11001031500020220277901 — Consejo de Estado

Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Demandante: PEDRO PABLO MORENO VERGARA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN C Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial – defecto fáctico – defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente – requisitos que debe cumplir el título ejecutivo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la impugnacion presentada por la parte actora contra la sentencia del 30 de junio de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 19 de mayo de 20221, el señor Pedro Pablo Moreno Vergara, actuando por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de que le fueran amparados los derechos fundamentales “a la seguridad social, principio de seguridad jurídica, debido proceso, acceso a la justicia y derecho a la igualdad procesal”. 2.

La parte actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la providencia del 23 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, mediante la cual se confirmó el auto del 10 de diciembre de 2020 del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó el mandamiento de pago solicitado por la parte ejecutante contra la UGPP.

Lo anterior, en el marco del proceso ejecutivo con radicado N.° 11001-33-35-007-2020-00217-01. 1 Al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado. Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.

Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, pidió: “(…)2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “C”, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR el auto proferido el 23 de febrero de 2022, que confirmó el auto de primera instancia por el cual negó mandamiento de pago y en consecuencia de ordene librar mandamiento de pago teniendo en cuenta los hechos, pretensiones y las pruebas aportadas al escrito de demanda, de los cuales se puede establecer que la UGPP deberá realizar la devolución de las diferencias por concepto de aportes a pensión. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”. 1.2. Hechos probados y/o admitidos 4. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. El señor Pedro Pablo Moreno Vergara laboró para el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas por más de 20 años, por lo que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) le reconoció la pensión de jubilación, pero omitió la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, así como la indexación de la primera mesada. 6.

Por lo anterior, el señor Moreno Vergara, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la UGPP, proceso que correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que en sentencia del 18 de diciembre de 20152 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó reliquidar la pensión “con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo en la base de liquidación los factores de auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y quinquenio”.

Además, ordenó a la UGPP realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se decretó y sobre los cuales no se efectuó la deducción legal. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C el 5 de agosto de 20163. 2 En la sentencia de primera instancia, respecto a los descuentos por aportes se ordenó “6.-La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP deberá pagar la diferencia que resulte entre la cantidad liquidada y las sumas canceladas por concepto del pago de la pensión de vejez de la actora, descontando los valores correspondientes a los aportes no efectuados para pensión.” 3 En la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia, se ordenó: “Confirmase parcialmente y por las razones expuestas en esta instancia, la Sentencia proferida por el Juzgado Séptimo (7) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C., del dieciocho (18)de diciembre de dos mil quince(2015), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Pedro Pablo Moreno Vergara contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, con las siguientes aclaraciones: (…) Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7.

La entidad ejecutada procedió a dar cumplimiento a lo estipulado en las precitadas sentencias, mediante las Resoluciones N.° RDP 044360 del 28 de noviembre de 2016 y RDP 019063 del 9 de mayo de 2017 y ordenó en esta última liquidar y deducir de las mesadas del actor, la suma de $26,569,572.00, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados así: "ARTICULO SEGUNDO: ADICIONAR los artículos noveno y décimo a la Resolución No. RDP 044360 del28 de noviembre de 2016, los cuales quedarán de la siguiente manera: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “C” APELACIÓN EJECUTIVO No. 2020- 00217-01 ARTICULO NOVENO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) MORENO VERGARA PEDRO PABLO, la Suma de VEINTISEIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS pesos ($ 26,569,572.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados.

Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente, igualmente la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.” 8.

El 14 de julio de 2017, el señor Moreno Vergara pidió ante la UGPP la modificación de la referida resolución, en cuanto a los altos descuentos por aportes y la entidad, por Oficio N° 201814302091271 del 27 de abril de 2018, explicó matemáticamente la procedencia del monto del descuento estipulado. 9. Inconforme con lo anterior, el 31 de agosto de 2020 el señor Pedro Pablo Moreno Vergara instauró demanda ejecutiva ante el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial Bogotá, autoridad judicial que por auto del 10 de diciembre de 2020 negó el mandamiento de pago solicitado.

Expuso que los planteamientos de la demanda radicaban en la inconformidad del ejecutante frente a la liquidación efectuada por la entidad respecto de las sumas correspondientes a los aportes no realizados sobre los factores que se ordenaron incluir en la sentencia. 10. Agregó que en ese orden de ideas, las deducciones efectuadas por la entidad ejecutada no podian ser consideradas como un pago incompleto, toda vez que tal • Se aclara el NUMERAL CUARTO para indicar que los factores que se ordenaron incluir, lo serán en la proporción en la que se devengaron durante el año anterior al retiro del servicio, es decir las doceavas partes de las primas de servicios, navidad y vacaciones, así como de la bonificación y del quinquenio. • Se aclara el NUMERAL SEXTO para indicar que los descuentos de ley ordenados se deben efectuar en la proporción que le corresponda al accionante, durante toda su vinculación laboral y debidamente indexados.

