CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 250002342000201800982 01 No. Interno: 3091 – 2021 Demandante: ELIZABETH RIVAS URIBE Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Sustitución pensión de invalidez Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020), por medio de la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Elizabeth Rivas Uribe, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones 01455 del 22 de noviembre de 2016, 01130 del 8 de septiembre de 2017 y 04707 del 2 de octubre de 2017 expedidas por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, a través de la cuales se le negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión de invalidez, en su calidad de madre del Patrullero Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.), y se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se le ordene a la entidad demandada, el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, en su condición de beneficiaria de la prestación, a partir del 15 de junio de 2016; al pago de los valores dejados de cancelar por concepto de sustitución pensional, sumas que deberán ser indexadas y actualizadas.
De la misma forma, solicitó el pago de los intereses bancarios a la tasa más alta del mercado, sobre los valores reconocidos en la sentencia y se dé cumplimiento a la sentencia conforme a lo establecido en los artículos 192 y 195 del CPACA. Hechos Las pretensiones de la demanda se fundan en los siguientes hechos (ff. 58 – 87): El señor Carlos Fernando Barrera Rivas, hijo de la demandante, ingresó a la Policía Nacional el 2 de mayo de 2006 y fue retirado por disminución de la capacidad laboral el 4 de febrero de 2011, en el grado de Patrullero, al haber sido pensionado por invalidez a través de la Resolución 00724 del 23 de mayo de 2011, en cuantía equivalente al 95% del sueldo básico, adicionalmente le fue reconocido el 25% sobre la mesada pensional por necesitar de una tercera persona para efectuar las actividades básicas de la vida diaria.
El Juzgado 21 de Familia de Bogotá, mediante sentencia del 1 de diciembre de 2012, declaró al señor Carlos Fernando Barrera Rivas interdicto y nombró curadora a la demandante, en su condición de madre. Refirió que antes de fallecer el Patrullero Carlos Fernando Barrera Rivas, con la pensión de invalidez que percibía, mantenía a la demandante, en su condición de madre y a su sobrina menor alimentariamente y le ayudaba a pagar el arriendo y los servicios públicos.
Mediante derecho de petición, la demandante en su condición de madre del causante le solicitó la sustitución de la pensión que devengaba su hijo, teniendo en cuenta que dependía económicamente de este, e indicando que, si bien percibía una pensión por Colpensiones, esta no le alcanzaba a cubrir los gastos mensuales. La Policía Nacional mediante la Resolución 01455 del 22 de noviembre de 2016, excluyó de nómina de pensión de invalidez al Patrullero Carlos Fernando Barrera Rivas, negó la sustitución pensional y ordenó el pago de los haberes y reintegro a presupuesto, con el argumento de que la demandante por devengar pensión de Colpensiones, gozaba de ingresos que la perfilan en actitud de bastarse a sí misma para subvenir a sus necesidades, sin hacer el correspondiente juicio de proporcionalidad para determinar si la pensión que percibe le alcanzaba a cubrir el mínimo vital.
En contra de este acto administrativo, impetró los recursos de reposición y apelación, los que fueron rechazados por la Resolución 00662 del 15 de mayo de 2017. La demandante interpuso recurso de queja, decidido mediante la Resolución 04086 del 30 de agosto de 2017, en forma favorable. Con fundamento en lo anterior, se expidieron las Resoluciones 01130 del 8 de septiembre de 2017 y 04707 del 2 de octubre de 2017, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición y apelación, respectivamente, actos administrativos que confirmaron la negatoria de la sustitución pensional, argumentando que la dependencia económica total y absoluta de la demandante, respecto de su hijo, debe ser resuelta en los estrados judiciales.
Alegó que, si bien la demandante devenga una pensión de vejez por parte de Colpensiones, equivalente a un salario mínimo mensual, esta situación no la hace que sea independiente económicamente, por cuanto los recursos deben ser suficientes para garantizar la subsistencia y la vida digna, toda vez, que con dicha mesada no alcanzaba a cubrir parte de sus necesidades básicas, y los de su menor nieta, quien también dependía del causante. 1.2.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 2, 4, 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Nacional; 11 del Decreto 4433 de 2004; 46 de la Ley 100 de 1993. 2. Contestación de la demanda Vencido el término fijado por el artículo 172 del CPACA, dispuesto mediante auto del 14 de diciembre de 2018, para contestar la demanda, el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional guardó silencio. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia proferida el 22 de octubre de 2020 (ff. 167 – 177), accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, condenó a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional a reconocer y pagar a la demandante, en calidad de madre del causante, el 50% de la sustitución de la pensión de invalidez, a partir del 15 de junio de 2016, por haberse demostrado que dependía económicamente de su hijo, aunque no en forma absoluta y negó las demás pretensiones de la demanda.
