1 Radicado: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Demandante: Condiseños S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Accionante: Condiseños S.A.S. Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Tema: Auto saneamiento AUTO Correspondería a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 14 de julio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante el cual se rechazó la demanda; sin embargo, el Despacho advierte lo siguiente: 1-.

Antecedentes 1.1. La sociedad Condiseños S.A.S., a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda contra el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, con las siguientes pretensiones: “1.

Declarar la nulidad del acto administrativo Resolución No. 06010 del diez (10) de agosto de 2017, expedido por el Subdirector de Medio Ambiente y Gestión Social del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, Dr. ANDRÉS SERNA AREIZA mediante el cual inició proceso de expropiación judicial de la franja de terreno de 54.575,81 m2 que hace parte de un predio de mayor extensión denominado “La Cima o El Hoyo” ubicado en la vereda Navarco del municipio de Salento (Quindío) con matrícula inmobiliaria No. 280.179.831 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia, Quindío y cédula catastral 636900000000000090066000000000, propiedad de la sociedad demandante CONDISEÑOS S.A.S. 2.

Declarar la nulidad del acto administrativo Resolución No. 08627 del siete (7) de noviembre de 2017 mediante el cual se resolvió el recurso de reposición. 3. Se ordene a la entidad demandada, abstenerse de emitir nuevas resoluciones por los mismos conceptos y hechos explicados dentro del presente escrito de demanda. 4. Se restablezca el derecho de mi representada devolviéndola al estado anterior al acto administrativo No. 6010 del diez (10) de agosto de 2017 y la Resolución No. 08627 del siete (7) de noviembre del mismo año y en consecuencia elimine cualquier inscripción o anotación que recaiga sobre el inmueble […]”.

(Subrayas y negrita fuera del texto original) 2 Radicado: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Demandante: Condiseños S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Mediante auto de 24 de mayo de 2022, este Despacho dirimió un conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de indicar que aquel era el competente para conocer el asunto de la referencia1. 2.- El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” mediante auto de 14 de julio de 2022 rechazó la demanda presentada por la sociedad Condiseños S.A.S. contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, al considerar que los actos demandados no contienen decisiones que producen efectos jurídicos definitivos con respecto a la parte demandante, por lo que no son actos enjuiciables. 3.- El recurso de apelación En contra de la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda.

Manifiesta que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que los actos administrativos relacionados con el trámite de expropiación que son susceptibles de demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son, de un lado, los que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social y, de otro, los que deciden la expropiación, por lo que el acto demandado sí es susceptible de enjuiciamiento por vía judicial, toda vez que decide unilateralmente la expropiación debido al vencimiento del plazo para la negociación directa.

En ese sentido señala que la providencia recurrida desconoce el precedente del Consejo de Estado. Afirma que el Tribunal de instancia niega la posibilidad de controvertir oportunamente el proceso de expropiación, al considerar que las resoluciones demandadas no producen efectos definitivos por proferirse en una fase inicial. Resalta que no es legal que se deba esperar hasta el final del proceso de expropiación para demandar, ya que el bien estaría expropiado y en caso de que prospere la demanda lo único viable será una indemnización y no la devolución del predio.

Asegura que no se puede equiparar los actos de trámite con los actos de apertura de un proceso de expropiación, toda vez que la decisión adoptada por estos últimos impide que se continué con la actuación administrativa. Destaca que el principal fundamento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue la falsa motivación de la administración para abrir el proceso de expropiación, ya que los motivos no están debidamente probados dentro de la actuación y no justifican la necesidad de expropiar la franja de terreno propiedad de la actora.

Aduce que la providencia recurrida impide el acceso a la administración de justicia que permita controvertir los fundamentos de la administración para adelantar la expropiación, los cuales asegura deben obedecer a motivos de necesidad pública. 1 Folios 77 a 82 del expediente. 3 Radicado: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Demandante: Condiseños S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Consideraciones Para decidir lo pertinente resulta necesario citar los apartes relevantes de los actos administrativos demandados. Específicamente, la Resolución 06010 de 10 de agosto de 2017, expedida por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, indicó lo siguiente: […] Por la cual se ordena iniciar el trámite para la expropiación judicial de una franja de terreno que se segrega del predio de mayor extensión denominado “LA CIMA O EL HOYO”, en geoportal del IGAC se identifica como “EL HOYO NAVARCO”, ubicado en la vereda NAVARCO, del municipio de SALENTO (Quindío), localizado entre […], de propiedad de la sociedad CONDISEÑOS S.A.S. […] y necesaria para la ejecución del contrato No. 1759 de 2015 cuyo objeto es el “SUMINISTRO, INSTALACIÓN Y PUESTA EN MARCHA DE LOS EQUIPOS ELECTROMÉCANICOS DEL PROYECTO CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL”.

