CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 110010315000202303698-01 Actor: OLGA ISABEL MERCADO GONZÁLEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ordinario.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte tutelante contra la sentencia de 18 de agosto de 2023, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo1. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 6 de julio de 2023, la señora Olga Isabel Mercado González, en nombre propio, instauró demanda de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la Administración de Justicia, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la seguridad social y al mínimo vital, por cuenta de la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de mayo del año en curso, a través de la cual se confirmó la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar que negó las pretensiones formuladas en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1 Que ingresó para fallo el 10 de octubre de 2023.
Radicación: 11001031500020230369801 Actor: Olga Isabel Mercado González Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2. Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Olga Isabel Mercado González solicitó que se declarara la nulidad de un acto administrativo expedido por la UGPP, a través del cual le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo del Cesar, a través de sentencia del 23 de abril de 2015, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión, dado que su vinculación como docente territorial o nacionalizada no alcanzaba los 20 años previstos en la ley, motivo por el cual no le asistía el derecho a la prestación reclamada.
La anterior decisión fue objeto de apelación y confirmada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 18 de mayo de 2023, en la cual se compartió el razonamiento de primera instancia, relacionado con el incumplimiento de los requisitos para acceder a la pretensión pretendida. 3. Fundamentos de la demanda de tutela La parte tutelante señaló que la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación incurrió en defecto fáctico -por una indebida valoración probatoria-, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución, sin precisar la manera en que se concretaron estos últimos dos defectos atribuidos.
De manera general, sostuvo que se valoraron solamente las pruebas que le resultaban desfavorables y que permitieron a la autoridad judicial concluir que no se demostró la vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado, circunstancia que devino en la falta del reconocimiento pensional al que afirmó tener derecho. 2 Radicación: 11001031500020230369801 Actor: Olga Isabel Mercado González Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4.
Trámite en primera instancia 4.1. La demanda de tutela le correspondió por reparto a la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, la cual dispuso su admisión mediante auto del 10 de julio de 2023 y ordenó la vinculación de la UGPP como tercero interesado. 4.2. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de la providencia cuestionada, manifestó que lo pretendido por la demandante es reabrir el debate jurídico y probatorio en un proceso legalmente concluido y en el cual se precisaron las razones por las cuales no cumplía los requisitos para lograr el reconocimiento de la pensión gracia, en tanto su vinculación como docente territorial solamente alcanzó a superar un año y el resto de su período se desarrolló en el orden nacional. 4.3.
La UGPP solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto el asunto ya fue definido por el juez natural de la causa y la parte demandante pretender discutir nuevamente el asunto sometido a control judicial. 5. La sentencia de primera instancia La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 18 de agosto de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela.
Como sustento de la decisión, afirmó que no se demostraron los defectos atribuidos a la sentencia censurada, en la medida en que no se estableció cuál fue la supuesta regla jurisprudencial desconocida, así como tampoco se precisó la irregularidad probatoria ni su incidencia en la sentencia que negó sus pretensiones. 6. La impugnación La sentencia en mención fue impugnada por la parte tutelante, quien insistió en que se presentó una indebida valoración probatoria y que se violó su derecho a la igualdad, como consecuencia del desconocimiento del precedente judicial en los casos de reclamaciones por pensión gracia. 3 Radicación: 11001031500020230369801 Actor: Olga Isabel Mercado González Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Adicionalmente, reiteró que en el proceso ordinario se valoraron solamente las pruebas desfavorables a la demandante, sin tener en consideración que su vinculación como docente del orden territorial y nacionalizada superó los 30 años y, por ende, le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión reclamada.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Impedimento de magistrado El magistrado José Roberto Sáchica Méndez manifestó que se encuentra impedido en el caso bajo estudio, dado que, en su condición de Consejero encargado en un despacho de la Subsección C de la Sección Tercera, suscribió la providencia impugnada. En ese sentido, se considera que se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión artículo 39 del Decreto 2591 de 19912, que establece “que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso” (se destaca), por cuanto el mencionado magistrado participó de la Sala que dictó la decisión impugnada por la parte actora y cuya revisión se efectúa en esta instancia, razón por la cual se declarará fundado el impedimento en cuestión y, por tanto, se le separará del conocimiento del presente asunto. 2.
Caso concreto La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional. 2 Artículo 39. Recusación. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario si fuere el caso (se destaca). 4 Radicación: 11001031500020230369801 Actor: Olga Isabel Mercado González Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces3.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber4: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En el caso bajo estudio, la Sala advierte que la demanda de tutela y la posterior impugnación contienen argumentos idénticos a los expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, particularmente en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. En efecto, los elementos probatorios que supuestamente daban cuenta del cumplimiento de los requisitos por parte de la demandante para que se le reconociera la pensión gracia, así como la naturaleza de su vinculación como docente territorial o nacionalizada, constituyen el eje de sus manifestaciones, al margen de que se pretenda edificar un supuesto defecto fáctico o un desconocimiento del precedente. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Sentencia T–422 de 2018. 5 Radicación: 11001031500020230369801 Actor: Olga Isabel Mercado González Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) La controversia suscitada en el proceso ordinario fue definida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, con fundamento en los criterios legales y jurisprudenciales aplicables al caso, así como en los elementos probatorios aportados oportunamente.
