluidos errores. 9 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00043. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la parte resolutiva del auto del 3 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección "B", concedió en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 25 de mayo de 2023, ante el Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2. literal h) del artículo 125 del CPACA y el numeral 5 del artículo 243 ibidem, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante. Así mismo, teniendo en cuenta lo señalado en el artículo 328 del C. G. del P, con respecto a la competencia del superior, «…El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.». 2.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar el auto de 25 de mayo de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó la medida cautelar de suspensión «de los actos administrativos acusados» Para su resolución la Sala abordará los siguientes aspectos: 2.1 De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 y 2.2 Caso Concreto 2.1.
De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso.
La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: «1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.
El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos para decretar las medidas cautelares, y con respecto a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Caso concreto En el presente asunto, el Tribunal de primera instancia indicó que de la simple confrontación de los actos acusados con el texto de las normas de derecho jerárquicamente superiores invocadas como transgredidas y del acervo probatorio arrimado al expediente, no era posible establecer la violación de aquellas, por cuanto para poder dilucidar lo afirmado por la parte demandante resultaba indispensable entrar a hacer una serie de valoraciones probatorias y ejercicios de técnicas interpretativas que permitieran desvirtuarlos o confirmarlos, todo lo cual, adujo, es propio de una sentencia de mérito.
Así mismo, consideró que en aras de protegerle a la señora Flor Hermila Ponguta de Mosquera el derecho fundamental al mínimo vital mientras se dirime el proceso ordinario, no accedería a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados. Al respecto, la apoderada sustituta de la entidad apelante expuso, en el recurso de apelación, que no comparte la posición del despacho, e indicó que «… es evidente que, en el presente caso que la resolución 038751 del 29 de septiembre de 2006,proferida por Colpensiones mediante la cual se reconoció pensión de sobreviviente a la señora FLOR HERMILA PONGUTA DE MOSQUERA, no se ajusta a derecho atendiendo que se encuentra percibiendo una doble asignación en donde se ve involucrado el erario público, encontrándose entonces frente a una prohibición constitucional.»10 Reiteró los argumentos esbozados en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en el sentido de que «…la señora FLOR HERILA PONGUTA DE MOSQUERA se encuentra percibiendo simultáneamente mesadas sustituidas o de sobrevivencia causadas por el señor NICOLAS DE TOLENTIMO MOSQUERA MOSQUERA quien en vida se desempeñó como empleado público, al momento de entrar a estudiar la historia laboral reportada en COLPENSIONES y la historia laboral registrada en CAJANAL hoy UGPP, se evidencia que los reconocimientos realizados bajo las resoluciones No. 0266 DE 1990, No.15458 1993 expedidas por CAJANAL y la resolución No. 0066829 de 1993 expedida por COLPENSIONES versan sobre los mismo tiempos de servicio, tanto es que más de las 500 semanas reportadas en Colpensiones, el empleador es CAJANAL, siendo esto una doble asignación de la misma naturaleza y devengada del erario público.» De igual manera, en el recurso de apelación, agregó: «Así mismo se debe señalar que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta igualmente contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, procurando que las decisiones que afecten dicho sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adopten teniendo en cuenta que está 10 Transcripción, incluidos errores.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformado por recursos limitados, que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo de que los derechos adquiridos se hagan efectivos11 Es así como este perjuicio inminente en contra de la Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones se configura en la medida en que dicho sistema debe de disponer de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y el continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos.» Pues bien, advierte la Sala que entre los documentos visibles en SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009, y que son con los que - entiende esta Sala - contaba el Tribunal al momento de proferir la decisión apelada, se encuentra el reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, actualizado a 20 abril de 2020, correspondiente al señor Nicolas de Tolentino Mosquera12, en el cual aparece el total de semanas cotizadas a través del SENA, «PARROQ DEL NI&O JESU» y « CAJA COL SUBSIDIO FA», así: 11 Ver sentencia SU1073 de 2012 de la Corte Constitucional 12 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009.