En caso de no ser suficientes para satisfacer la totalidad de la deuda que le corresponde, la entidad efectuará una serie de descuentos mensuales, iguales hasta completar el capital adeudado, los cuales deben ser establecidos de acuerdo a la capacidad económica del pensionado. Los valores a cargo del empleador igualmente deben ser indexados y la entidad demandada podrá repetir contra él con el fin de obtener dicho pago, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

( )” Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 procedimiento era realizado mediante un acto administrativo motivado, que goza de presunción de legalidad. 11.

Concluyó que “si bien en los fallos objeto de ejecución, se ordenó el descuento de los aportes a cargo del pensionado, tal como se expuso en líneas anteriores, se evidencia que el pago realizado al ejecutante, donde consta el valor deducido por concepto de aportes a pensión no efectuados por el pensionado, no constituye título ejecutivo, a tal punto que obligue a la UGPP a devolver al señor Pedro Moreno Vergara ” 12.

A instancias del recurso de apelación presentado por el demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección C en providencia del 23 de febrero de 2022, confirmó la decisión del a quo al considerar que si bien, en la sentencia objeto de ejecución se dispuso el descuento por concepto de aportes o cotizaciones no efectuadas, el desacuerdo sobre la forma en que se aplicó no podía ventilarse en un proceso ejecutivo, pues la obligación no era expresa, clara, ni exigible, “en la medida en que no se sabía cuáles fueron los factores sobre los que no se efectuaron aportes para pensión y, en consecuencia, no se especificó en el acto de cumplimiento respecto de cuáles de esos factores se debe hacer la deducción”. 1.3.

Fundamentos de la vulneración 13. Defecto fáctico: por cuanto, a su juicio, no se valoraron una serie de pruebas que demostraban que la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se accedió a la reliquidación de la pensión del demandante, sí conformaba un título ejecutivo claro, expreso y exigible, a saber: i) el certificado de factores salariales, que acreditaban el derecho a la devolución de la diferencia de los dineros descontados por concepto de aportes a pensión; ii) el certificado de los tiempos laborados por el demandante; iii) la solicitud que se realizó ante la UGPP para la modificación de la Resolución RDP 044360 del 28 de noviembre de 2016; iv) la solicitud de pruebas para que dicha entidad informara la fórmula actuarial que utilizó para realizar los descuentos por aportes a factores no cotizados, en el periodo comprendido entre el 23 de agosto de 1971 y el 30 de septiembre de 1991. 14.

Agregó que las decisiones cuestionadas “se limitaron a mencionar que el proceso ejecutivo contra la UGPP, no logra demostrar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, al resaltar que no se logra deducir del título un monto exacto por el cual se deberá ejecutar, sin tener en cuenta que las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que emanen de autoridad judicial competente constituyen por sí mismas un título ejecutivo y no requieren, salvo las excepciones de Ley, que se fije la condena a través de una suma dineraria específica para que pueda establecerse su valor real o demandarse ejecutivamente”. 15.

Defecto sustantivo: ya que se desconoció la normatividad aplicable sobre el régimen pensional que lo cobijaba, a saber la Ley 4° de 1966, Leyes 33 y 62 de 1985, y no se tuvo en cuenta que los descuentos por aportes a pensión deben hacerse Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 conforme a lo establecido en cada ley vigente para el momento de la prestación del servicio, bien sea por el último año de servicios o toda la vida laboral. 16.

Frente al punto concluyó que, la UGPP realizó una liquidación y deducción por aportes a pensión de forma irregular y se apartó de la orden judicial, sin ninguna prueba que demostrara que algunos periodos no se efectuaron las deducciones legales, por lo que las autoridades judiciales demandadas concluyeron que el título ejecutivo no reunía los requisitos de ser una obligación clara, expresa y exigible. 17.

Desconocimiento del precedente fijado en las sentencias del Consejo de Estado del 5 de diciembre de 2013 (1846-2013), del 13 de septiembre de 2017 y en auto del 6 de junio de 2019, expediente 11001-33-42-048-2016-00009-01 (2914-2018). Además, hizo alusión a diferentes providencias de Juzgados y Tribunales Administrativos4 del país, respecto del monto por el cual se deben realizar los aportes a pensión, en el sentido de que “la UGPP deberá hacerlo en los porcentajes que la ley establezca al momento de ser causados”. 1.4.

Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Auto admisorio5 18. Mediante auto del 1° de julio de 2022 se admitió la demanda de tutela y se dispuso su notificación tanto a la parte accionante como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Igualmente, se ordenó vincular en calidad de terceros con interés a la UGPP, entidad que actuó como demandado en el proceso ejecutivo. 19.