EL SUBDIRECTOR DE MEDIO AMBIENTE Y GESTIÓN SOCIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 58 de la Constitución Política, la Ley 9 de 1989, los artículos 58, 59 y capítulo VII de la Ley 388 de 1997, los artículos 19 y 20 de la Ley 1682 de 2013, la Ley 1742 de 2014 y los artículos 1, 2 y 13 del Decreto 2618 de 2013, en concordancia con la Resolución No. 1120 de 28 de febrero de 2014.

CONSIDERANDO

[…] Que teniendo en cuenta lo anterior y considerando que de conformidad con lo dispuesto en el inciso 8 del artículo 25 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 4° de la Ley 1712 de 2014, han transcurrido más de 30 días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa y/o escritura pública, es obligación legal del instituto Nacional de Vías – INVIAS continuar con el procedimiento de adquisición por la vía de expropiación judicial de la zona de terreno de CINCUENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS SETENTA Y CINCO PUNTO OCHENTA Y UN METROS CUADRADOS (54.575,81 M2), […] que hace parte de un predio de mayor extensión denominado “LA CIMA O EL HOYO”, en geportal del IGAC se identifica como “EL HOYO NAVARCO”, ubicado en la vereda NAVARCO, del municipio de SALENTO (QUINDÍO), […], de propiedad de la sociedad CONDISEÑOS S.A.S. […] y requerida para la ejecución del CONTRATO No. 1759 DE 2015 cuyo objeto es el “SUMINISTRO, INSTALACIÓN Y PUESTA EN MARCHA DE LOS EQUIPOS ELECTROMÉCANICOS DEL PROYECTO CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL”. […] Que ante la imposibilidad jurídica de efectuar negociación voluntaria, considerando que ha vencido el término de enajenación voluntaria consagrado en el inciso 8 del artículo 25 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 4 de la Ley 1742 de 2014, sin materializar acuerdo de enajenación voluntaria alguno en un contrato de promesa de compraventa, se da por agotada la etapa de negociación voluntaria directa y se procede a iniciar proceso de expropiación judicial de conformidad con al Ley 9 de 4 Radicado: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Demandante: Condiseños S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1989, ley 388 de 1997, ley 1564 de 2012, ley 1682 de 2013 y ley 1742 de 2014. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar por motivos de utilidad pública e interés social, el inicio del trámite para la expropiación judicial, de la franja descrita [….]

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación personal o por aviso, ante la Subdirección de Medio Ambiente y Gestión Social del INNSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS. […]” Por su parte la Resolución No. 08627 de 7 de noviembre de 2017, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición”, en su parte resolutiva, dispuso:

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: No reponer la Resolución número 06010 de 10 de agosto de 2017.

ARTICULO SEGUNDO: Seguir adelante con el trámite necesario para lograr la expropiación judicial, de la franja descrita […], que hace parte de un predio de mayor extensión denominado “LA CIMA O EL HOYO”, en geoportal del IGAC se identifica como “EL HOYO NAVARCO”, ubicado en la vereda NAVARCO, del municipio de SALENTO (QUINDÍO), e identificado con la matricula inmobiliaria 280-179831 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia (Quindío) […]” […]

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución no procede ningún recurso alguno y en consecuencia queda agotada la vía gubernativa frente a la resolución número 06010 de 10 de agosto de 2017 […]». De la lectura de los actos censurados se advierte que lo que se pretende es controvertir la legalidad de los actos que ordenan el inicio de un proceso expropiación judicial.

En ese orden de ideas, previo a pronunciarse sobre el recurso de apelación contra la decisión que rechaza la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en el que se pretende la nulidad de los actos que dan inicio al trámite de expropiación judicial, es necesario referirse al trámite de expropiación judicial.

En efecto, la expropiación por vía judicial se encuentra regulada por la Ley 9a de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, o también llamada Ley de Reforma Urbana y la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” 5 Radicado: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Demandante: Condiseños S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Específicamente, el artículo 22 de la Ley 9 de 1989 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierta el acto que ordene la expropiación que se realice en ejercicio de dicha ley.