Encontró probado que la demandante tiene la calidad de madre del causante y que dependía económicamente de él, pues el salario que percibía el militar, ayudaba a mitigar los gastos que se generaban en ese hogar, “pues cuando el patrullero no trabajaba, ella hacía turnos en su actividad costurera, a pesar de ya estar pensionada, precisamente lo que ganaba no era suficiente para el nivel de vida que llevaban que si bien no era de lujos, si le daba para mantener su mínimo vital y el de su familia.” Analizó las normas relativas a la sustitución pensional, en el régimen especial que regula el personal de la Fuerza Pública, y los medios probatorios allegados al expediente, para concluir que de las pruebas allegadas al proceso son contundentes en demostrar que la demandante dependía efectivamente del causante, al menos de manera parcial de los recursos económicos que como producto del salario del causante recibía, con lo que cumple a cabalidad con la totalidad de los requisitos que le son exigibles para hacerse acreedora del derecho a la pensión que reclama.
Advirtió el a quo que los testigos pusieron de presente la avanzada edad de la demandante y las necesidades económicas que ha tenido que sobrellevar desde que su hijo sufrió el accidente que lo llevó a la muerte. Manifestó que, por el hecho de percibir una pensión, ello no es determinante para la independencia económica que alega la entidad, esto no es suficiente para tener una vida digna y poder continuar llevando un estatus económico que tenía cuando cuidaba a su hijo.
Consideró que “si bien es cierto se logró probar que la señora Elizabeth Rivas dependía de la ayuda económica que le daba su hijo; también lo es que, ella devenga una pensión que ayuda con alguno de sus gastos, por lo que, se demostró que no dependía el 100% del salario de su hijo, por esa razón, se accederá a la sustitución del 50% de la pensión de invalidez que en vida recibía el señor Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.) toda vez que, se considera es el porcentaje aproximado con el que le ayudaba su hijo cuando estaba en vida, para que pueda seguir con su estilo de vida y no se vea desmejorada su condición.” Por último, consideró que la solicitud de reconocimiento se realizó el 25 de julio de 2016, y el Patrullero Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.) falleció el 14 de junio de 2016, es decir, no pasaron más de 3 años entre una y otra fecha, por lo que no se configuró el fenómeno de la prescripción en las mesadas pensionales. 4.
Recurso de apelación La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional a través de apoderado judicial, en escrito visible a folios 188 a 190 del expediente, formuló recurso de apelación en contra de la sentencia del 22 de octubre de 2020, en la cual solicitó que se revoque la decisión de primera instancia, y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda.
Refirió que, aun cuando el extinto patrullero con anterioridad entregó ayuda económica a la demandante, en su condición de madre, no está probado de manera diáfana es que la misma (simple ayuda) materializara una dependencia económica. Señaló que, en este caso, se presentó una ayuda económica ocasional, cuando el causante lo pudo hacer, pero lo que no se originó fue la dependencia económica que infortunadamente estableció, de manera parcial.
Manifestó que es desacertado aducir que existió la presunta dependencia económica, pues lo que existió fue la obligación legal de administrar la pensión y destinarla en forma exclusiva a la mejoría de su condición de vida del enfermo, excluyéndose la destinación del dinero a gastos diferentes a los del titular del derecho. Por lo anterior, alegó que no es viable considerar la existencia de una ayuda económica, porque debe entenderse que la situación física y económica del causante, no le permitía realizar la supuesta ayuda que ahora se tituló en forma errada de dependencia económica.