Archivo denominado: «HistoriaLaboralGenerada_20200420_180158.PDF». Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ni la historia laboral registrada en CAJANAL hoy UGPP, ni la Resolución No. 0266 de 1990 (que según afirma la apoderada de la entidad demandante fue expedida por CAJANAL), aparecen en dicho índice.
En los hechos quinto y sexto de la demanda, la apoderada de la entidad demandante señaló: «QUINTO: En la la Resolucion No. 006829 por parte de ISS hoy COLPENSIONES, por la cual se reconocio pension de vejez a favor del señor NICOLA DE TOLENTINO MOSQUERA MOSQUERA, también se hace reconocimiento de retroactivo pensional hasta el mes de agosto de 1993 por monto de ($1.524.484), al cual se le descontó ($48.039) correspondiente al aporte en salud, siento ($1.476.445) el monto neto total a pagar, el cual se hizo efectivo en el mes de septiembre del año 1993.
SEXTO: Para el reconocimiento de la pensión de vejez, por parte del Instituto de los Seguros Sociales hoy Colpensiones se tomaron en cuenta las siguientes semanas: del (03/08/1970) al (16/02/1971) para el SENA, del (01/02/1972) al Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (30/11/1972) para la Parroquia Niño Jesus y del (24/01/1078) al (30/11/1992) cotizadas CAJANAL.».
(Subrayado fuera de texto.) Ahora bien, en el recurso de apelación la apoderada de la parte demandante indicó que: «…los reconocimientos realizados bajo las resoluciones No. 0266 DE 1990, No.15458 1993 expedidas por CAJANAL y la resolución No. 0066829 de 1993 expedida por COLPENSIONES versan sobre los mismo tiempos de servicio, tanto es que más de las 500 semanas reportadas en Colpensiones, el empleador es CAJANAL, siendo esto una doble asignación de la misma naturaleza y devengada del erario público.»13.
Sin embargo, en el ya mencionado reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, no aparece ninguna semana cotizada bajo el nombre o razón social de CAJANAL, en consecuencia, en el material probatorio recaudado hasta el momento en que el Tribunal de primera instancia resolvió la solicitud de medida cautelar, no aparece acreditada tal circunstancia alegada por la entidad demandante en el escrito de apelación. Ahora bien, entre los considerandos de la Resolución SUB 88070 de 03 de abril de 202014, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, aparece lo siguiente: «Que una vez revisado el expediente pensional se evidencio que la entidad Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E – En liquidación hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal “UGPP” mediante Resolución N° 0266 del 19 de enero de 1990 reconoció una Pensión de jubilación a favor del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO quien en vida se identificó con cédula de ciudadanía N° 1,582,041, con fundamento en la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta el tiempo laborado en el Departamento De Cundinamarca – Secretaria De Educación del 01/03/1962 al 11/09/1987, en cuantía de $76.000,98 efectiva a partir del 10 de septiembre de 1987.
Decisión notificada personalmente el 24 de enero de 1990. Que con Resolución N° 15458 del 11 de marzo de 1993 CAJANAL E.I.C.E – En liquidación hoy “UGPP” reconoció Pensión Gracia a favor del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO quien en vida se identificó con cédula de ciudadanía N° 1,582,041 con fundamento en la Ley 114 de 1913, teniendo en cuenta el tiempo laborado en Departamento de Choco del 30/01/1957 al 30/01/1958, Departamento Cundinamarca del 01/03/1962 al 15/10/1971, Ministerio de Educación del 16/10/1971 al 09/11/1990, en cuantía de $29.670,39 efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989.
Acto administrativo notificado el 14 de marzo de 1993. Que mediante Resolución N° 10384 del 19 de septiembre de 1995, CAJANAL E.I.C.E – En liquidación hoy “UGPP” reliquido la pensión de jubilación reconocida a favor del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO ya identificado, teniendo en cuenta nuevo tiempo laborado en el Ministerio de Educación Nacional del 12/09/1987 al 28/12/1993, en cuantía de $275.972,43 efectiva a partir del 29 de diciembre de 1993.
Decisión notificada el 18 de octubre 13 Transcripción, incluidos errores. 14 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009. Archivo denominado: «NotificacionCC 1582041-503-1.pdf». Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1995.