Concretamente, esta disposición señala: “Artículo 22.-Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente.

Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido. Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso- administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. […].” (Subrayas y negrita fuera del texto original) La anterior competencia se corrobora, en el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, que estableció que en única instancia los tribunales administrativos conocerán del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controviertan los actos de expropiación2.

En efecto, dicha disposición establece: “Artículo 151. -Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 8. De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) En este punto, es preciso señalar que la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 modificó el artículo 152 numeral 21 del CPACA en el sentido de indicar que estos procesos ya no serán de única instancia, sino que serán conocidos por el Tribunal en primera instancia; sin embargo, dicha disposición no es aplicable al asunto bajo examen, ya que la presente demanda se radicó el 7 de junio de 2018, mientras que la modificación rige los procesos que se promuevan a partir de 25 de enero de 2022, de conformidad con lo dispuesto en el régimen de transición de la citada normativa3. 2 Sobre la competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia para conocer de los actos administrativos que ordenan iniciar los trámites de expropiación judicial se puede consultar i) Auto de 2 de febrero de 2024, Rad. 25000-23-41-000-2021-00706- 01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; ii) Auto 1 de septiembre de 2023, Rad. 5000-23- 41-000-2021-00551-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; iii)Auto de 24 de mayo de 2022, Rad. 25-000-23-41-000-2021-00560-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; iv) Auto de 27 de junio de 2018, Rad. 25000-23-41-000-2015-00178-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y v) Auto de 25 de febrero de 2021, 25000-23-24-000-2011-00799-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 3 Ley 2080 de 2021.

Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. “La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, 6 Radicado: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Demandante: Condiseños S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, para la fecha en que se promovió la demanda de la referencia y teniendo en cuenta que lo que se pretende es la declaratoria de nulidad de actos administrativos por medio de los cuales se ordena el inicio de los trámites de expropiación por vía judicial, la competencia está asignada a los Tribunales Administrativos en única instancia. Aclarado lo anterior, es necesario traer a colación el artículo 125 del CPACA en su redacción original, sobre la expedición de las providencias, en cual se establece que el juez o magistrado ponente es competente para dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a las que se refiere los numerales 1 a 4 del artículo 243 ibidem serán de Sala4, excepto en los procesos cuyo trámite sea de única instancia, caso en el cual sí corresponde al ponente.

Ahora bien, la decisión de rechazar la demanda está prevista en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, por lo que, en principio, dicho pronunciamiento en órganos colegiados cuando el trámite es de doble instancia corresponde dictarlo a la Sala; sin embargo, como atrás se explicó, la competencia para conocer del presente asunto es del Tribunal Administrativo en única instancia, razón por la cual, corresponde adoptarla al magistrado ponente.

En otras palabras, este Despacho estima que el auto de 14 de julio de 2022, mediante el cual se rechazó la demanda, ha debido ser proferido por el Magistrado Sustanciador, y no por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que era un proceso de conocimiento de dicha Corporación en única instancia. Cabe señalar, que la anterior irregularidad no configura ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 numeral 1 del CGP; sin embargo, si constituye una que puede llegar a afectar el debido proceso de la parte actora, teniendo en cuenta que dependiendo de quién profiera la decisión, afecta los recursos procedentes.

En ese orden de ideas, el Despacho concluye que ante la falta de competencia de la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para rechazar la demanda que en esta instancia se controvierte, deberá adoptarse una medida de saneamiento con fundamento en la facultad prevista en el artículo 132 de la Ley 1564 de 20125, lo que conduce a que deba dejarse sin efectos lo decidido mediante auto de 14 de julio de 2022, a fin de que se profiera una nueva decisión las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […]” 4 Artículo 243.

“Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. || 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. || 3.

El que ponga fin al proceso. || 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. […]” 5 4ARTÍCULO 132. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación. 7 Radicado: 25000 23 41 000 2018 00616 01 Demandante: Condiseños S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que garantice el debido proceso, esto es, de acuerdo con los lineamientos de los artículos 125 y 243 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: DEJAR sin efecto el auto de 14 de julio de 2022 proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría DEVOLVER el expediente de la referencia al Tribunal de origen, a fin de que adopte la decisión que corresponda, de acuerdo con los lineamientos de los artículos 125 y 243 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.