Por último, se solicitó a las autoridades de primera y segunda instancia que allegaran copia digital íntegra del expediente del proceso ejecutivo en cuestión. 1.5. Intervenciones 20. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 4 Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Subsección C, Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Segunda de Decisión. 5 El despacho ponente mediante auto del 24 de mayo inadmitió la demanda, para que, “en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente providencia, el señor Germán Augusto Suárez Castro y/o su apoderado judicial;

José Humberto Hernández Garavito, alleguen el acta mediante la cual se constituyó la Unión Temporal Bicentenario 2010, que lo faculte para iniciar el trámite constitucional en nombre del referido contrato de colaboración empresarial, lo anterior so pena de rechazo.” Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 21.

La magistrada ponente pidió negar las pretensiones de la demanda al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, toda vez que no se incurrió en los defectos alegados pues, la decisión atacada se soportó en las normas que rigen la materia y en las pruebas que obraban en el expediente. 22. Adujo que, una vez efectuado el análisis correspondiente, concluyó que no era procedente librar mandamiento ejecutivo por cuanto la pretensión de ejecución de los descuentos de aportes, no era una obligación clara, expresa ni exigible, por tal razón no era calculable a través de una operación aritmética como prevé el artículo 424 del CGP. 23.

Recalcó que la decisión cuestionada fue resuelta acorde con la posición jurisprudencial del Consejo de Estado, que “ha señalado que las controversias sobre los montos deducidos por aportes no realizados oportunamente sobre los factores salariales, no constituyen una obligación clara, expresa y exigible, y no se pueden tramitar por la vía ejecutiva sino por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.

Para respaldar su argumento citó las providencias del 7 de octubre de 2021, expediente 11001-03-15- 000-2021 05619-00 y del 29 de octubre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021- 06550-00. 1.5.2. Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 24. Luego de hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso ejecutivo, solicitó negar las pretensiones de la demanda pues, a su juicio, todas se ajustaron a los preceptos constitucionales, legales, y jurisprudenciales vigentes, “por cuanto era el que conforme al estudio fáctico, jurídico y probatorio debía adoptarse para la época en que se profirió la referida decisión, sin que pueda endilgarse algún tipo de conducta que afecte o vulnere los derechos fundamentales deprecados por el actor…” 1.5.3.

UGPP 25. Pidió negar las pretensiones de la demanda ya que no existe vulneración a derecho fundamental alguno con la decisión que negó librar mandamiento de pago por no existir una obligación, cara expresa y exigible. Puso de presente que tampoco existió una mala interpretación de las normas que regulan el tema y las pruebas allegadas al proceso. 26.

Estimó que el accionante en ninguno de los apartes del escrito ni en las pruebas aportadas demostró que evidentemente se le estuviera causando un perjuicio irremediable, toda vez que de ninguna manera confluyen los elementos establecidos por la Corte Constitucional para separarse del mecanismo ordinario de defensa y considerar que sí hay lugar al amparo de los derechos deprecados “y actualmente se encuentra devengando la mesada pensional por valor de $1,996,321.20, sin interrupción alguna según reporte FOPEP adjunto.” Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.6.

Fallo impugnado 27. El Consejo de Estado – Sección Cuarta mediante sentencia del 30 de junio de 20226 negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se configuraron los yerros alegados, en cuanto se aplicaron todas las normas que regulan el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción. Estimó que la autoridad judicial valoró todas las pruebas aportadas al proceso ejecutivo, pues “si bien la sentencia ordena que se descuenten los valores por concepto de aportes a pensión que no fueron descontados en los factores reconocidos en la sentencia judicial, lo cierto es que no determinó la forma en que debían realizarse”. 28.

Reiteró que la providencia sí tuvo en cuenta las pruebas requeridas para determinar si la obligación era clara, expresa y exigible, que para este caso correspondía a las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que, según las normas y la jurisprudencia deben contener con claridad las obligaciones a su favor. 29.

Concluyó que de acuerdo con los requisitos para librar mandamiento de pago, tal y como lo consideró el ad quem ordinario, el juez no debe tener duda alguna ni requerir de ejercicios de interpretación o pruebas adicionales para advertir con claridad que el título contiene una obligación expresa, clara y exigible. 1.7. Impugnación 30.

La parte actora, con escrito allegado el 12 de julio de 2022, inconforme con la anterior decisión la impugnó y manifestó estar en desacuerdo con la misma, por los mismos argumentos plasmados en el escrito inicial, a saber, el defecto fáctico, el sustantivo y por desconocimiento del precedente. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 31.

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor Pedro Pablo Moreno Vergara contra la sentencia de primera instancia proferida 30 de junio de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.

Problema jurídico 6 Notificada por correo electronico enviado el 7 de julio de 2022. Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 31.

Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 33. De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo del Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C vulneró los derechos fundamentales “a la seguridad social, principio de seguridad jurídica, debido proceso, acceso a la justicia y derecho a la igualdad procesal” con ocasión de la providencia del 23 de febrero de 2022, mediante la cual confirmó la decisión del a quo, que negó el mandamiento de pago solicitado por la parte ejecutante contra la UGPP, al considerar que la obligación no era clara, expresa ni exigible? 34.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) análisis del caso en concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 35.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8 y declaró su procedencia.9 36.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 37. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 38.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.

Relevancia constitucional10 39. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia del 23 de febrero de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C pues en su sentir, incurrió en un defecto fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente. 40.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora estimó vulneradas sus garantías fundamentales “a la seguridad social, principio de seguridad jurídica, debido proceso, acceso a la justicia y derecho a la igualdad procesal” al confirmar la providencia del a quo que negó el mandamiento de pago ejecutivo al considerar que la obligación reclamada no era clara, expresa ni exigible, con lo que incurrió en un defecto fáctico en cuanto el tribunal accionado no valoró una serie de pruebas que daban cuenta de que sí se reunieron los referidos requisitos, aunado al desconocimiento de la normatividad aplicable sobre el régimen pensional que lo cobijaba y unas setencias que respaldan su tesis. 41.

En ese sentido, los argumentos que, en sentir de la parte tutelante, son irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, fueron analizados erróneamente por la autoridad judicial accionada, desconociendo el alcance y aplicación de su derecho fundamental al debido proceso y omitiendo el deber del juez ordinario de actuar tanto como juez de legalidad, como de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 42.

Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza al derecho fundamental, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, lo que implica que el mecanismo 10 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;

Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 43.

Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente el acceso a la administración de justicia y el debido proceso. 2.4.2.

Tutela contra tutela11 44. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia cuestionada fue proferida en el trámite de un proceso ejecutivo con radicado N.º 11001-33-35-007- 2020-00217-01, instaurado contra la UGPP. 2.4.3. Inmediatez12 45.

En relación con el acatamiento del referido requisito, no se advierte ningún reproche, en vista que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda -Subsección C fue proferida el 23 de febrero de 2022 y la solicitud de amparo se presentó el 19 de mayo de 2022. Así, sin que sea necesario determinar la fecha de ejecutoria, se considera que la misma se presentó dentro de un término que la Sala considera razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 11 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00014-00;

Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400- 00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. 12 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00014-00;

Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 46. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.4.4.

Subsidiariedad 47. En consideración a dicho requisito15, por tratarse de una providencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C no procede ningún recurso ordinario, tampoco el extraordinario de revisión ni de unificación de jurisprudencia, en razón a que los cargos de la acción de tutela no se enmarcan en alguna de sus causales de procedencia. 48.

Así pues, superado el cumplimiento de los requisitos adjetivos, esta Sala entrará a estudiar el caso concreto. 2.5. Caso concreto 2.5.1. Evolución jurisprudencial 49. Previo a abordar el fondo del asunto, resulta pertinente analizar de manera general la posición jurisprudencial vigente tanto en la Corte Constitucional como en el Consejo de Estado frente al punto de los elementos que debe cumplir el título ejecutivo. 50.

Así, el Consejo de Estado16 ha sostenido que título ejecutivo debe reunir unas condiciones formales y sustanciales para generar la orden pretendida. Las primeras, dan cuenta de la existencia de la obligación y tienen como finalidad demostrar que los 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 15 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05025-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15- 000-2019-04693-01; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 18.07.2013, rad. 1505-12, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

Por su parte, las condiciones sustanciales se refieren a la verificación de que las obligaciones que dan lugar a la pretensión de ejecución sean expresas, claras y exigibles. 51. De la misma forma, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado, que “(…) la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa.

(…)”17 En tal sentido, concluyó que cuando las sentencias que hagan de título ejecutivo no expresen de manera clara y precisa cuales son exactamente los factores que debe hacerse la deducción, ni el porcentaje sobre el cual se deben realizar los descuentos de los aportes sobre los nuevos factores, no se cumple con los presupuestos anteriormente explicados, pues la falta de claridad obligaría al juez de ejecución realizar una tarea interpretativa que le está vedada. 52.

Igualmente, la Sección Segunda el Consejo de Estado ha indicado que no resulta procedente librar mandamiento ejecutivo en los casos de pretensión de ejecución de los descuentos de aportes, pues esta no es una obligación clara, expresa ni exigible, por tal razón no es calculable a través de una operación aritmética como prevé el artículo 424 del CGP.