Que con Resolución N° 05411 del 11 de abril de 1997 CAJANAL E.I.C.E – En liquidación hoy “UGPP” reliquido la Pensión Gracia reconocida a favor del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO ya identificado, en cuantía de $275.972,43 efectiva a partir del 29 de diciembre de 1993. Que mediante Resolución N° 25589 del 30 de mayo de 2006 CAJANAL E.I.C.E – En liquidación hoy “UGPP” sustituyo en forma vitalicia la Pensión de Jubilación con ocasión al fallecimiento del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO a favor de la señora PONGUTA DE MOSQUERA FLOR HERMINDA identificada con cédula de ciudadanía N° 41462480 en calidad de cónyuge en cuantía del 100% de lo que vida devengaba el causante, efectiva a partir del 07 de febrero de 2006.
Resolución N° 30020 de fecha 29 de junio de 2005 en el sentido de indicar como efectividad de la prestación el 07 de febrero de 2006 en cuantía de $1.436.101,72. Que mediante Resolución N° 25590 del 30 de mayo de 2006 CAJANAL E.I.C.E – En liquidación hoy “UGPP” sustituyo en forma vitalicia la Pensión Gracia con ocasión al fallecimiento del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO a favor de la señora PONGUTA DE MOSQUERA FLOR HERMINDA identificada con cédula de ciudadanía N° 41462480 en calidad de cónyuge en cuantía del 100% de lo que vida devengaba el causante, efectiva a partir del 07 de febrero de 2006, decisión complementada mediante Resolución N° 30019 de fecha 29 de junio de 2005 en el sentido de indicar como efectividad de la prestación el 07 de febrero de 2006 en cuantía de $1.432.720,61.
Que por su parte el INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL – ISS con Resolución N°6829 del 26 de julio de 1993 reconoció a favor del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO quien en vida se identificó con cédula de ciudadanía N° 1,582,041 pensión de vejez con fundamento en el Decreto 758 de 1990, en cuantía de $109,923 efectiva a partir del 30 de noviembre de 1992, liquidación realizada con base en 735 semanas cotizadas, sobre un ingreso base de liquidación de $192.847,38.
Que mediante Resolución N° 38751 del 29 de septiembre de 2006 el ISS reconoció pensión de sobrevivientes con ocasión al fallecimiento del señor MOSQUERA MOSQUERA NICOLAS DE TOLENTINO ya identificado, a favor de la señora PONGUTA DE MOSQUERA FLOR HERMINDA identificada con cédula de ciudadanía N° 41462480 en calidad de cónyuge en cuantía de $656.105 efectiva a partir del 06 de febrero de 2006.
Decisión notificada el 27 de noviembre de 2006. (…)»15. (Subrayado fuera de texto.) Mediante la Resolución No. 006829 de 1993, «Por la cual se resuelve una solicitud de Prestaciones Económicas en el Seguro de IVM»16, (este es uno de los actos administrativos atacados en la presente litis), la Comisión de Prestaciones Económicas del ISS Cundinamarca, resolvió reconocer la pensión por vejez al señor «NICOLAS DE T MOSQUERA MOSQUERA,», así: 15 Transcripción, incluidos errores. 16 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En las condiciones descritas, de: i.) El reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, ii.) El recuento realizado por Colpensiones en la Resolución SUB 88070 de 03 de abril de 2020, y iii.) La información consignada en las resoluciones allegadas con el escrito a través del cual fue subsanada la demanda, especialmente, de la que reposa en la Resolución No. 006829 de 1993, se concluye, lo siguiente: - No aparece acreditada semana alguna cotizada a través de empleador con nombre o razón social CAJANAL.