Entre las consideraciones expuestas se destacan las siguientes (se transcribe de forma literal): Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la señora Mercado González no se modificaron desde el nombramiento realizado a través de la Resolución 7243 de 26 de julio de 1977 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, de ahí en adelante se presentaron novedades como la mencionada incorporación a la planta del municipio de Valledupar, sin que ello afectara sus prestaciones salariales o régimen de pensiones y cesantías, pues la vinculación con la que venían antes de la incorporación a la planta de personal docente del departamento se mantendrá sin solución de continuidad.
Vale la pena aclarar que no resulta cierto, como se menciona en el escrito de la demanda, que la citada Resolución 7243 trasladó a la docente, pues como se desprende del material probatorio es claro que el gobernador del Cesar, a través de la Resolución 01578 de 27 de octubre de 1977 le aceptó la renuncia al cargo de docente territorial en el que había sido nombrada en abril de 1976, por lo que el nombramiento realizado por el Ministerio de Educación corresponde a una vinculación totalmente diferente.
El anterior análisis no resulta nuevo en la Corporación, dado que en sentencia de 28 de enero de 2021 se concluyó lo siguiente en un caso similar5 (…). Conclusión: Olga Isabel Mercado González laboró 1 año, 7 meses y años, 9 meses y 2 días como docente nacionalizada entre abril de 1976 y octubre de 1977, posterior a ello, desde el 12 de agosto de 1977 y el 4 de agosto de 2015 prestó servicio como docente de carácter nacional por nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional, estando en armonía con el artículo 1º de la Ley 91 de 1989.
Así, la demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada, razón por la cual, la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia. El razonamiento que se acaba de transcribir fue cuestionado en la demanda de tutela, con argumentos idénticos a los esbozados en la impugnación, en virtud de los cuales la parte tutelante sostuvo que existió una valoración probatoria equivocada; sin embargo, no especificó cuál fue la prueba que se examinó de forma irregular ni demostró que un elemento probatorio obrante en el proceso ordinario tuviera la virtualidad de demostrar los hechos planteados en sede de 5 Se hizo referencia a la sentencia del Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23- 33-000-2015-00285-01 (363-2018). 6 Radicación: 11001031500020230369801 Actor: Olga Isabel Mercado González Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) nulidad y restablecimiento del derecho y que hubiese sido desconocido por los jueces naturales.
En lo atinente al supuesto desconocimiento del precedente, la Sala advierte que no se confrontó la existencia de un pronunciamiento judicial que reconociera la prestación reclamada a una persona en condiciones idénticas a las de la demandante, de ahí que sus afirmaciones no pasen de ser apreciaciones subjetivas que están dirigidas a que se examine la controversia desde una óptica que resulte favorable a sus intereses.
Lo anterior para señalar que en este caso, la acción de tutela fue empleada para reabrir el debate probatorio bajo el amparo de un supuesto defecto fáctico y un desconocimiento del precedente, que realmente no se demostró, en tanto no se vislumbra un análisis irracional de los medios de convicción recaudados en el proceso de reparación directa ni se cuenta con elementos para establecer una distinción injustificada con vocación de vulnerar el derecho a la igualdad, pues, se insiste, no se demostró que la jurisprudencia de esta Corporación accediera a las pretensiones de personas en la situación de la aquí demandante.
En estas condiciones, como la demanda de tutela y la impugnación contra el fallo proferido por la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación evidencian la insistencia de la demandante para que se realice un análisis probatorio que concluya que tiene derecho a la pensión gracia, resulta necesario concluir que este mecanismo de amparo constitucional no procede para ventilar ese tipo de inconformidades, dado su carácter residual y subsidiario.
En virtud de lo anterior, se comparte la conclusión contenida en el fallo impugnado respecto de la falta de relevancia constitucional, en tanto resulta evidente que lo pretendido por la tutelante es el análisis de la controversia en una instancia adicional, con el fin de que se acceda a las pretensiones formuladas en el marco de un proceso ordinario, lo cual no resulta viable desde la óptica de la naturaleza y la finalidad de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 7 Radicación: 11001031500020230369801 Actor: Olga Isabel Mercado González Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado José Roberto Sáchica Méndez y, como consecuencia, queda separado del conocimiento de la presente actuación de tutela.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de agosto de 2023 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 8