Sostuvo que está acreditado que la demandante devengó un salario mínimo legal mensual, el que ahora percibe como mesada pensional, lo que demuestra que no se ha desmejorado su calidad de vida o que está no sea digna. 5. Alegatos de conclusión 5.1. Por parte demandante En escrito visible en el índice 15 y 16 del SAMAI, el apoderado de la demandante presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, en el que expuso que se debe confirmar la decisión de primera instancia. Señaló que quedó plenamente demostrado la ayuda mensual y constante que proveía del Patrullero (F) Carlos Fernando Barrera Rivas a favor de su señora madre, la cual era de vital importancia para que pudiera llevar una vida en condiciones dignas, las cuales se vieron seriamente afectadas desde la muerte del citado policial, aunado a que la demandante es una persona de la tercera edad que merece ser protegida por el Estado.
Refirió que la dependencia económicamente del causante era de forma constante para que la demandante llevara una vida en mejores condiciones, lo cual fue demostrado con las pruebas documentales y los testimonios aportados al proceso, en los cuales fueron coincidentes en afirmar que la demandante no se dedicaba a ninguna actividad económica, que dependía de la pensión que devengaba su hijo Carlos Fernando Barrera Rivas ya que el causante vivía con su madre y respondía por todos los gastos de la casa, compraba el mercado y pagaba los servicios, y ayudaba en el sostenimiento de una sobrina.
Manifestó que “contrario a lo afirmado por la entidad demandada en el acto administrativo objeto de control, aunque la demandante contaba con el ingreso de la pensión de jubilación, tal ingreso no la perfilaba en la actitud de bastarse a sí misma para subvenir a sus necesidades, toda vez, que el mismo no le permitía mantener su mínimo existencial en condiciones dignas.” 5.2.
Por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional En escrito visible en el índice 14 de SAMAI, el apoderado judicial de la Policía Nacional allegó alegatos de conclusión, solicitando se revoque la decisión de primera instancia. Señaló que, la parte demandante no cumplió con el deber que tenía de probar la dependencia económica que se alegó, no existen elementos de juicio para determinarla efectivamente, pues se está es en presencia de una ayuda ocasional que el causante ofreció a la demandante.
Manifestó que el causante no tenía la voluntad o posibilidad de decidir sobre la supuesta ayuda que se quiere hacer creer le daba a la demandante. Sostuvo que, la demandante fue nombrada curadora para administrar los bienes futuros, esto es, cobrar la pensión del causante, a efectos de mejorar su condición de vida. 6. Concepto del Agente del Ministerio Público Vencido el término concedido para presentar alegatos de conclusión, en el curso de la segunda instancia, el Agente del Ministerio Público, se abstuvo de realizar pronunciamiento en este sentido.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico Se trata de determinar si en el presente asunto, resulta procedente el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión de invalidez que en vida devengaba el Patrullero Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.) en favor de la señora Elizabeth Rivas Uribe, en su condición de progenitora.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia proferida el 22 de octubre de 2020, declaró la nulidad de los actos administrativos y como consecuencia de ello, ordenó el reconocimiento de la sustitución de la pensión de invalidez en favor de la demandante en su condición de beneficiaria del señor Carlos Fernando Barrera Rivas. 2.3.
Análisis de la Sala En el ordenamiento jurídico de nuestro país se crearon dos figuras que permiten garantizar el derecho a la seguridad social, para cubrir la contingencia que genera la pérdida de un ser querido, quien además se edifica como uno de los pilares económicos del núcleo familiar como son la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional.
La pensión de sobrevivientes, según criterio de esta Corporación hace referencia a la prestación que recibe el familiar del causante que se encontraba inscrito en cualquier régimen pensional, pero que fallece sin acceder al derecho por no haber cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicios, que la ley le requería, motivo por el que serían los beneficiarios quienes disfrutarían del derecho, siempre y cuando cumplan las condiciones para recibirla.
Y la sustitución pensional, en cambio, no es una prestación nueva, sino, la continuidad de la pensión que recibía el causante, pero que pasa a la titularidad de los beneficiarios, siempre que cumplan con las exigencias que la ley prevé y que tiene como objeto mantener el equilibrio económico en las familias ante la pérdida de quien tenía esa función. La Corte Constitucional en diversas oportunidades se ha referido a la pensión de sobrevivientes, destacando que su creación tiene por objeto principal el proteger a la familia y los derechos fundamentales de quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante y que entran a soportar las cargas económicas, ante la muerte de un pensionado de quien dependía su sustento.