Así lo ha manifestado: “Para la Sala, la accionante no puede pretender utilizar el proceso ejecutivo para adicionar o complementar las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, buscando que se analicen aspectos normativos y fácticos que no fueron objeto de discusión al interior del proceso ordinario, relacionados con la metodología o criterios para determinar los valores descontados por concepto de aportes a seguridad social de los factores de liquidación incluidos por las sentencias de 2016”18 53.

A modo de conclusión se tiene que la jurisprudencia constitucional ha sido en enfática en considerar que, entre los documentos reconocidos de forma expresa como títulos ejecutivos se encuentran las providencias judiciales en las que conste una obligación clara, expresa y exigible. De modo que, el proceso ejecutivo para el cumplimiento de sentencias “se torna de una vital importancia, toda vez que permite la efectividad de las condenas proferidas por los jueces, asegurando la justicia material y la coercibilidad de la decisión judicial en firme.”19 54.

Es así como en consideración con la importancia del trámite de la ejecución, la providencia judicial de condena se erige como un instrumento indispensable para incoar el proceso ejecutivo y tal sentido, “la sentencia de condena es el título ejecutivo por excelencia, toda vez que constituye la voluntad de la autoridad que ejerce funciones 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Bogotá D.C., 20.08.2020, Rad.: 76001-23-33-000-2018-01039-01(25258), 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Bogotá D.C.,sentencia del 29.10.2021, Rad. 11001-03-15-000-2021- 06550-00 19 Sentencia T 657 de 2006.

M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 jurisdiccionales que, después de un proceso declarativo en el que se debate una obligación incierta e insatisfecha, precisa la existencia de una obligación cierta, clara y por ende, exigible”.20 2.5.2.

Estudio de los cargos por defecto fáctico y sustantivo: 55. Fáctico: Esta Sala, en decisión del 12 de noviembre del 201521, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales, a continuación, son traídos a colación en la presente decisión. 56.

Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso. 57.

Aquellos casos en los que se configura el defecto en referencia cuentan con las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración y ésta fue negada; ello, sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: 1. Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó 2.

Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal 3. Que se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. 4. Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro. Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente y resultando decisivos frente a los hechos que se 20 Sentencia T-799 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 21 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.

En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, el defecto en este evento se configura siempre que: 1. Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. 2. Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso 3.

Se señalen las razones por las cuales eran relevantes para la decisión 4. Se precise, razonadamente, la incidencia de estos para variar el sentido del fallo. Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado.

Se requiere entonces que: 1. La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez 2. Se indique la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica. El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto.

Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. 3. Se señale la incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: 1. Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. 2.

Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. 3. Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 52. Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 también, su incidencia en la decisión judicial. 58.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 59.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado. 60. Sustantivo: La Corte Constitucional, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”22. 61.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador. b) No se hace una interpretación razonable de la norma. c) La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 62.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 63. Esta Sala destaca que, a juicio de la parte actora se incurrió en un defecto fáctico por cuanto, no se valoraron una serie de pruebas que demostraban que la sentencia 22 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-159 del 06.03.02., M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se accedió a la reliquidación de la pensión del demandante, sí conformaban un título ejecutivo claro, expreso y exigible, a saber: i) el certificado de factores salariales, que acreditaban el derecho a la devolución de la diferencia de los mayores dineros descontados por concepto de aportes a pensión; ii) el certificado de los tiempos laborados por el demandante; iii) la solicitud que se realizó ante la UGPP para la modificación de la Resolución RDP 044360 del 28 de noviembre de 2016; iv) la solicitud de pruebas para que dicha entidad informara la fórmula actuarial que utilizó para realizar los descuentos por aportes a factores no cotizados, en el periodo comprendido entre el 23 de agosto de 1971 y el 30 de septiembre de 1991. 64.

Frente al punto, complementó que: “las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que emanen de autoridad judicial competente constituyen por sí mismas un título ejecutivo y no requieren, salvo las excepciones de Ley, que se fije la condena a través de una suma dineraria específica para que pueda establecerse su valor real o demandarse ejecutivamente”. 65.

Igualmente, argumentó la existencia de un defecto sustantivo porque se desconoció la normatividad aplicable sobre el régimen pensional que lo cobijaba, a saber, la Ley 4° de 1966, Leyes 33 y 62 de 1985, y no se tuvo en cuenta que los descuentos por aportes a pensión deben hacerse conforme a lo establecido en cada ley vigente para el momento de la prestación del servicio, bien sea por el último año de servicios o toda la vida laboral. 66.

Para resumir lo anterior, se tiene que el actor a modo general cuestiona la negativa de la autoridad judicial accionada en librar mandamiento de pago, pues, a su juicio, omitió las pruebas que acreditaban que la obligación a ejecutar era clara, expresa y exigible, aunado al desconocimiento de las normas, que en su criterio establecían como se debían realizar los descuentos por aportes a pensión, todo lo anterior para concluir que sí se cumplía con los elementos constitutivos de un título ejecutivo. 68.

