Bogotá, D.C., 31 de marzo de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2022-00005-00 Partes: Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y Consejo Seccional de la Judicatura de Santander. Asunto: Autoridad competente para resolver solicitud de reconocimiento y certificación de condición de discapacidad visual a servidora judicial en provisionalidad, a efectos de la aplicación del derecho a la estabilidad laboral reforzada.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021[1], respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas del asunto.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante oficio de fecha 10 de noviembre de 2021, dirigido al Consejo Seccional de la Judicatura Santander, con copia a la juez once administrativa oral del circuito de Bucaramanga, Santander, la señora Maryluz Méndez de la Rosa en su condición de servidora judicial vinculada en provisionalidad en el cargo de oficial mayor del mencionado despacho judicial, solicitó inicio de actuación para hacer efectivo el derecho de «estabilidad laboral de que trata el artículo 2.2.12.1.2.2. del Decreto 1083 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1415 de 2021», a fin de que se tuviera por acreditada su condición de persona con discapacidad visual, y en consecuencia «se expidiera la certificación señalada en el numeral 2° del artículo 1° del mencionado Decreto 1415 de 2021». 2.
Para los anteriores efectos, la señora Méndez de la Rosa aportó historia clínica expedida por la EPS SURA requiriendo se valorara la información en ella contenida.[2] 3. A través de oficio CSJSAO21-1023 de fecha 24 de noviembre de 2021[3], el presidente del Consejo Seccional de Judicatura de Santander, dio respuesta a la petición de la servidora judicial, señalando principalmente: (i) Que el Decreto 1415 de 2021 modificó y adicionó el Decreto 1083 de 2015 en lo relacionado a la protección en caso de reestructuración administrativa o provisión definitiva de cargos para el personal que ostente la condición de pre pensionado y cuyo ámbito de aplicación tiene alcance en las entidades de la Rama Ejecutiva del poder público.
(ii) Que de acuerdo con las funciones de los consejos seccionales de la judicatura establecidas en el artículo 101 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia, lo solicitado no está asignado por competencia a esa corporación (Seccional Santander), por lo que se procedería a poner en conocimiento de la solicitud al Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga, Santander, por ser la autoridad nominadora, para que dentro de sus competencias se pronunciara al respecto.
(iii) Que esa seccional tiene el deber legal de dar cumplimiento al trámite que se surte con ocasión de la Convocatoria número 4 iniciada en el año 2017 para la provisión de cargos en propiedad en los tribunales, juzgados, centros de servicios y oficinas de apoyo de la Seccional Santander, y que si algún integrante del registro de elegibles decide optar para la sede que actualmente ocupa la señora Méndez de la Rosa, será el nominador o un juez constitucional quien deberá establecer el estatus de protección laboral reforzada que alega la peticionaria, y por tanto decidir sobre su salida en relación con el cargo que ostenta en provisionalidad, para ser ocupado, por mérito, por una persona que superó todas las etapas del concurso.
(iv) Que la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 de 2003 fijan las bases y principios sobre los cuales los funcionarios responsables de llevar a cabo el programa de renovación de la administración pública, deben aplicar la política de “reten social” en los procesos de reforma de sus instituciones, garantizándose la estabilidad laboral de las madres cabeza de familia, los discapacitados y los servidores próximos a ser pensionados, debido a que su único sustento se deriva del salario que percibe de la entidad que se va a renovar, teniendo en cuenta su especial condición, por lo que, se pueden obtener unas condiciones positivas sobre otros con igual derecho, para proteger su grupo familiar.
Sin embargo, dichas normas han sido proferidas cuando se anuncia la renovación o reforma de la estructura de la rama ejecutiva de orden nacional, más no se aplican cuando se va a acceder a la función pública a través del mérito, criterio que ha sido ha sido avalado por la Corte Constitucional en sentencias C-094 de 2003 y T-846 de 2005. 4.
En oficio dirigido al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander en fecha 1° de diciembre de 2021, la doctora Edilia Duarte Duarte, juez once administrativa oral del circuito de Bucaramanga, Santander, manifestó que, por carecer de competencia para decidir sobre la solicitud de estabilidad laboral reforzada presentada por la señora Maryluz Méndez de la Rosa en su condición de oficial mayor en provisionalidad, de ese despacho, remitiría la actuación a esa corporación, y que, en el evento en que no fuese avocado su conocimiento, se debería entablar conflicto negativo de competencias.
Adujo que, si bien es cierto que en su condición de juez once administrativa de Bucaramanga funge como nominadora de los empleados del despacho, y que los jueces participan en la administración de la carrera judicial, también lo es que, ni la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, ni otra disposición ha asignado a los nominadores la competencia para decidir las solicitudes de estabilidad laboral, y por consiguiente, para reconocer dicha condición. Concluyó, que, ante la ausencia de norma que atribuya esta competencia al juez, la misma corresponde al Consejo Seccional de la Judicatura, quien por disposición del artículo 101 de la Ley 270 de 1996 tiene la función, entre otras, de: «1.
Administrar la Carrera Judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura.»[4] 5. En comunicación CSJSAO21-1377 del 13 de diciembre de 2021[5], el doctor Jorge Francisco Chacón Navas, magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, remitió el asunto a la presidencia del Consejo de Estado planteando conflicto negativo de competencias entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, Santander, y el mencionado Consejo Seccional de la Judicatura de Santander.
Advirtió que en el desarrollo de la Convocatoria número 4 de 2017 que adelanta esa corporación para la provisión de cargos en propiedad en los tribunales, juzgados, centros de servicios y oficinas de apoyo de la Seccional Santander, el día 5 de noviembre de 2021 se publicaron los formatos de opción de sede para que los integrantes del registro de elegibles del cargo de oficial mayor o sustanciador de juzgado de circuito, escogieran la sede en la que aspiran ser nombrados.
En virtud de lo anterior, informó que se recibieron dos (2) solicitudes de integrantes de dicho registro, siendo expedido el Acuerdo CSJSAA21-236 de 2021, por medio del cual se formula ante el juzgado once administrativo del circuito de Bucaramanga la lista de elegibles para proveer el cargo de oficial mayor o sustanciador de juzgado de circuito, que pueden figurar como terceros interesados en el presente tramite, indicando que se trata de los señores Alfredo La Rotta Ramírez y Saray Yuliana Sarmiento Santos. 6.
Mediante comunicación DESAJBUO22-16 del 7 enero de 2022, el doctor Jorge Eduardo Vesga Carreño, director ejecutivo seccional de administración judicial de Bucaramanga, -en atención a petición de 10 de noviembre de 2021-, comunicó a la señora Maryluz Méndez de la Rosa, que la competencia para decidir su requerimiento, le asiste al juez titular del despacho al que se encuentra adscrita, como autoridad nominadora.