En sentencia T – 701 de 22 de agosto de 2006, se advirtió respecto a la pensión de sobrevivientes, que la misma tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador queden desamparadas ante su ausencia definitiva y a quien le correspondía el sostenimiento del grupo familiar. Dijo la Corte, en esa oportunidad: “La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.”.
Así las cosas, la pensión de sobrevivientes y/o sustitución pensional tiene como finalidad, atender la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de las personas beneficiarias de la prestación. Esta misma noción, no puede ser ajena al régimen prestacional aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
A través de la Ley 923 de 2004 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”, reguló en el artículo 3, los requisitos mínimos para el reconocimiento de la asignación de retiro, el derecho pensional de sobreviviente, de invalidez y sus sustituciones, así: “(…) ARTÍCULO 3o.
ELEMENTOS MÍNIMOS. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: (…) 3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. 3.7.
El orden de beneficiarios de las pensiones de sobrevivencia y de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez será establecido teniendo en cuenta los miembros del grupo familiar y el parentesco con el titular.” En el numeral 3.8 de la norma se determinó el monto de la prestación, indicando que será igual a lo que venía disfrutando el titular, con excepción de los porcentajes adicionales para quienes se pensionen a partir de su vigencia. Luego, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4433 de 31 de diciembre 2004 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, y previó en el artículo 1 su campo de aplicación, en los siguientes términos: “(…) Artículo 1°.
Campo de aplicación. Las disposiciones aquí contenidas se aplicarán a los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, Personal del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y a los Soldados de las Fuerzas Militares, en los términos que se señalan en el presente decreto”.
Teniendo en cuenta la fecha en que ocurrió el fallecimiento del señor Carlos Fernando Barrera Rivas (14 de junio de 2016), la norma que gobierna la situación jurídica sometida a consideración, es el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas por el Legislador en la Ley marco 923 de ese mismo año. La norma referida, establece frente al tema de la sustitución lo siguiente: “ARTÍCULO 11.
Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: (…) 11.3 Si no hubiere hijos, la pensión corresponderá la mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, y la otra mitad en partes iguales, para los padres que dependían económicamente del causante. 11.4 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran económicamente del causante.
(…)
PARÁGRAFO 1 °. Para efectos de este artículo el vínculo entre padres, hijos y hermanos será el establecido en el Código Civil, y la calificación de la invalidez de los beneficiarios, será acreditada con fundamento en las normas del Sistema de Seguridad Social Integral que regulan lo concerniente a la determinación de dicho estado. Según lo precedente, cuando el núcleo familiar del causante se encuentre constituido por sus padres, en consideración a que no existe cónyuge, compañero o compañera permanente, ni hijos, serán acreedores a la prestación mencionada, siempre que demuestren: i) el vínculo filial, y, ii) la dependencia económica respecto del fallecido, sin que sea necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos.
Con relación al segundo de los requisitos, que es el objeto de controversia en el presente caso, la Corte Constitucional mediante sentencia C – 111 de 2006, al pronunciarse sobre el alcance de la dependencia económica frente a la protección constitucional de los derechos fundamentales de los beneficiarios de la pensión, la Corte consideró: “(…) la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios.
Por ello la dependencia económica no siempre es total y absoluta como lo prevé el legislador en la disposición acusada. Por el contrario, la misma responde a un juicio de autosuficiencia, que en aras de proteger los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, admite varios matices, dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario.” Con fundamento en lo anterior, la Corte declaró inexequible la expresión “de forma total y absoluta”, y estableció las reglas jurisprudenciales que permiten determinar si una persona es o no dependiente económicamente de otra, en los siguientes términos: “(…) la jurisprudencia [ha diseñado] un conjunto de reglas que permiten determinar si una persona es o no dependiente, a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada persona en particular.
Estos criterios se pueden resumir en los siguientes términos: Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica. No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993.
La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional. Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes. 6. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica.” (Subrayas fuera de texto).
Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia C–066 de 2016 nuevamente se refirió a la exigencia de la “dependencia económica” para los padres del pensionado, en el siguiente sentido: “(…) la Corte se pronunció sobre la exigencia de la dependencia económica “total y absoluta” para los padres del afiliado o pensionado fallecido, recopilando la jurisprudencia al respecto, en los siguientes términos: “A este respecto, este Tribunal ha dicho que la independencia económica se refiere “a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través de la capacidad laboral o de un patrimonio propio”, o a la posibilidad de que “dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas”.
