Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida 6 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1 En adelante UGPP. 2 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Dora Isabel Barón Parra, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) RDP 1939 del 24 de enero de 2019, ii) RDP 4963 del 25 de febrero de 2019 y, iii) RDP 10241 del 28 de marzo de 2019, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que: i) se pague a partir del 3 de agosto de 2009 la prestación solicitada sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados entre los años 2010 y 2011; ii) se indexen los valores reconocidos y las sumas adeudas, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC) y conforme a los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y al Decreto 1160 de 1947, iii) se reconozcan los intereses moratorios y, iv) se condene en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Dora Isabel Barón Parra nació el 9 de septiembre de 1956 y adquirió el estatus de pensionada en el año 2011. - Entre 1975 y 2011, prestó sus servicios como docente en el municipio de Chitaraque (Boyacá), esto es por más de 20 años, así: i) desde el 22 de agosto de 1975 hasta el 28 de febrero de 1977; ii) desde el 1 de febrero de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1994, a través de órdenes de prestación de servicios (OPS); y iii) desde el 16 de febrero de 1995 al 2 de agosto de 2011, períodos en los que se desempeñó con honradez, idoneidad y buena conducta. 2 En adelante CPACA. 3 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra - El 26 de septiembre de 2018 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - Con Resolución RDP 1939 del 24 de enero de 2019 la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP le negó dicho reconocimiento al considerar que los tiempos de servicio de la peticionaria fueron de orden nacional, razón por la cual no contaba con los 20 años de servicio para acceder al beneficio pensional.
Esta decisión fue confirmada a través de las Resoluciones RDP 4963 del 25 de febrero de 2019 y RDP 10241 del 28 de marzo de 2019. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 48 y 53 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 4 de 1976, 71 de 1988, 6 de 1992; el Decreto 2108 de 1992; y la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En cuanto al concepto de violación, se expuso lo siguiente3: - La entidad demandada desconoció los preceptos del artículo 15 de la Ley 91 de 1981, al exigirle a la solicitante, que cumpliera todos los requisitos para el reconocimiento pensional para antes de 1980, por cuanto la norma en mención solo exigió una vinculación antes del 31 de diciembre de ese año. - Durante su vida laboral, Dora Isabel Barón Parra se desempeñó como docente con carácter territorial y nacionalizado, pues en sus nombramientos nunca intervino el Ministerio de Educación Nacional. 3 SAMAI, Documentos visibles en el radicado de primera instancia. 14_ Radicación de Proceso _001 Demanda.pdf(.PDF) NroActua 1, folios 1 al 8, y 18_Recepción correo ventanilla _004SubsanacionDemanda.pdf(.PD F) NroActua 6, folios 1 al 13. 4 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra - La demandante cumple con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues cuenta con más de 20 años de servicios como educadora, se vinculó como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y en el momento de solicitar el reconocimiento de la prestación ya había alcanzado los 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación4: - No es procedente realizar el reconocimiento de la prestación solicitada por Dora Isabel Barón Parra, en consideración a que los tiempos laborados fueron de carácter nacional, así como también lo fueron los recursos para el pago de las acreencias laborales. - Al 31 de diciembre de 1989, la demandante no cumplía con la edad ni el tiempo de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia. - Con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989, a partir del 1° de enero de 1990 se unificó el régimen pensional de los docentes oficiales, por tanto las vinculaciones posteriores a la entrada en vigencia de la ley, cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos y solo tienen derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, ii) cobro de lo no debido, iii) prescripción, y iv) reconocimiento oficioso de excepciones. 1.3.
La sentencia apelada 4 SAMAI, Documentos visibles en el radicado de primera instancia. 3_Recepción correo ventanilla_ 001ContestacioDemanda.pdf(.PDF ) NroActua 12, folios 1 al 28. 5 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 6 de septiembre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó reconocer a favor de Dora Isabel Barón Parra, la pensión gracia liquidada con el 75% del promedio recibido durante el año anterior a la adquisición de su estatus como pensionada.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente:5 - Está demostrado que el 9 de septiembre de 2006 la demandante cumplió 50 años de edad y que a la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional tenía más de 20 años de servicios como docente territorial y nacionalizado. - Asimismo, se acreditó que se vinculó como directora de la escuela R.D. Tune Grande del municipio de Chitaraque (Boyacá) antes del 31 de diciembre de 1980 y por un lapso de un 1 año y 6 meses. - Contrario a lo afirmado por la entidad demandada no es necesario cumplir la totalidad de los requisitos para el reconocimiento pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, puesto que lo que importa es el tipo de vinculación y no el momento en que se acrediten los requisitos de edad y tiempo de servicio. - En ese sentido, la demandante cumple con los requisitos del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para ser beneficiaria de la pensión gracia. Por último, declaró probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la entidad demanda para las mesadas causadas con anterioridad al 26 de septiembre de 2015. 5 SAMAI, Documentos visibles en el radicado de primera instancia. 43_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA _SENTENCIA(.pdf) NroActua 40. 6 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra 1.4.