Tampoco es visible en SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009, algún documento que permita concluir que el señor Nicolás de Tolentino Mosquera Mosquera hubiese prestado sus servicios en dicha entidad. - No aparece acreditado entre los documentos visibles en SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009, que los reconocimientos realizados a través de las Resoluciones No. 0266 de 1990 y 15458 de 1993 expedidas por CAJANAL, y la Resolución No. 006829 de 1993, expedida por COLPENSIONES, versen sobre los mismos tiempos de servicio, ello por cuanto: a.) En el reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, actualizado a 20 abril de 2020, correspondiente al señor Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nicolás de Tolentino Mosquera17, se encuentra el total de semanas cotizadas a través del SENA, «PARROQ DEL NI&O JESU» y «CAJA COL SUBSIDIO FA», únicamente. b.) En la Resolución No. 006829 de 1993 expedida por el ISS, no se indicaron los empleadores a través de los cuales fueron cotizadas las 735 semanas.
Lo único que allí se menciona es que el último patrono fue «CAJA COL SUBSIDIO FA». c.) Según afirma la entidad demandante en el hecho sexto de la demanda, «…Para el reconocimiento de la pensión de vejez, por parte del Instituto de los Seguros Sociales hoy Colpensiones se tomaron en cuenta las siguientes semanas: del (03/08/1970) al (16/02/1971) para el SENA, del (01/02/1972) al (30/11/1972) para la Parroquia Niño Jesus y del (24/01/1078) al (30/11/1992) cotizadas CAJANAL.»; situación que coincide con la información que aparece en el reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, salvo en lo que concierne al periodo comprendido entre el 24 de enero de 1978 y el 30 de noviembre de 1992, pues, de acuerdo con el reporte en comento, aquel fue cotizado a través del empleador «CAJA COL SUBSIDIO FA», y no a través de CAJANAL18 como lo indica la apelante. d.) Según se menciona en la Resolución SUB 88070 de 03 de abril de 2020, expedida por Colpensiones, mediante la Resolución N° 0266 del 19 de enero de 199019, CAJANAL reconoció la pensión de jubilación «…teniendo en cuenta el tiempo laborado en el Departamento De Cundinamarca – Secretaria De Educación del 01/03/1962 al 11/09/1987…». e.) Así mismo, de acuerdo con lo mencionado en la Resolución SUB 88070 de 03 de abril de 2020, a través de la Resolución N° 15458 del 11 de marzo de 1993, CAJANAL reconoció la Pensión Gracia «… teniendo en cuenta el tiempo laborado en Departamento de Choco del 30/01/1957 al 30/01/1958, Departamento Cundinamarca del 01/03/1962 al 15/10/1971, Ministerio de Educación del 16/10/1971 al 09/11/1990…»; servicios prestados al Estado que efectivamente se ven reflejados en la resolución en comento, obrante en SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009.
Así las cosas, al realizar este estudio primigenio, concluye la Sala que los argumentos expuestos en el recurso de apelación, no se encuentran acreditados, en consecuencia, tampoco el perjuicio inminente en contra de la Estabilidad Financiera del Sistema 17 SAMAI, radicado 25000234200020200067400, índice 00009. Archivo denominado: «HistoriaLaboralGenerada_20200420_180158.PDF». 18 En este punto es preciso recordar que la Ley 490 de 1998, en su artículo primero, con relación a la naturaleza jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social, señaló: «Artículo 1º.
Naturaleza Jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6ª de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.
Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla "Cajanal". […]» (Negrilla fuera de texto.) 19 Se reitera, esta Resolución no fue allegada con el escrito a través del cual fue subsanada la demanda. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00674-01 (5709-2023) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General de Pensiones que se alega.
Ahora bien, en este punto es preciso indicar que, cualquier disquisición adicional al respecto comportaría un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal, y que, incluso, podría resultar inane si se tiene en cuenta que, según el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, «A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.». aspecto este último que solo podrá ser abordado por el Tribunal de primera instancia. Así las cosas, y debido a que ninguno de los argumentos de apelación formulados por la apoderada sustituta de la entidad demandante está llamado a prosperar, la Sala confirmará el auto de fecha 25 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “B”; providencia en la que, en el numeral primero de su parte resolutiva, se dispuso: «…Negar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados…».
La Sala pone de presente que de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 229 de la ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha 25 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “B”; providencia en la que, en el numeral primero de su parte resolutiva, se dispuso: «…Negar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados…».
SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.