Agrega que, las competencias asignadas por el artículo 131 de la Ley 270 de 1996 al director ejecutivo Seccional de Administración Judicial, se refieren únicamente a los empleados de la planta de personal de dicha Dirección Seccional. Tales competencias, no están referidas ni pueden ser ejercidas frente a empleados de otras corporaciones, juzgados o dependencias administrativas adscritas a esa circunscripción territorial según esa misma norma estatutaria, de acuerdo con lo señalado en el artículo 103 de la Ley 270 de 1996.[6] 7.
Mediante escrito de fecha 25 de enero de 2022, la señora Maryluz Méndez de la Rosa interpuso acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga (Santander), el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y el Consejo Superior de la Judicatura.[7] La acción cursó ante la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, despacho del Magistrado Luis Benedicto Herrera Díaz bajo radicación número 11-001-02-30-000-2022-00368-00.
Las pretensiones de la accionante fueron las siguientes: […]
PRIMERO: Que se tutelen mis derechos constitucionales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la dignidad humana, a la salud, a la vida en condiciones dignas y justas, a la seguridad social y a la protección especial a las personas en situación de debilidad manifiesta, conculcados por el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga – Santander, dentro de los trámites administrativos adelantados en relación con mi solicitud de declaratoria de protección por fuero de estabilidad a favor de persona en situación de discapacidad regido por el decreto 1415 de 2021.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito se ordene la suspensión de los términos establecidos en la LEAJ para proveer el cargo a través del concurso de méritos conocido como la convocatoria 4, hasta tanto no se defina de fondo mi solicitud de protección elevada por la suscrita. Con todo, de accederse a que se continúe con el trámite administrativo dentro del concurso de méritos para nombrar al concursante que optó al cargo que actualmente ocupo, se provea las tutelas que constitucionalmente están establecidas en la Ley 2040 de 2020.
TERCERO: Si se encontrare un déficit en la reglamentación por parte del Consejo Superior de la Judicatura, requerir al Consejo Superior de la Judicatura para que expida el acuerdo que en derecho corresponda, en tiempo razonable; lo anterior, para materializar así el reconocimiento de mis garantías constitucionales y legales que se están invocando a través de la formulación de la presente acción de tutela en torno al resguardo de mi condición de persona en situación de debilidad manifiesta. […] Dentro del Auto de fecha 17 de febrero de 2022, admisorio de la acción de tutela, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (juez de tutela) requirió al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de que emitiera algún pronunciamiento y allegara las actuaciones adelantadas en relación con el conflicto negativo de competencias entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, radicado con el número 11001- 03-06-000-2022-0000500.[8] En respuesta, la Sala de Consulta y Servicio Civil, dentro del término correspondiente, mediante escrito de fecha 21 de febrero de 2022, a través de su presidente, dio respuesta al requerimiento efectuado por el despacho de conocimiento de la acción de tutela, haciendo mención a los antecedentes del conflicto, la actuación procesal adelantada, la competencia de la Sala, y el trámite impartido al conflicto de competencias materia de análisis.
Asimismo, se adjuntó copia digital del expediente y se solicitó «desvincular a la Sala del caso, o en su defecto, declarar improcedente la acción de tutela, en relación con las funciones que a ésta le corresponde desempeñar, de acuerdo con los elementos fácticos y jurídicos del asunto, dado que se encuentra en términos para resolver el presunto conflicto de competencias puesto en su conocimiento»[9].
El 23 de febrero de 2022, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió fallo por medio del cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Maryluz Méndez de la Rosa, considerando que por esa vía, no es posible «ejercer control sobre la naturaleza o legalidad de los actos administrativos que se expiden en el marco de los concursos de méritos, pues ello implicaría una intromisión en la órbita de competencia de la autoridad a la que corresponde definir este tipo de asuntos».[10] A través de escrito de fecha 7 de marzo de 2022, la Secretaría de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, notifica a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del Auto del 4 de marzo de 2022, por el cual se concede la impugnación interpuesta por Maryluz Méndez de la Rosa, contra el fallo de tutela proferido el día 23 de febrero de 2022, disponiéndose en dicho auto, remitir el expediente a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, para que en concordancia con el artículo 45 del reglamento de esa Corporación (Acuerdo número 006 de diciembre 12 de 2002 de la Sala Plena), proceda a resolver el recurso.[11] Sin perjuicio de lo anterior, continuó la Sala conociendo del conflicto de competencias administrativas, por tratarse de un asunto de alcance distinto al debatido en sede de tutela como más adelante se precisa. iii) ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, desde el 24 hasta el 28 de enero de 2022, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.[12] En el expediente digital consta que se libró comunicación a través de correo electrónico, comunicando la existencia del conflicto de competencias administrativas a las respectivas autoridades involucradas y los particulares interesados en el asunto, a fin de que allegaran los alegatos y/o consideraciones que estimaran pertinentes[13], así: - Al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander - Al Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga - Al Consejo Superior de la Judicatura - A la Señora Maryluz Méndez de la Rosa - Al Señor Alfredo La Rotta Ramírez - A la Señora Saray Yuliana Sarmiento Santos En informe secretarial del 31 de enero de 2022 incorporado al expediente digital, consta que, dentro del término de fijación del edicto, el doctor Carlos Alberto Marín Ariza, en calidad de magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, presentó consideraciones en un (1) archivo pdf con tres (3) folios vía correo electrónico.
Asimismo, la señora Maryluz Méndez de la Rosa, presentó consideraciones en un (1) archivo pdf con seis (6) folios vía correo electrónico. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. iv) ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander El magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, doctor Carlos Alberto Marín Ariza, mediante comunicación CSJSAO22-107 del 27 de enero de 2022[14], manifestó que la solicitud de la funcionaria judicial tiene como fin su acreditación como beneficiaria de la protección prevista en el literal b) del artículo 1° del Decreto 1415 de 2021, para lo cual requiere que se expida a su favor la certificación de que trata el numeral 2° del artículo 1° del mencionado decreto, norma que modificó y adicionó al Decreto 1083 de 2015 en lo relacionado con la protección en caso de reestructuración administrativa o provisión definitiva de cargos para el personal que ostente la condición de pre pensionado y cuyo ámbito de aplicación tiene alcance en las entidades de la rama ejecutiva.
Las funciones de los Consejos Seccionales de la Judicatura se establecen en el artículo 101 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia, del cual se desprende que lo solicitado por la peticionaria no está asignado por competencia al Consejo Seccional de la Judicatura. Quien ostenta la competencia para pronunciarse, es la juez once administrativa de Bucaramanga, por ser la autoridad nominadora de la funcionaria Maryluz Méndez de la Rosa. 2.