En este sentido se ha sostenido que para poder acreditar la dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos -propio de una persona que se encuentra en estado de desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario, basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para subsistir de manera digna.
Así lo señaló, por ejemplo, el Consejo de Estado, al declarar la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994, mediante el cual se pretendía reglamentar la definición del concepto de dependencia económica, al reiterar la jurisprudencia que sobre protección a los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital ha fijado esta Corporación. Al respecto, el citado Tribunal sostuvo: “El art. 47 de la Ley 100 de 1993 ( ) no exige que el beneficiario no tenga ingreso o si los llegare a tener que éstos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos.
Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. // Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del art. 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos. // La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros. // Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el Decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad ésta última que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta.// Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el Decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de ‘dependencia económica’ para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contracción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones”. 60.
De lo anterior se resalta que para esta Corporación la dependencia económica ha sido comprendida como: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto - proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas».
Y con relación a la dependencia económica total y absoluta, en la providencia mencionada, se consideró: “(…) Por lo anterior, la dependencia económica ha sido entendida como la falta de condiciones materiales que les permitan a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, suministrarse para sí mismos su propia subsistencia, entendida ésta, en términos reales y no con asignaciones o recursos meramente formales.
De lo expuesto se concluye que la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios.
Por ello la dependencia económica no siempre es total y absoluta como lo prevé el legislador en la disposición acusada. Por el contrario, la misma responde a un juicio de autosuficiencia, que en aras de proteger los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, admite varios matices, dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario.
Así las cosas, es claro que el criterio de dependencia económica tal como ha sido concebido por esta Corporación, si bien tiene como presupuesto la subordinación de los padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no excluye que aquellos puedan percibir un ingreso adicional siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, vale decir, haga desaparecer la relación de subordinación que fundamenta la citada prestación. 20.
En este orden de ideas, a juicio de la Corte, al exigir la disposición acusada la demostración de una dependencia económica “total y absoluta”, establece una hipótesis extrema que termina por hacer nugatoria la posibilidad que tienen los padres del causante de acceder a la pensión de sobrevivientes, lo que desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, pues indudablemente sacrifica derechos de mayor entidad, como los del mínimo vital y el respeto a la dignidad humana y los principios constitucionales de solidaridad y protección integral a la familia.
(…).” (Resalta la Sala). Con fundamento en lo anterior, se advierte que la dependencia económica debe examinarse a la luz de los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social, a saber: la protección especial a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad, entre otros.
De igual forma, la noción comprende la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión, para auto - proporcionarse o mantener su subsistencia, por lo tanto, la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de esta, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas.
Con fundamento en lo anterior, procede la Sala a estudiar el caso puesto en consideración, para lo cual, analizará el material probatorio allegado al proceso: A través de la Resolución 00724 del 23 de mayo de 2011, el subdirector General de la Policía Nacional le reconoció una pensión de invalidez y le negó la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica al Patrullero ® Carlos Fernando Barrera Rivas, prestación reconocida a partir del 4 de mayo de 2011, equivalente al 95% del sueldo básico.
De la misma forma, le ordenó el reconocimiento y pago del 25% sobre el valor de la pensión, monto del cual se descontará para efectos de la sustitución pensional, y reconoció a la demandante como curadora legitima (ff. 5 – 7). De la lectura de la Resolución 01455 del 22 de noviembre de 2016 (ff. 9 - 10), se estableció que el Patrullero Carlos Fernando Barrera Rivas, falleció el 14 de junio de 2016, conforme al registro civil de defunción con indicativo serial No. 04171869 de la Notaria sexta del Círculo de Bogotá. Mediante solicitud presentada el 25 de julio de 2016, la demandante radicó ante el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional, en calidad de progenitora del patrullero Carlos Fernando Barrera Rivas (f. 8).
A través de la Resolución 01455 del 22 de noviembre de 2016 (ff. 9 - 10), el subdirector General del Ministerio de Defensa Nacional declaró que no había lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante, con el argumento de que se evidencia que goza de ingresos que la perfilan en la actitud de bastarse a si misma para subvenir a sus necesidades.