El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación6 y lo sustentó así: - La demandante no cumple con los requisitos para el reconocimiento pensional, ya que el período comprendido entre 1990 y 2011 fue con vinculación nacional, en tanto que sus salarios fueron reconocidos con recursos provenientes del situado fiscal. - La pensión gracia solo subsiste para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, territoriales y nacionalizados, para los demás y para aquellos vinculados con posterioridad se deberá reconocer la pensión de jubilación. De tal forma que, para proceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la demandante es indispensable que hubiese cumplido la totalidad de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿Dora Isabel Barón Parra cumple con los 6 SAMAI, Documentos visibles en el radicado de primera instancia. 45_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_2 019354APELACIONS(.pdf) NroActu a 44. 7 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra requisitos legales para ser beneficiaria de una pensión gracia, en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan, pese a que no completó el tiempo de servicios antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (2) caso concreto, (3) costas, y (4) conclusión. 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19137, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación8, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 7 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Posteriormente, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública.
Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así11: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197512 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198913, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200014 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 12 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 13 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 14 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 9 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala15 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198916 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se 15 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 10 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201817, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202218, explicó lo siguiente: 17 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra 2.4.
Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: - Dora Isabel Barón Parra nació el 9 de septiembre de 195620, tal y como se acredita en la copia del registro civil de nacimiento. - A través del Decreto 630 del 16 de septiembre de 197521, expedido por el gobernador de Boyacá nombró a Dora Isabel Barón Parra como directora de la escuela Tume Grande del municipio de Chitaraque en remplazo de Ana Tulia Serrano de Sánchez, cargo del que tomó posesión el 22 de agosto de 197522, de acuerdo con lo consignado en el «acta de presentación». - Acorde con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 24 de mayo de 201923 por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá, tuvo una vinculación del orden nacionalizado como docente en propiedad del nivel primaria y con el siguiente tiempo de servicios: Acto Administrativo Novedad Desde Hasta Decreto 630 del 16 de septiembre de 1975 Ing y reing.
Plantel educativo sede Tume Grande del municipio de Chitaraque (Boy) 01/02/1976 28/02/1977 Total tiempo laborado 1 año y 1 mes RETIRO Fecha de retiro: 28/02/1977 Causa de retiro: Voluntario - De acuerdo con el formato 1 certificado de información laboral expedido el 17 de agosto de 201824 por el municipio de Chitaraque (Boyacá) se advierte que la demandante prestó sus servicios, así: 20 SAMAI, Documentos visibles en el radicado de primera instancia. 14_ Radicación de Proceso _001 Demanda.pdf(.PDF) NroActua 1, folios 9 al 11. 21 Ibidem, folios 13 al 16. 22 Ibidem, folios 17 al 19. 23 Ibidem, folios 20 y 21. 24 Ibidem, folio 27. 13 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Período de vinculación laboral Entidad empleadora Cargo / observaciones Desde Hasta Día Mes Año Día Mes Año 01 02 1990 30 11 1990 Municipio de Chitaraque Docente 01 02 1991 30 11 1991 Municipio de Chitaraque Docente 01 02 1992 30 11 1992 Municipio de Chitaraque Docente 01 02 1993 30 11 1993 Municipio de Chitaraque Docente 01 02 1994 30 11 1994 Municipio de Chitaraque Docente Los anteriores tiempos de servicio se efectuaron mediante contratos de prestación de servicio celebrados entre la docente Dora Isabel Barón Parra y el municipio de Chitaraque25, según los contratos y las ordenes de trabajo allegados al expediente. - Por medio del Decreto 16 del 2 febrero de 199526, expedido por el alcalde municipal de Chitaraque (Boyacá), en uso de las facultades que le confería el artículo 106 de la Ley 115 de 1994 y de conformidad con la Ley 60 de 1993, nombró en propiedad a Dora Isabel Barón Parra para desempeñar el cargo de docente de primaria en la concentración urbana mixta del municipio, cargo del que tomó posesión el 10 de febrero de esa anualidad27. - Conforme con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 13 de agosto de 201828 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se observa que laboró al servicio de la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá como docente en propiedad del nivel primaria, así: Acto Administrativo Novedad Desde Hasta Decreto 16 del 2 de febrero de 1995 Ing y Reing.
Colegio San Pedro Claver del municipio de Chitaraque (Boy) 10/02/1995 31/12/2005 Cambio de sueldo. Colegio San Pedro Claver del municipio de Chitaraque (Boy) 01/01/2006 31/05/2006 Ascensos. Colegio San Pedro Claver del municipio de Chitaraque (Boy) 01/06/2006 31/12/2006 25 Ibidem, folios 29 al 41. 26 Ibidem, folios 46 y 47. 27 Ibidem, folio 48. 28 Ibidem, folios 42 y 43. 14 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Cambio de sueldo.