Del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga En el trámite del conflicto ante la Sala, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga no intervino. Sin embargo, obra en el expediente el oficio dirigido al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander de fecha 1° de diciembre de 2021, en el cual la juez once administrativa oral del Circuito de Bucaramanga, Santander, manifestó carecer de competencia para decidir sobre la solicitud de estabilidad laboral reforzada presentada por Maryluz Méndez de la Rosa, aduciendo que si bien en su condición de juez once administrativa de Bucaramanga funge como nominadora de los empleados del despacho, la Ley 270 de 1996 no ha asignado a los nominadores la competencia para decidir las solicitudes de estabilidad laboral reforzada. 3.
De la señora Maryluz Méndez de la Rosa Mediante comunicación de fecha 27 de enero de 2022,[15] la señora Maryluz Méndez de la Rosa presenta sus consideraciones señalando que, con base en la Ley 2040 de 2020 y el Decreto 1415 de 2021, peticionó el 10 de noviembre de 2021 al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, y en paralelo a la Oficina de Recursos Humanos de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, para el inicio del trámite de protección por sus condiciones de salud contenidas en historia clínica, entendiendo que el mencionado Consejo Seccional, órgano de naturaleza administrativa, es el competente en materia de regulación de derechos de los servidores judiciales en los términos de la Ley 270 de 1998 (sic).
Agrega que, sólo con los fines de «enteramiento», remitió copia de la solicitud a la juez once administrativo oral del Circuito de Bucaramanga. Continúa haciendo mención a instrumentos nacionales e internacionales de política pública para el tratamiento de las personas en situación de discapacidad, como por ejemplo, la Convención de la Organización de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (CDPD).
También menciona el catálogo de la Carta Política, que en sus artículos 1° y 2°, y posteriormente en los artículos 13 y 53, además de su preámbulo, reconoce el deber del Estado y el derecho de todas las personas a lograr la inclusión en el trabajo, adoptando para ello las medidas tendientes a erradicar la discriminación en el ámbito laboral, incluida la selección, contratación, remuneración y garantías del trabajador.
Concluye que, en este caso, en aras de asegurar la eficacia de un trámite administrativo de selección por méritos, se estaría anulando por completo el ejercicio del derecho de protección especial a una persona en situación de debilidad manifiesta. Considera que la autoridad encargada de estudiar y definir su solicitud es el Consejo Superior de la Judicatura.
Ello porque, si bien los jueces como directores de cada despacho actúan como autoridad nominadora, es decir, tienen la potestad de expedir actos administrativos tendientes a la provisión del empleo, otorgar o negar permisos, traslados y demás situaciones administrativas taxativamente consignadas en la Ley 270 de 1996, no tienen facultad para estudiar y resolver la solicitud de protección reforzada de personas en situación de discapacidad, púes dicha función no le ha sido atribuida por el legislador.
Manifiesta que, esa competencia ha sido asignada al Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con lo señalado en el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, numerales 13 y 16, en tanto le corresponde administrar la carrera judicial y regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
Más adelante, agrega que, el Consejo Superior de la Judicatura, tiene no sólo la potestad residual para este ejercicio, sino la capacidad para adelantar con la suficiencia debida, los análisis y las valoraciones de cada caso, apoyándose en las regulaciones contenidas en los acuerdos que expida para tal efecto el «CSJ» (sic) de conformidad con la Constitución y la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Concluye que, la Sala debe ponderar la interface existente entre el enfoque social que se le debe brindar a su caso, y confrontarlo específicamente con los propósitos que tuvo el Constituyente al crear un órgano de administración autónomo para administrar la Rama Judicial, de manera que, debe definirse para el caso expuesto, a qué órgano le corresponde funcionalmente el propósito de garantizar en mayor medida, la inclusión plena de las personas con discapacidad en el trabajo judicial buscando desarrollar auténticamente los propósitos del legislador y de la CDPD, además de los convenios OIT que proscriben la discriminación laboral.
De acuerdo con todo lo anterior, solicita que el conflicto negativo de competencias sea resuelto hacia el Consejo Superior de la Judicatura, para el presente caso, seccional Santander. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: […] Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2011, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, las dos autoridades involucradas en el conflicto, Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, pertenecen al orden nacional, en la medida en que, ambas forman parte de la Rama Judicial y son expresión del ejercicio desconcentrado de las funciones de esta rama del poder público.
Adicionalmente, el asunto que suscita el conflicto es de naturaleza administrativa, y de carácter particular y concreto, consistente en responder de fondo la solicitud de actuación a fin de hacer efectivo el derecho de estabilidad laboral reforzada bajo la acreditación de condición de discapacidad visual a la señora Maryluz Méndez de la Rosa en su calidad de oficial mayor del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, en provisionalidad.
Por consiguiente, la Sala de Consulta y Servicio Civil está habilitada para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas propuesto, por estar reunidos los requisitos del artículo 39 del CPACA. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».[16] En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y certificación de condición de discapacidad visual a servidora judicial en provisionalidad, a efectos de la aplicación del derecho a la estabilidad laboral reforzada.
Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará los siguientes temas, sobre algunos de los cuales se ha pronunciado reiteradamente: i) el ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial; ii) el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales; iii) superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial; iv) finalidad y objeto del derecho fundamental de petición; v) Estabilidad laboral reforzada por condición de discapacidad de un servidor público nombrado en provisionalidad.
V. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA APLICABLE Se aborda el análisis de la normativa aplicable, conforme el orden propuesto en el problema jurídico, así: 5.1 Ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil, en pronunciamientos previos[17], ha señalado que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no sólo apunta a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen su función primordial de administrar justicia, sino que también alude a la manera como la rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, para lograr, de la manera más eficiente posible, su objetivo constitucional y misional.
A este respecto, la Sala ha dicho[18]: […] Por tal razón el artículo 228 de la Constitución, además de señalar que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes, establece que “su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. Por el mismo motivo la Carta Política dio existencia a un Consejo Superior de la Judicatura, con una Sala Administrativa (artículo 254), entre cuyas funciones se encuentran las de “administrar la carrera judicial”;
“crear, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia”, y “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (artículos 256 y 257).
La distinción entre la función jurisdiccional propia del cuerpo de jueces que integran la Rama Judicial, y las funciones administrativas atinentes a la capacidad de autogestión o gobernanza interna de la Rama, se encuentra ampliamente desarrollada en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, cuyo título IV se denomina justamente “De la administración, gestión y control de la Rama Judicial.” Dicho título establece y regula las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, así como también las funciones, actividades y tareas administrativas a cargo de las diferentes corporaciones y despachos judiciales.