Así las cosas, se tiene que en la sentencia acusada se explicó que, según el numeral 1° del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa que condenen a una entidad pública al pago de sumas dinerarias constituyen título ejecutivo. 69. Igualmente trajo a colación el artículo 422 del Código General del Proceso que establece las exigencias de tipo formal y de fondo que deben cumplirse para que una obligación pueda considerarse un título ejecutivo, esto es, (i) que sea expresa, clara Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 y exigible, (ii) que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, (iii) o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción o de otra providencia judicial, junto con los demás documentos que señale la ley. 70.

Citó también el artículo 424 del referido estatuto procesal que expresó lo siguiente: “si la obligación es de pagar una cantidad líquida de dinero e intereses, la demanda podrá versar sobre aquella y estos, desde que se hicieron exigibles hasta que el pago se efectúe. Entiéndase por cantidad líquida la expresada en una cifra numérica precisa o que sea liquidable por operación aritmética, sin estar sujeta a deducciones indeterminadas.” 71.

Luego, citó jurisprudencia23 del Consejo de Estado que ha analizado los elementos que debe contener un título ejecutivo, a saber; “a) La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. b) La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c) La obligación es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido.” 72.

Paso seguido, el tribunal accionado descendió al caso concreto y estableció que el título ejecutivo presentado por el demandante correspondía a las copias auténticas con constancia de ejecutoria de las providencias de primera y segunda instancia proferidas el 18 de diciembre de 2015 y el 5 de agosto de 2016 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda y por dicho tribunal, respectivamente.

De igual forma, citó las órdenes que sobre el tema de descuento de los aportes para pensión realizaron las aludidas providencias. 73. Posteriormente, se refirió a las Resoluciones RDP 044360 del 28 de noviembre de 2016 y RDP 019063 del 9 de mayo de 2017, por las cuales la UGPP dio cumplimiento a los anteriores fallos y recalcó que, en esta última se ordenó liquidar y deducir de las mesadas del actor la suma de $ 26,569,572.000, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados y concluyó: “Ahora bien, aun cuando se dijo que los descuentos por concepto de aportes o cotizaciones por los factores que se ordena reconocer, y sobre los que no se les hubiere hecho en su momento dichos descuentos, deberán hacerse en el porcentaje que legalmente corresponda en la proporción que corresponde al empleado y por toda la vida laboral, es un aparte de la decisión que corresponde a la entidad aplicar.

El desacuerdo sobre la forma de aplicar este aparte, no corresponde ventilarse en un proceso de ejecución. En efecto, la orden dada a la UGPP es que realice los descuentos de aportes dejados de realizar que corresponden a los factores sobre 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, auto de 26 de febrero de 2014, radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), actor: Clínica del Country S.A. Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 los que se ordenó la inclusión, sin que esta obligación esté a favor del señor Pedro Pablo Moreno Vergara, sino a la entidad que se beneficiará de tales cobros.

Por otra parte, se tiene que la obligación que pretende la parte ejecutante no es expresa, clara ni exigible, pues surge la duda respecto de cuáles son los factores sobre los cuales no se efectuaron aportes para pensión y en consecuencia, no se especificó en el acto de cumplimiento, sobre cuáles de esos factores se debe hacer la deducción. Tampoco quedó claro el porcentaje de descuento que se debía efectuar sobre los factores incluidos, esto es, si era del 5% conforme a ley 4° de 1966, ley 33 de 1985; del 11.5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios; del 12,5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, o del 13.5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 23 de agosto de 1971 y 30 de septiembre de 1991, como alega el ejecutante, puesto que la sentencia objeto de ejecución se limitó a indicar que los descuentos "deben efectuarse en la proporción que le corresponda al accionante, durante toda su vinculación laboral y debidamente indexados" sin establecer de manera clara cuál es la ley o normatividad a aplicar, dejando a la interpretación de la entidad de previsión la norma a aplicar para efectuar los mencionados descuentos.” 74.

Por último, nuevamente el tribunal accionado para sustentar la tesis consistente en que la obligación no era expresa, clara ni exigible, citó jurisprudencia del Consejo de Estado que frente al tema han precisado que “la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa”. 75.

Del análisis expuesto, el tribunal accionado concluyó que las sentencias que hacían de título ejecutivo: i) no expresaban de manera concreta cuales eran exactamente los factores frente a los cuales debían hacerse las deducciones, ii) ni el porcentaje sobre el cual se debían realizar los descuentos de los aportes sobre los nuevos factores, “lo que obligaría al juez de la ejecución a realizar una tarea interpretativa que le está vedada”. 76.