Colegio San Pedro Claver del municipio de Chitaraque (Boy) 01/01/2007 31/12/2007 Cambio de sueldo. Colegio San Pedro Claver del municipio de Chitaraque (Boy) 01/01/2008 31/12/2008 Decreto 700-702 del 3 de junio de 2009 Cambio de sueldo. Colegio San Pedro Claver del municipio de Chitaraque (Boy) 01/01/2009 31/10/2009 Decreto 700-702 del 3 de junio de 2009 Cambio de sueldo.
Sede urbana mixta (del municipio de Chitaraque (Boy) 01/11/2009 31/12/2009 Decreto 1367-1369 del 26 de abril de 2010 Cambio de sueldo. Sede urbana mixta (del municipio de Chitaraque (Boy) 01/01/210 31/07/2010 Decreto 1367-1369 del 26 de abril de 2010 Continuidad. Sede urbana mixta (del municipio de Chitaraque (Boy) 01/08/2010 31/12/2010 Decreto 1055-1027 del 4 de abril de 2011 Cambio de sueldo.
Sede urbana mixta (del municipio de Chitaraque (Boy) 01/01/2011 24/04/2011 Continuidad. Sede urbana mixta (del municipio de Chitaraque (Boy) 25/07/2011 02/08/2011 Total tiempo laborado 24 días, 2 meses y 16 años RETIRO Resolución 3827 del 2 de agosto de 2011 Causa de retiro: Voluntario En el tipo de vinculación contenido en el documento en mención se señala que fue de carácter nacional. - En declaración juramentada del 7 de febrero de 201929, Dora Isabel Barón Parra afirmó que se desempeñó «como docente con honradez, idoneidad, consagración, y buena conducta».
Además, no registra sanciones ni inhabilidades vigentes según certificado de antecedentes disciplinarios 130491998 del 15 de julio de 201930, expedido por la Procuraduría General de la Nación. 29 Ibidem, folio 94. 30 Ibidem, folio 103. 15 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra De la valoración probatoria, se tiene que la demandante cumplió 50 años de edad el 9 de septiembre de 2006, por cuanto nació en este día y mes de 1956, y fue nombrada por el gobernador de Boyacá mediante Decreto 630 del 16 de septiembre de 1975 para desempeñarse como directora de la escuela Tume Grande del municipio de Chitaraque (Boyacá), cargo que desempeñó hasta el 28 de febrero de 1977, cuando le fue aceptada su renuncia, lo que denota su vinculación con carácter nacionalizado y con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Este período no fue objeto de controversia. Asimismo, tuvo una segunda vinculación como docente comprendida entre el 1° de febrero de 1990 y el 30 de noviembre de 1994, estos tiempos de servicios se materializaron a través de los contratos de prestación de servicios celebrados por la demandante con el municipio de Chitaraque, los cuales son válidos para el cómputo de los 20 años de servicio exigidos por la ley para el reconocimiento pensional, toda vez que en el ejercicio de sus funciones cumplió las del titular y debió acreditar iguales condiciones para ejercer dicho cargo.
Período que es objeto de controversia. Por último, se encuentra que la demandante tuvo un tercer período de vinculación a partir del nombramiento efectuado por alcalde municipal de Chitaraque (Boyacá), a través del Decreto 16 del 2 febrero de 1995, como docente de primaria en la concentración urbana mixta del municipio, y se posesionó el 10 de febrero de esa anualidad.
Período que es objeto de controversia. Ciertamente, frente a las vinculaciones realizadas mediante contratos de prestación de servicios, del acervo probatorio allegado a este plenario se tiene que el objeto contractual estaba encaminado a adelantar labores de docencia en el municipio de Chitaraque, y que por estas labores, el municipio como contraprestación de sus servicios se obligó a reconocer una remuneración con cargo al presupuesto 16 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra ordinario de rentas y gastos para cada vigencia fiscal31, lo que permite inferir el carácter territorial y/o nacionalizado de la demandante.
Al respecto, resulta pertinente recordar que, según la sentencia de unificación del 21 de junio de 201832, antes mencionada, para definir el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa, lo verdaderamente importante es que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales. En efecto, de acuerdo con el contenido de los contratos de prestación de servicios, las órdenes de trabajo y los actos administrativos que dispusieron sobre el pago de honorarios por los servicios profesionales de Dora Isabel Barón Parra, se advierte que prestó sus servicios en la Escuela Urbana del Centro – Sección Prescolar y que estos se financiaron con «cargo al presupuesto ordinario de rentas y gastos» municipales, lo que reafirma el carácter territorial y/o nacionalizado de la plaza ocupada.