El título VI (“Disposiciones generales”) de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales. Se trata de asuntos tales como: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama. […] En el ejercicio de tales funciones administrativas, las altas cortes, los tribunales y los jueces actúan como superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales, de los jueces y de los empleados que laboran en los diferentes despachos judiciales, respectivamente, de conformidad con la estructura jerárquica de la Rama Judicial, señalada en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, con el propósito de lograr el eficiente funcionamiento de la administración de justicia. En el marco de las mencionadas funciones, los respectivos superiores jerárquicos están llamados a resolver y decidir, las situaciones administrativas de los funcionarios adscritos al correspondiente despacho, que, en los términos de la Ley Estatutaria en consonancia con el pronunciamiento de la Sala antes citado, se entienden a título enunciativo y no taxativo. 5.2 Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales.
Reiteración 5.2.1 Consejo Superior de la Judicatura La Sala, en oportunidades anteriores[19], ha explicado que la Constitución Política de 1991, en su artículo 254, creó el Consejo Superior de la Judicatura como el órgano encargado de administrar la Rama Judicial, con el fin principal de fortalecer su autonomía, así como la calidad, eficiencia, eficacia e independencia de la función jurisdiccional.
El Consejo Superior de la Judicatura fue suprimido por el Acto Legislativo 2 de 2015, que lo sustituyó por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, en lo que atañe al gobierno y la administración de la rama, respectivamente, y por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en lo que concierne a la función jurisdiccional disciplinaria.
Sin embargo, mediante sentencia C-285 de 2016[20], la Corte Constitucional declaró inexequibles las normas del citado acto legislativo que crearon el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y que trasladaban a dichos órganos las funciones de gobierno y administración. Como efecto de esta sentencia, se mantuvo el Consejo Superior de la Judicatura, pero limitado a sus funciones administrativas, y quedó en firme la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicho órgano, así como la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para ejercer la función disciplinaria de tipo jurisdiccional, sobre los funcionarios y empleados judiciales y sobre los abogados, tal como lo dispone actualmente el artículo 257A de la Carta Política.
Funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura La Ley Estatutaria de Administración de Justicia señaló la estructura y las funciones que tenía a su cargo la Sala Administrativa, las cuales conciernen, hoy en día, al Consejo Superior de la Judicatura como cuerpo unitario. Dispuso:
ARTÍCULO 85. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: […] 9. Determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley. […] 12.
Dictar los reglamentos relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos. […] 17. Administrar la Carrera Judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley. […] 22. Reglamentar la carrera judicial. Entre las funciones principales que debe cumplir el Consejo Superior de la Judicatura, se encuentran las de trazar las políticas que debe ejecutar la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y reglamentar las funciones administrativas que la ley asigna a los consejos seccionales.
También, debe administrar la carrera judicial y reglamentarla, por medio de acuerdos, con sujeción a la normativa de carácter superior. En materia de carrera judicial, debe en primera medida mencionarse que el artículo 125 de la Constitución Política establece, como regla general, que el régimen de los empleos estatales es el de carrera administrativa, buscando con ello privilegiar el mérito como criterio de selección y permanencia del personal en el sector público.
La excepción de la aplicación de la carrera son los empleos de libre nombramiento y remoción, los de elección popular, y los demás que determine la ley. La norma constitucional en comento, faculta al legislador para establecer tanto los requisitos y condiciones necesarias para ingresar y ascender a la carrera.[21] Ahora bien, para los servidores de la Rama Judicial, desde antes de la Constitución de 1991, el sistema de carrera, ha estado precedido de un régimen especial, consagrado en el Decreto 1660 de 1978, y el Decreto Ley 052 de 1987.
En vigencia de la actual, sus elementos se constitucionalizaron y se estatuyó en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia[22]. En virtud de lo anterior, mediante Acuerdo PCSJA17-10643 del 14 de febrero de 2017, el Consejo Superior de la Judicatura, dispuso que los Consejos Seccionales de la Judicatura adelanten los procesos de selección, actos preparatorios, y expidan las respectivas convocatorias, de conformidad con las directrices que se impartan para la provisión de los cargos de empleados de carrera de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios. 5.2.2 Los consejos seccionales de la judicatura Como lo ha señalado la Sala[23], el artículo 256 de la Constitución Política previó la posibilidad de crear consejos seccionales de la judicatura, con el fin de desconcentrar, a nivel territorial, el cumplimiento de las funciones asignadas al Consejo Superior.
El término «desconcentrar» quiere decir que los consejos seccionales, a pesar de tener algunas funciones que les asigna directamente la ley, permanecen bajo las directrices, políticas y reglamentos dictados por el Consejo Superior de la Judicatura, al que están subordinados, desde un punto de vista orgánico y funcional. Por su parte, el artículo 82 de la Ley 270 de 1996 estableció que dichos consejos funcionarían en aquellas ciudades en las que, siendo cabecera de distrito judicial, resultara necesario, a juicio del Consejo Superior de la Judicatura.
La misma norma prevé la posibilidad de que se puedan agrupar varios distritos judiciales bajo la competencia de un mismo consejo seccional[24]. Ahora bien, el artículo 256 superior fue derogado expresamente por el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015. Sin embargo, dicha norma derogatoria fue declarada inexequible en la sentencia C-285 de 2016, con excepción de la expresión «o a los Consejos Seccionales, según el caso» y de los numerales 3° y 6° del mencionado artículo 256, respecto de los cuales la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo.
Más adelante, con las sentencias C-373 de 2016 y C-029 de 2018, la misma corporación declaró exequible la derogación de aquella expresión y de dichos numerales. Lo anterior produjo como resultado que, del artículo 256 original de la Carta Política, quedaron definitivamente derogadas las expresiones «o a los Consejos Seccionales, según el caso» y los numerales 3º y 6º.
Así, el Acto Legislativo 2 de 2015 eliminó la referencia que la Constitución traía a los consejos seccionales de la judicatura, modificación que, para la Corte Constitucional, no implicaba una sustitución de la Constitución de 1991, por lo cual la declaró exequible. En las sentencias C-285 y C-373 de 2016, la Corte explicó que su decisión, sobre este punto, no obedece a que la existencia de los consejos seccionales sea contraria a los principios fundamentales de la Carta Política, sino a que tales dependencias del Consejo Superior de la Judicatura no tienen que estar previstas necesariamente en la Constitución, sino que pueden ser creadas y reguladas por la ley.
Funciones administrativas de los consejos seccionales de la judicatura Una vez precisada la naturaleza en los términos del numeral anterior, es menester hacer alusión a las funciones administrativas que el artículo 101 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia asigna a los consejos seccionales de la judicatura, concretamente en materia de carrera judicial: […]
ARTICULO 101. FUNCIONES DE LA SALAS ADMINISTRATIVAS DE LOS CONSEJOS SECCIONALES. Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura tendrán las siguientes funciones: 1. Administrar la Carrera Judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura. […] Conforme la norma citada, los consejos seccionales tienen competencia para expedir convocatorias siguiendo las directrices reglamentarias del Consejo Superior de la Judicatura.