En tal sentido, se negará el defecto fáctico porque si bien en la sentencia acusada no se hizo una relación concreta de las pruebas que aduce el actor como desconocidas, ello no tendría incidencia alguna en la decisión. Esto, toda vez que la decisión reprochada se fundamentó en las sentencias que se pretendían aportar como título ejecutivo y las resoluciones mediante las cuales la entidad ejecutada dio cumplimiento a lo ordenado, específicamente lo relacionado con la orden de liquidar y deducir de las mesadas del actor la suma de $26,569,572.00 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. 77.

De dichas pruebas concluyó que no se cumplía con los requisitos de existencia de un título ejecutivo, pues según las normas y la jurisprudencia aplicables al asunto, estas debían contener con claridad las obligaciones a su favor, aunado a que el juez no debía tener duda alguna ni requerir de ejercicios de interpretación o pruebas adicionales para advertir con claridad que el título contiene una obligación expresa y Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 exigible.

Así, las pruebas que aduce el actor como desconocidos no fueron analizadas por el tribunal accionado porque el proceso ejecutivo se circunscribió al estudio de la existencia de un título ejecutivo y no la forma como se debían aplicar los descuentos a los aportes realizados. 78. Para complementar lo anterior, frente a este punto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C concluyó razonablemente que la obligación: i) no era expresa, clara, ni exigible, pues surgían dudas respecto de cuales eran factores sobre los cuales no se efectuaron los aportes para pensión y en consecuencia tampoco se especificó en el acto de cumplimento sobre cuáles de esos factores se debía hacer la deducción; ii) tampoco era claro el porcentaje de descuento que se debía efectuar sobre los factores incluidos, “esto es,· si era del 5% conforme a ley 4° de 1966, ley 33 de 1985; del 11.5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios; del 12,5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, o del 13.5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 23 de agosto de 1971 y 30 de septiembre de 1991, como alega el ejecutante”, puesto que la sentencia objeto de ejecución se limitó a indicar que los descuentos se “deben efectuar en la proporción que le corresponda al accionante, durante toda su vinculación laboral y debidamente indexados”, sin establecer de manera clara cuál era la ley o normatividad a aplicar, dejando a la interpretación de la entidad de previsión la norma a aplicar para efectuar los mencionados descuentos; iii) la sentencia objeto de ejecución contenía conceptos abstractos e imprecisos, por lo que el accionante no podía pretender utilizar el proceso ejecutivo para adicionar o complementar las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, buscando que se analizaran aspectos normativos y fácticos que no fueron objeto de discusión al interior del proceso ordinario, relacionados con la metodología o criterios para determinar los valores descontados por concepto de aportes a seguridad social de los factores de liquidación, y que tratándose de los aspectos en ella incorporados que superen los límites definidos por la sentencia, se trataría de un acto administrativo demandable ante esta jurisdicción. 79.

Igualmente, esta Sala de Sección considera que tampoco se configuró el defecto sustantivo alegado por lo cual será negado, pues como se explicó, en la sentencia cuestionada no se ordenó que la liquidación de los descuentos sobre los factores incluidos se debía hacer con base en determinada norma, como lo propone el accionante. 80. De manera que, los supuestos legales bajo los cuales el actor considera que se debieron hacer los descuentos, no era un asunto que se debió discutir en el ejecutivo, pues dicho proceso se limitó a establecer si se cumplían o no los requisitos de Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 existencia de un título valor, estudio del cual concluyó que la obligación no era clara, expresa ni exigible, ya que las sentencias que se prendían aportar como título ejecutivo no establecieron de manera clara cuál era la ley o normatividad a aplicar, dejando a la interpretación de la entidad de previsión la norma a utilizar para efectuar los mencionados descuentos. 81.

En tal sentido, si la sentencia que accedió a las pretensiones del actor no contenía la forma en que debían realizarse los descuentos por concepto de aportes a pensión, no le era dable al juez ejecutivo interpretar o resolver dicho asunto, por lo que el desacuerdo sobre la forma en que se aplicaron los referidos descuentos no podía ventilarse en un proceso ejecutivo. 82.

Cabe resaltar que el análisis de la autoridad judicial accionada, se fundamentó en recientes pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado24, que, en casos similares concluyeron que cuando el juez del proceso declarativo no establece en la sentencia la forma en que se deben realizarse los descuentos de aportes para pensión (como, por ejemplo: las normas aplicables al porcentaje de descuento, las fórmulas a aplicar o los periodos a descontar), no es el proceso ejecutivo el medio idóneo para cuestionar la forma en que la entidad de previsión lo realice. 2.5.3.

Estudio del cargo por desconocimiento del precedente 83. Para esta Sala25, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.

Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. 84. Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 07-10- 2021, rad. 11001-03-15-000-2021-05619-00// Consejo de Estado - Sección Segunda, M.P. César Palomino Cortés, sentencia del 29.10.2021, rad número: 11001-03-15-000-2021-06550-00// Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30.05.2019, rad: 05001-23-33-000-2015-02397-01 (2037- 2019), M.P, Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.

Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal26. 87.

De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: i) la decisión que considera desatendida; ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 88.

Ahora bien, la parte actora alegó el desconocimiento del precedente fijado en las sentencias del Consejo de Estado del 5 de diciembre de 2013 (1846-2013), del 13 de septiembre de 2017 y en auto del 6 de junio de 2019, expediente 11001-33-42-048- 2016-00009-01 (2914-2018). Además, hizo alusión a diferentes providencias de Juzgados y Tribunales Administrativos27 de país, respecto del monto por el cual se deben realizar los aportes a pensión, en el sentido de que “la UGPP deberá hacerlo en los porcentajes que la Ley establezca al momento de ser causados”. 89.

Así, frente a la sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda del 5 de diciembre de 2013 (radicado interno 1846-2013) se definió que las deducciones por conceptos de aportes proceden respecto del lapso que el demandante estuvo vinculado laboralmente, pues las cotizaciones o aportes atañen a aquellos pagos mensuales que debe efectuar el afiliado a lo largo de tiempo que preste sus servicios.

Igualmente citó la sentencia sel 13 de septiembre de 201728 de la misma corporación, en donde se dejó por sentado que los descuentos con destino a la seguridad social debían aplicarse durante toda la relación laboral y unicamente en el porcentaje que correspondía al actor. 90. No obstante, esta Sala considera que dichas sentencias no serían aplicables al caso concreto, toda vez que en esos asuntos se definió que los descuentos por aportes a pensión debían realizarse únicamente sobre los causados durante su vínculo laboral en el porcentaje que corresponde al actor.

En tal sentido, el presente caso difiere, pues 26 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 27 Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Subsección C, Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Segunda de Decisión. 28 Si bien el actor no refirió el radicado del expediente, lo cierto es que transcribió apartes de la sentencia de la cual se puede colegir la ratio decidendi.

De igual manera citó la providencia del 6 de junio de 2019 de la mentada corporación, expediente 11001-33-42-048-2016-00009-01, caso que fue remitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que el Consejo de Estado unificara jurisprudencia en el trámite de procesos ejecutivos, respecto de lo siguiente (i) la determinación del capital que comprende la condena cuando se trata de prestaciones periódicas;

(ii) la imputación de pagos realizados; (iii) los descuentos sobre los aportes no efectuados, (iv) el momento procesal oportuno para recaudar las pruebas que permitan liquidar el monto de la condena, (v) los documentos que integran el título ejecutivo y (vi) la competencia para resolver excepciones y contenido de la sentencia para seguir adelante con la ejecución. Empero, revisado el aplicativo SAMAI, se verificó que, por auto del 6 de junio de 2019, se avocó conocimiento del asunto, pero a la fecha no ha resuelto de fondo, por lo que no existe precedente sobre el tema y, por lo tanto, el yerro también será negado. 92.

Se tiene que la parte actora también alegó el desconocimiento de una serie de sentencias proferidas por los siguientes tribunales: Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Subsección C, Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Segunda de Decisión, dictadas en el marco de procesos ejecutivos y en los cuales, a su juicio, se avala su postura.

Igualmente citó unas providencias de diferentes juzgados del país. 93. Sin embargo, considera esta Sección que estas no pueden ser consideradas como precedente porque no fueron proferidas por el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa. 94. Corolario a lo anterior, la Sala precisa que cuando se alega el desconocimiento de decisiones dictadas por autoridades judiciales que no son órganos de cierre de cada jurisdicción, el estudio de la petición deberá ser abordado desde la perspectiva del derecho a la igualdad. 95.

Al respecto se advierte que no se vulneró el principio a la igualdad reclamado por cuanto los fallos alegados fueron dictados por tribunales diferentes al que profirió la sentencia controvertida, y en tal sentido, dichas conclusiones no pueden ser impuestas a la autoridad judicial que resolvió el proceso objeto del sub examine, en cumplimiento del principio de autonomía funcional e independencia, de tal manera que no resultaban vinculantes ni obligatorias.

Conclusión 97. A partir de todo lo expuesto, esta Sección de la Corporación concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C no incurrió en los defectos alegados, teniendo en cuenta que tal y como la autoridad judicial lo explicó no se probaron los requisitos del título ejecutivo que se pretendía hacer ejecutar, de cara a la normatividad y jurisprudencia vigente frente al tema.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de junio de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado 29 Sobre falta de carga argumentativa, también se puede consultar: Consejo de Estado – Sección Quinta, Sentencia de 9 de agosto de 2018. Radicado No. 11001-03-15-000-2018-00861-01.

Magistrada Ponente: Rocío Araujo Oñate. Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subseccion C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Aclara voto Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.