Así las cosas, en relación con los tiempos de servicios prestados por vinculación de docentes bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación33, a través de este tipo de vinculación, se pueden configurar los elementos de la relación laboral de los maestros, razón por la cual es viable computar este período para el reconocimiento de la pensión gracia34.
Por tanto, para la Sala este tiempo es válido con el fin de contabilizar el tiempo de servicio exigido por la ley. 31 Para cada contrato, según la cláusula titulada «SUJECIÓN DE LOS PAGOS Y LAS APROPIACIONES PRESUPUESTALES» 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, expediente 2500023420000130468301 (3805- 2014). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2 No. 5 de 2016, expediente 23001233300020130026001 (00088-2015). 34 Léase entre otras las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, expedientes 19001-23-33-000-2015-00142-01 (3023-16), 52001-23-33-000- 2016-00499-01, 54001-23-33-000-2014-00106-01, 52001-23-33-000-2014-00394-01, 54001-23-33- 000-2012-00180-01, 25000234200020150003201. 17 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Por otra parte, en relación con el período siguiente se tiene que, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, Dora Isabel Barón Parra demostró su vinculación como docente territorial entre el 10 de febrero de 1995 y el 2 de agosto de 2011, según consta en los actos administrativos y certificaciones expedidas por la entidad nominadora en los cuales aparece como suscriptor una autoridad de este orden, que de acuerdo con las reglas de la jurisprudencia vigente denota la calidad del lugar en el cual prestó sus servicios.
Ahora, si bien en el certificado expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio el 13 de abril de 2018, se indica que entre el 10 de febrero de 1995 y el 2 de agosto de 2011, fecha de retiro voluntario, la demandante tuvo una vinculación nacional, lo cierto es que el Decreto 16 del 2 febrero de 1995 -mediante el cual se nombró en propiedad a la Dora Isabel Barón Parra para desempeñar el cargo de docente de primaria en la concentración urbana mixta del municipio de Chitaraque-, fue expedido con fundamento en el artículo 106 de la Ley 115 de 1994 y conforme a la Ley 60 de 1993.
En efecto, el artículo 106 de la Ley 115 de 199435 confirió a los alcaldes la facultad de realizar nombramientos del personal docente con cargo a los recursos propios de la entidad territorial, para lo cual determinó: «ARTÍCULO 106. NOVEDADES DE PERSONAL. Los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente y administrativo de la educación estatal se harán por los gobernadores y por los alcaldes de los distritos o municipios que estén administrando la educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993.
Todo nombramiento deberá ajustarse a los plazos y procedimientos legales y a disponibilidad presupuestal.
PARÁGRAFO. Los alcaldes municipales pueden nombrar educadores con cargo a los recursos propios del municipio, cumpliendo los requisitos exigidos por la ley». [Resalta la Sala]. 35 «Por la cual se expide la ley general de educación». 18 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Por su parte la Ley 60 de 199336, en materia de educación revisitó a los municipios de las siguientes competencias: «Artículo 2.
Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, así: 1.- En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: -.
Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. -. Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento y participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos. -.
Ejercer la inspección y vigilancia, supervisión y la evaluación de los servicios educativos estatales». [Resalta la Sala]. Aunado a lo expuesto, debe precisarse que la vinculación reseñada en precedencia, fue pagada con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional (FER), tal y como se advierte en el referido acto administrativo en el cual en su artículo 3 se determinó que «los salarios y demás emolumentos que ocasionen este nombramiento [el de Dora Isabel Barón Parra] serán pagados con cargo al Fondo Educativo Regional de Boyacá».
De esta manera, es dable concluir que, conforme lo expresó la sentencia de unificación del 21 de junio de 201837, estos tiempos pueden ser computados para efectos del reconocimiento deprecado. De ahí que, de acuerdo con lo expuesto, y contrario a lo manifestado por la entidad demandada, todos los tiempos laborados por la demandante tienen la denominación 36 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, expediente 2500023420000130468301 (3805- 2014). 19 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra de territoriales y/o nacionalizados y, en todo caso, no podrían ser considerados de ningún modo como nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde las pretensiones de la actora.
Finalmente, esta Sala encuentra que no le asiste razón al recurrente al señalar que, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la solicitante debió cumplir los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia, por cuanto tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación38, «la condición para el reconocimiento de la pensión gracia es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales» puesto que, según el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, las autoridades administrativas y judiciales deberán declarar «el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989».
De este modo, la Sala observa que la actora cumple los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia y, en consecuencia, sobre este aspecto se confirmará la sentencia de primera instancia 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.39 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la UGPP debe reconocer la pensión gracia solicitada por Dora Isabel Barón Parra en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre 39 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 21 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00354-01 (6494-2022) Demandante: Dora Isabel Barón Parra de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Dora Isabel Barón Parra contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Ausente en comisión CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.