La convocatoria, es ley del concurso y contiene las reglas y procedimiento de cada una de las etapas del concurso, entre estas, la inscripción[25]. 5.2.3 Las direcciones seccionales de la Rama Judicial El artículo 103 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, dispone que corresponde al Director Seccional de la Rama Judicial, ejercer en el ámbito de su jurisdicción y conforme a las órdenes, directrices y orientaciones del Director Ejecutivo Nacional de la Administración Judicial, entre otras, la función relativa a «Nombrar y remover a los empleados del Consejo Seccional de la Judicatura, excepto los que sean de libre nombramiento y remoción de cada Magistrado y aquéllos cuyo nombramiento corresponda a una Sala».
Con base en lo anterior, se tiene que, las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial, no desempeñan funciones relacionadas con la nominación de jueces, ni directamente con la administración de la carrera judicial. 5.3 Superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial. Reiteración[26] Sobre este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil[27] ha dicho: […] (i) Jerarquías en la Rama Judicial.
La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente[28], es decir, cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las Altas Cortes, conforme lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[29].
La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo. Ambas superioridades, en el orden jurisdiccional y en el administrativo, se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º, cuando dispone: “Artículo 5º.
Autonomía e independencia de la Rama Judicial. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias”. [énfasis añadido].
Si esta distinción no existiera o careciera de relevancia, la norma transcrita no se hubiera referido a superiores jerárquicos “en el orden administrativo o jurisdiccional”, pues sencillamente hubiese utilizado la expresión “superior jerárquico” o simplemente “superior”. Debe inferirse, por tanto, que no es lo mismo un superior en el orden jurisdiccional que un superior en el orden administrativo, aunque con frecuencia tales calidades confluyan en un mismo servidor o en una misma corporación de la Rama Judicial.
Esta distinción la confirma el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con sus respectivas dependencias, seccionales y empleados[30]. […] En relación con el superior administrativo de los servidores judiciales, la Sala ha señalado que, por regla general, dicha calidad corresponde al nominador del respectivo funcionario o empleado, así: […] (iii) Conclusiones.
Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones. […] Igualmente, esta corporación, en providencia del 27 de octubre de 1998[31], reiterada en varias decisiones posteriores, manifestó: […] Tal como puede observarse, por superior en el orden administrativo se entiende el organismo nominador, motivo por el cual el superior jerárquico en el orden administrativo dentro de la Rama Judicial, no es otro que el nominador del respectivo funcionario, perteneciente a la misma rama, o lo que es lo mismo, al interior de su organización jerárquica [se resalta].
De acuerdo con los precedentes citados, el superior jerárquico de los funcionarios adscritos a los juzgados en los distintos distritos judiciales, es su respectivo nominador, por regla general. En consecuencia, dicho nominador tiene la competencia general para resolver las peticiones que le presenten los funcionarios de su despacho, en temas laborales, salvo en aquellos asuntos específicos cuya competencia haya sido otorgada constitucional, legal o reglamentariamente a cualquiera de los organismos o dependencias administrativas de la Rama Judicial.
Ahora bien, como lo señaló la Sala, en otra oportunidad[32], para concretar lo que implica esta superioridad jerárquica, en el caso de las corporaciones y los jueces de la República, es importante citar lo preceptuado, sobre ese punto, por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Así, el artículo 175 de dicha ley establece: […] Artículo 175.
Atribuciones de las corporaciones judiciales y los jueces de la República. Corresponde a las Corporaciones Judiciales y a los Jueces de la República con relación a la administración de la Carrera Judicial, cumplir las siguientes funciones: 1. Designar a los funcionarios y empleados cuyos nombramientos les corresponda de conformidad con la ley y el reglamento. 2.
Realizar la evaluación de servicios de los empleados de su despacho, y remitir a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el resultado de las evaluaciones sobre el factor calidad de los funcionarios de carrera judicial que sean, desde el punto de vista funcional, jerárquicamente inferiores. 3. Cuando se le requiera, previo reparto que realice el calificador, revisar los informes sobre el factor calidad. 4.
Comunicar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales de la Judicatura, las novedades administrativas y las circunstancias del mismo orden que requieran de la intervención de éstos; y, 5. Velar por el estricto cumplimiento de los deberes por parte de los empleados de su Despacho. [Subrayas de la Sala]. […] La anterior disposición es consonante con lo señalado en el artículo 131 numeral 8 de la Ley 270 de 1996, según la cual, la autoridad nominadora de los funcionarios de los juzgados es el respectivo juez: […]
ARTÍCULO 131. AUTORIDADES NOMINADORAS DE LA RAMA JUDICIAL. Las autoridades nominadoras de la Rama Judicial son: […] 8. Para los cargos de los Juzgados: El respectivo Juez. […] Con base en el anterior fundamento normativo, se insiste, los jueces, en su condición de nominadores de los funcionarios adscritos al respectivo juzgado, son sus superiores jerárquicos en el campo administrativo.
En consecuencia, tienen la competencia general para tramitar y resolver las peticiones que tales funcionarios les presenten, en relación con asuntos de carácter administrativo-laboral, cuyo conocimiento no esté asignado por las normas vigentes de manera específica, a otras corporaciones o dependencias administrativas de la Rama Judicial, como el Consejo Superior de la Judicatura, los Consejos Seccionales o la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 5.4 Finalidad y objeto del derecho fundamental de petición. Reiteración Como lo ha señalado la Sala[33], el derecho de petición es un derecho fundamental de aplicación inmediata, tal como lo concibe y regula el artículo 23 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 85 ibidem.
Este derecho consiste en la facultad que toda persona tiene para presentar peticiones a las autoridades y obtener pronta y adecuada respuesta. Sus titulares son todas las personas (naturales o jurídicas, mayores o menores de edad, nacionales o extrajeras), y sus destinatarios son todas las autoridades públicas, y algunas organizaciones privadas, en procura de garantizar los derechos fundamentales.
El derecho constitucional de petición ha sido desarrollado en diferentes disposiciones a lo largo del tiempo. Antes de expedirse la Constitución Política de 1991, estaba regulado en los artículos 5 a 26 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). Posteriormente, fue regulado en el Título II de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011 mediante la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y finalmente, el derecho de petición fue normado en la Ley Estatutaria 1755 de 2015, por la cual se sustituyó el Título II de la Parte Primera del CPACA, en cumplimiento de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-818 del 1° de noviembre de 2011.
En relación con el objeto y modalidades para el ejercicio del derecho de petición, el artículo 13° del CPACA, subrogado por el artículo 1° de la Ley 1755, dispone: […] Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. […] En esa medida, el derecho de petición es el instrumento más expedito y eficaz para acudir, verbalmente o por escrito, ante la administración o los particulares, según el caso, para solicitar el reconocimiento de un derecho, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, el suministro de información, la consulta, examen u obtención de copias de documentos públicos, la formulación de consultas, la presentación de quejas, denuncias o reclamos, y la interposición de recursos, entre otros fines.
De acuerdo con lo anterior, la autoridad o el particular competentes tienen la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la petición, aun cuando esta no resulte positiva o favorable al destinatario. Sobre el derecho de petición, la Corte Constitucional[34] ha señalado: […] La Corte sintetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición. Sobre el particular dijo: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. […] Ahora bien, debe recordarse que, según el artículo 21 del CPACA (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, deberá informar de inmediato al interesado (si actuó verbalmente), o dentro de los cinco (5) días siguientes si obró por escrito.
Asimismo, dentro del referido término, debe la autoridad remitir la petición al ente que considere competente, enviando copia del oficio remisorio al peticionario. Y si la autoridad a la que se remite la petición también se declara incompetente, deberá enviar inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o al respectivo tribunal administrativo, según el caso, para dirimir el conflicto de competencias administrativas, conforme lo previsto en el artículo 39 del CPACA.
Así las cosas, cualquiera que sea la forma en que se inicie una actuación o procedimiento administrativo, éste debe concluir con la expedición de un acto que responda de fondo la petición, defina el cumplimiento de la obligación o el deber legal, imponga una sanción, o termine, de otra forma, la actuación que se haya iniciado de oficio.[35] En virtud de lo anterior, la autoridad que sea declarada competente en el presente conflicto, deberá atender y resolver de fondo la solicitud presentada por la señora Maryluz Méndez de la Rosa, en su condición de oficial mayor del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga. 5.5 Estabilidad laboral reforzada por condición de discapacidad de un servidor nombrado en provisionalidad[36] La Corte Constitucional ha analizado el alcance de la estabilidad laboral reforzada de personas que se encuentran en situación de discapacidad o enfermedad, y que desempeñan un empleo público en provisionalidad, frente a los derechos de quienes ocupan los primeros puestos de las listas de elegibles en desarrollo de concursos de mérito para la provisión de cargos de carrera, en los siguientes términos, conforme la Sentencia T-464 de 2019: […] La Constitución Política, en su artículo 125, establece el régimen de carrera administrativa para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, salvo algunas excepciones como los cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, de trabajos oficiales, y los demás que determine la ley. […] El propósito de esta norma constitucional es crear un mecanismo objetivo de acceso a los cargos públicos, en el cual las condiciones de ingreso, ascenso, permanencia y retiro respondan al mérito, conforme a criterios reglados y no a la discrecionalidad del nominador.
De acuerdo con esta disposición, la Corte ha sostenido que la carrera administrativa es el mecanismo preferente para el acceso y la gestión de los empleos públicos, en donde quien supere satisfactoriamente las etapas del concurso de méritos, adquiere un derecho subjetivo de ingreso al empleo público, el cual puede ser exigible frente a la Administración como a los funcionarios públicos que se encuentran desempeñando el cargo ofertado en provisionalidad.[37] […] No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que dentro de las personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad, pueden encontrarse sujetos de especial protección constitucional, como las madres y padres cabeza de familia, quienes estén próximos a pensionarse, las personas que se encuentran en situación de discapacidad o en debilidad manifiesta por causa de una enfermedad.
En estos casos, la Corte ha afirmado que antes de proceder al nombramiento de quienes superaron el concurso de méritos, los funcionarios que se encuentren en provisionalidad deberán ser los últimos en removerse y en todo caso, en la medida de las posibilidades, deben vincularse nuevamente de manera provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía o equivalencia de los que se venían ocupando. […] De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la estabilidad laboral de la que gozan todos los funcionarios públicos que se encuentran en provisionalidad es una estabilidad laboral relativa, en la medida en que no tienen derecho a permanecer de manera indefinida en el cargo, pues éste debe proveerse a través del concurso de méritos.
Por su parte, aquellos funcionarios públicos que se encuentran en provisionalidad y que son sujetos de especial protección constitucional, gozan de una estabilidad laboral reforzada, pero pueden llegar a ser desvinculados con el propósito de proveer el cargo que ocupan, con una persona que ha ganado el concurso de méritos, pues se entiende que el derecho de las personas que se encuentran en provisionalidad cede frente al mejor derecho que tienen aquellos que participan en un concurso público.[38] No obstante, el Tribunal Constitucional ha reiterado que en el caso de sujetos de especial protección constitucional que ejerzan cargos en provisionalidad, las entidades deben otorgar un trato preferencial antes de efectuar el nombramiento de quienes ocupan los primeros puestos en las listas de elegibles del respectivo concurso de méritos, con el propósito de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales.[39] Y en la Sentencia T-373 de 2017, la Corte concluyó que: […] Una entidad vulnera los derechos fundamentales a la salud y vida digna de un sujeto de especial protección que ocupa un cargo de carrera en provisionalidad, cuando con fundamento en el principio del mérito nombra de la lista de elegibles a quien superó las etapas del concurso, sin antes adoptar medidas afirmativas dispuestas en la Constitución y que materialicen el principio de solidaridad social, relativas a su reubicación en un cargo similar o equivalente al que venía ocupando, siempre y cuando se encuentre vacante. […] En línea con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la autoridad que será declarada competente en este conflicto para certificar la condición de discapacidad de la servidora judicial, esto es, su nominador, deberá tener en cuenta los presupuestos indicados agotando las opciones posibles para garantizar, si fuera el caso, el derecho a la estabilidad laboral reforzada, por supuesto, sin vulnerar los derechos de quien haya participado y obtenido el primer lugar en el concurso público para la provisión del empleo de carrera en la Rama Judicial.
No obstante lo anterior, se resalta que, todas las autoridades, entre ellas las que administran la carrera judicial, están llamadas a velar por el derecho a la protección laboral reforzada si a ello hay lugar, teniendo en cuenta que se trata de una obligación constitucional. VI. CASO CONCRETO En el presente caso, de acuerdo con los documentos allegados, se tiene que el 10 de noviembre de 2021 en oficio dirigido al Consejo Seccional de la Judicatura Santander, con copia a la juez once administrativa oral del circuito de Bucaramanga, Santander, la señora Maryluz Méndez de la Rosa, oficial mayor del mencionado despacho judicial, en provisionalidad, solicitó inicio de actuación para hacer efectivo el derecho a la «estabilidad laboral reforzada de que trata el artículo 2.2.12.1.2.2. del Decreto 1083 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1415 de 2021», a fin de que se tuviera por acreditada su condición de persona con limitación visual, y en consecuencia se expidiera la certificación señalada en el numeral 2° del artículo 1° del mencionado Decreto 1415 de 2021; adjuntando para tal efecto la historia clínica expedida por la EPS SURA.
El Consejo Seccional de Judicatura de Santander, mediante oficio de fecha 24 de noviembre de 2021 dio respuesta a la funcionaria, señalando que el Decreto 1415 de 2021 modificó y adicionó el Decreto 1083 de 2015 en lo relacionado a la protección en caso de reestructuración administrativa o provisión definitiva de cargos para el personal que ostente la condición de pre pensionado, y cuyo ámbito de aplicación tiene alcance en las entidades de la Rama Ejecutiva del poder público.
Agregó, que de acuerdo con las funciones establecidas en el artículo 101 de la Ley 270 de 1996, ese Consejo Seccional no tiene la competencia para atender la solicitud, y anunció que se procedería a poner en conocimiento de la misma al Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga, Santander, por ser la autoridad nominadora, para que dentro de sus competencias se pronunciara al respecto.
Señaló adicionalmente, que, si en curso de la Convocatoria número 4 iniciada en el año 2017, para la provisión de cargos en propiedad en los tribunales, juzgados, centros de servicios y oficinas de apoyo de la Seccional Santander, algún integrante del registro de elegibles decide optar para la sede que actualmente ocupa la señora Méndez de la Rosa, será el nominador o un juez constitucional quien deberá establecer el estatus de protección laboral reforzada que alega la peticionaria.
El 1° de diciembre de 2021, la juez once administrativa oral del circuito de Bucaramanga, dirigió oficio al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander manifestando carecer de competencia para decidir sobre la solicitud de estabilidad laboral reforzada presentada por la señora Maryluz Méndez de la Rosa de ese despacho, -por cuanto tal facultad no está expresamente establecida en la Ley 270 de 1996-, en virtud de lo cual, anunció que remitiría la actuación a esa corporación, señalando que, en el evento en que no avocara conocimiento, se debería entablar conflicto negativo de competencias.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, en comunicación del 13 de diciembre de 2021 remitió el asunto a la presidencia del Consejo de Estado planteando conflicto negativo de competencias con el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, Santander. Actualmente, cursa ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, impugnación presentada por la señora Maryluz Méndez de la Rosa, -concedida en auto de fecha 4 de marzo de 2022-, contra el fallo proferido el 23 de febrero de 2022 por la Sala de Casación Laboral del mismo alto tribunal, fallo por medio del cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Méndez de la Rosa, considerándose que por esa vía, no es posible «ejercer control sobre la naturaleza o legalidad de los actos administrativos que se expiden en el marco de los concursos de méritos, pues ello implicaría una intromisión en la órbita de competencia de la autoridad a la que corresponde definir este tipo de asuntos».
Lo anterior, no obsta para que la Sala resuelva el conflicto planteado, toda vez que, conforme lo previsto en el artículo 39 del CPACA, en concordancia con el numeral 10 del artículo 112 del mismo cuerpo normativo, los conflictos de competencia a ser decididos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, son asunto de orden estrictamente administrativo, sumado a que, en este caso, las pretensiones de la funcionaria en la acción de tutela interpuesta, se refieren de fondo a: (i) la protección especial -por la situación de debilidad manifiesta que alega-, a sus derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la dignidad humana, a la salud, a la vida en condiciones dignas y justas, y a la seguridad social, que considera vulnerados por parte de varias autoridades administrativas en el marco de su solicitud de reconocimiento y declaratoria de protección «por fuero de estabilidad a favor de persona en situación de discapacidad regido por el decreto 1415 de 2021»;
(ii) la suspensión de los términos de la convocatoria para proveer el cargo que ocupa en provisionalidad, hasta tanto no se defina de fondo su solicitud de protección; y (iii) requerimiento al Consejo Superior de la Judicatura para que «expida el acuerdo que en derecho corresponda, en tiempo razonable» para materializar el reconocimiento de sus garantías por la condición de persona en situación de debilidad manifiesta.
Visto lo anterior, es claro que las pretensiones de la señora Maryluz Méndez de la Rosa por vía de la acción de tutela, no coinciden con la materia a decidir por parte de la Sala, esto es, definir cuál es la autoridad competente para resolver solicitud de reconocimiento y certificación de condición de discapacidad visual a la servidora judicial en provisionalidad, a efectos de la aplicación del derecho a la estabilidad laboral reforzada.
Con base en los antecedentes y fundamentos normativos arriba descritos, la Sala encuentra que la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por la servidora judicial Maryluz Méndez de la Rosa, oficial mayor del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, en provisionalidad, es la juez titular de ese despacho, quien en su condición de nominadora, es en consecuencia su superior jerárquico desde el punto de vista administrativo, independientemente de que dicha funcionaria judicial se encuentre designada en propiedad, en provisionalidad o en encargo (artículo 132 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia).
La solicitud realizada es una petición en interés particular, sobre el derecho a la estabilidad laboral reforzada, en su condición de persona en situación de discapacidad, y la aplicación de medidas posibles que de allí se deriven. Dicha solicitud debe entonces ser respondida de fondo por su nominador y superior jerárquico administrativo, esto es, el titular del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 131, numeral 8°, y 175, numeral 1° de la Ley 270 de 1996, en virtud de la competencia general para tramitar y resolver las peticiones de sus funcionarios en relación con asuntos de carácter administrativo-laboral, cuyo conocimiento no esté asignado por las normas vigentes de manera específica, a otras corporaciones o dependencias administrativas de la Rama Judicial, como el Consejo Superior de la Judicatura, los Consejos Seccionales o la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
De las normas legales citadas se puede colegir claramente que ni el Consejo Superior de la Judicatura (Consejos Seccionales), ni la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, tienen competencia o injerencia directa, en este caso, para responder la petición presentada por la señora Maryluz Méndez de la Rosa, oficial mayor del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, ya que, como se ha dicho, es su nominador quien debe atender la solicitud.
Sin embargo, es importante mencionar, que, todas las autoridades, empleadores, y con mayor razón, los jueces de la República, están llamados a velar por el derecho de protección laboral reforzada cuando a ello hay lugar, teniendo en cuenta que se trata de una obligación constitucional, guardar la garantía reconocida a este derecho, cuyos sujetos, que, por su condición de salud, se encuentran en estado de debilidad manifiesta y vulnerabilidad y, en consecuencia, asumen mayores riesgos en el desempeño de sus labores, vean materializado su derecho a una igualdad real.
Así pues, para efectos de la respuesta de fondo que deberá darse a la servidora, esto es, para pronunciarse sobre la condición de discapacidad visual que ella busca acreditar, su nominador, con base en la valoración médica que reposa en la historia clínica existente, podrá solicitar a la entidad promotora de salud, certificación en la que se precise y concluya la condición física, y si es del caso, la discapacidad visual en concreto.
Ello, sin perjuicio de la valoración y definición que sobre el particular pueda efectuar también la administradora de riesgos laborales en caso de ser procedente. Y de considerarlo necesario, podrá además el nominador, acudir o solicitar asesoría al Instituto Nacional para Ciegos (INCI) en el marco de sus facultades. En adición, y de encontrarse por parte del nominador, acreditada la condición de discapacidad en la servidora judicial, deberá aquel, -en atención a los pronunciamientos de la Corte Constitucional relacionados con la adopción de medidas afirmativas tendientes a materializar y garantizar el principio de solidaridad social, y el pleno uso y goce de derechos-, evaluar, antes de proceder al nombramiento de quien ocupó el primer puesto en el concurso de méritos, de ser posible, y en el marco de su potestad nominadora, una nueva vinculación provisional de la servidora, en un cargo de igual jerarquía al que venía ocupando, siempre y cuando se encuentre vacante.
De no ser posible, podrá presentar el asunto en consideración del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, para que en el marco de sus funciones[40], y de cara a las posibilidades administrativas, puedan, de conformidad con el deber de colaboración armónica del que trata el artículo 113 de la Constitución Política, evaluar la viabilidad de la reubicación de la servidora.
Se resalta y se hace un llamado sobre la importancia del cumplimiento del referido deber de colaboración armónica entre las entidades estatales, en todas las actuaciones administrativas, en especial cuando éstas están relacionadas con derechos fundamentales, como el derecho de petición, y los derechos laborales. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, para resolver de fondo la petición presentada por la señora Maryluz Méndez de la Rosa, oficial mayor en provisionalidad de ese despacho judicial, sobre reconocimiento y certificación de condición de discapacidad visual a efectos de la aplicación del derecho a la estabilidad laboral reforzada.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, para el fin indicado en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander; al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, Santander; a la señora Maryluz Méndez de la Rosa, oficial mayor del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga; al Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga; a los señores Alfredo La Rotta Ramírez y Saray Yuliana Sarmiento Santos; y a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, donde cursa impugnación al fallo de tutela proferido el 23 de febrero de 2022 por la Sala de Casación Laboral del mismo alto tribunal.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. [2] SAMAI 03 FORMULACIÓN PRESUNTO CONFLI CTO.p(.pdf) NroActua 1. 6_ [3] SAMAI 03 FORMULACIÓN PRESUNTO CONFLI CTO.p(.pdf) NroActua 1. 5_ [4] SAMAI RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_EXP2022003682ª(.pdf) Nr oActua 6 [5] SAMAI 03 FORMULACIÓN PRESUNTO CONFLI CTO.p(.pdf) NroActua 1. 4_ [6] SAMAI RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_EXP2022003682ª(.pdf) Nr oActua 6 [7] SAMAI 25_110010306000202200005007RECIBEMEMORIAL20220218155058 [8] SAMAI 24_11001030600020220005006RECIBEMEMORIAL20220218155058 [9] SAMAI Expediente Digital RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_NOTAADMITETUTE(.pdf) Nr oActua 12 [10] SAMAI Expediente Digital RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_NOTAADMITETUTE(.pdf) Nr oActua 13 [11] SAMAI Expediente Digital RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_NOTAADMITETUTE(.pdf) Nr oActua 14 [12] SAMAI 09 Edicto (.pdf) NroActua_2 [13] SAMAI 03 FORMULACIÓN PRESUNTO CONFLI CTO.p(.pdf) NroActua 1. 11_ [14] SAMAI ALEGATOSDECONCLUSIONOINTERVENC IONES_13CONSTANCIADERAD(.pdf) NroActua 3 [15] SAMAI ALEGATOSDECONCLUSIONOINTERVENCIONES_15CONSTANCIARADICA(.pdf)NroActua4 [16] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [17] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 2 de octubre de 2014, radicación 11001030600020140012100. [18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de diciembre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00161-00. [19] Entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de marzo de 2018, expediente 11001-03-06-000-2018-00010-00, y Decisión del 16 de mayo de 2018, expediente 110010306000201700200 00. [20] Corte Constitucional, Sentencia C-285 del 1 de junio de 2016, expediente D-10990. [21] Fallo del 22 de marzo de 2018, Sección Segunda Subsección B, Radicación 11001-03-25-000-2015-00871-00(3241-15). [22] Ibídem. [23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de marzo de 2018, expediente 11001-03-06-000-2018-00010-00. [24] Artículo 82.
Consejos Seccionales de la Judicatura. Habrá Consejos Seccionales de la Judicatura en las ciudades cabeceras de Distrito Judicial que a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior resulte necesario. Este podrá agrupar varios distritos judiciales bajo la competencia de un Consejo Seccional. La Sala Administrativa del Consejo Superior fijará el número de sus miembros. […]. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo, decisión del 22 de marzo de 2018, radicación 11001-03-25-000-2015-00871- 00(3241-15). [26] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Sala de Consulta y Servicio Civil del 23 de febrero de 2022 con radicación número 1100103060002021000183. [27] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 28 de abril de 2020, radicación 11001-03-06-000-2019-00203-00. [28] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de agosto de 2013, radicación 11001-03-06-000-2013-000207-00, y Decisión del 11 de marzo de 2015, radicación 11001-03-06-000-2016-00140-00. [29] Dicho artículo fue modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009. [30] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de julio de 2017, radicación 11001030600020170005400. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Decisión del 27 de octubre de 1998, rad.
C-411. [32] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de julio de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00154-00. [33] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de julio de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00154-00 y Concepto 2243 del 28 de enero de 2015. [34] Corte Constitucional, Sentencia C-818 del 1º de noviembre de 2011, expedientes D- 8410 y AC D-8427. [35] ARBOLEDA Perdomo, Enrique José, Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuarta reimpresión, marzo de 2013, Bogotá, p. 17 y 18. [36] Corte Constitucional Sentencia T-464 de 2019. [37] Sentencia T-373 de 2017 y parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 909 de 2004. [38] Corte Constitucional Sentencia T-464 de 2019;
Corte Constitucional Sentencia SU-691 de 2017. [39] Corte Constitucional Sentencia T-464 de 2019; Corte Constitucional Sentencia SU-691 de 2017 y T-373 de 2017. [40] Ley 270 de 1996. Artículo 85. Funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. […] 9. Determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados.
Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley”. […] Ley 270 de 1996. Artículo 101. Funciones de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales. […] 1. Administrar la Carrera Judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura […] Acuerdo PCSJA17-10643 del 14 de febrero de 2017.
Artículo 1.º Disponer que los Consejos Seccionales de la Judicatura, adelanten los actos preparatorios, concomitantes y consiguientes, a fin de llevar a cabo el proceso de selección para la provisión de los cargos de empleados de carrera de Tribunales, Juzgados y Centros de Servicios de su circunscripción territorial […]