En contra de esta decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (ff. 11 – 31), el cual fue decidido mediante la Resolución 04707 del 2 de octubre de 2017 suscrita por el director general de la Policía Nacional, confirmando la decisión recurrida (ff. 45 – 52). A folio 55 del expediente, obra recibo de caja, en el cual consta que la demandante pagó un canon de arrendamiento correspondiente al mes de julio por un valor de $645.000.
En el curso del proceso, se recibieron los testimonios de las señoras Virgelina Álvarez Lozada, Isabel Cubillos de Acosta, e Inés Forero, en audiencia llevada a cabo el 29 de julio de 2020, quienes declararon sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se presentó la dependencia económica de la demandante con el causante, en su condición de progenitora.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta el contexto normativo, jurisprudencia y probatorio expuesto, la Sala encontró probado, tal como lo hiciera el a quo, que la señora Elizabeth Rivas Uribe, cumple con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, numeral 11.4 “Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran económicamente del causante”, toda vez que de las declaraciones recepcionadas, dan cuenta de la dependencia económica de la demandante respecto de su hijo fallecido Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.).
Veamos, tal y como lo ha señalado esta Corporación, la dependencia económica significa haber necesitado de la protección del causante para la congrua subsistencia y que el mismo debe estar presente al momento del fallecimiento, y que puede desvirtuarse si se llega a demostrar que el beneficiario se encuentra en situación que lo capacite para ser laboralmente activo, en virtud de lo anterior, al proceso se allegaron las declaraciones rendidas por las señores Virgelina Álvarez Lozada, Isabel Cubillos de Acosta, e Inés Forero, en audiencia llevada a cabo el 29 de julio de 2020, conocen a la demandante, quien dependía de su hijo Carlos Fernando Barrera Rivas, pues era la persona encargada de sufragar los gastos del hogar, los servicios públicos y mercado, así como los costos de salud cuando se enfermaba.
Afirmaron que cuando el causante sufrió el accidente que lo dejó inválido, la demandante tuvo que dejar de trabajar para dedicar su tiempo a su cuidado. De la misma forma, mencionaron que, con ocasión del fallecimiento, la demandante se vio en la obligación de cambiar de lugar de habitación, al no poder sufragar los costos del arriendo, y retiró del colegio a la sobrina del causante, porque las condiciones económicas no le alcanzaban para vivir como lo hacía cuando el Patrullero Barrera Rivas recibía salario y ayudaba para el sostenimiento.
De acuerdo con lo anterior, se advierte de las pruebas testimoniales que son coherentes en su dicho y coinciden entre sí, en cuanto conocieron de forma directa de la dependencia económica de la demandante con el causante, quien antes del accidente, brindaba el sostenimiento para su señora madre y su sobrina, y con posterioridad, cuando fue pensionado por invalidez, la demandante tuvo que hacerse cargo de su hijo, y con la pensión que percibía, cubrían los gastos para su sustento y el de su núcleo familiar, hecho que no fue desvirtuado por la entidad demandada y permite llevar al convencimiento a esta instancia, de la existencia de una dependencia económica alegada hasta el momento en que ocurrió el deceso del causante.
Conforme lo ha considerado la Corte Constitucional, la independencia económica hace referencia a poder sufragar todos los costos de la propia vida, a través de la capacidad laboral, del patrimonio propio, de la posibilidad de generar un ingreso, o de disponer de una fuente de recursos. Sin embargo, también afirmó que no es necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos, presupuesto que comparte esta Corporación, en cuanto la presencia de ingresos no constituye por sí sola, la independencia económica que alega la entidad de la demandante, en cuanto se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo de existencia en condiciones dignas, circunstancia que no ocurre, por cuanto de las pruebas obrantes en el plenario, se estableció la dependencia con relación al causante, sin que el hecho de que sea la administradora de su pensión y actúe como curadora, desvirtúe la dependencia requerida para acceder a la sustitución pensional.
Más aún, se estableció la condición de sujeción al auxilio recibido por parte del causante, el cual fue imprescindible durante el tiempo que permaneció a cargo de la demandante. Ahora bien, la entidad demandada en el recurso de apelación reitera el argumento según el cual, por el hecho de que la demandante percibiera una pensión, ello no le da derecho a que se le reconozca la sustitución de la pensión de invalidez que en vida percibía su hijo.
Es la misma Corte Constitucional, la que estableció unas reglas jurisprudenciales que permitan determinar la dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, conforme se refirió en líneas anteriores. Como primer aspecto, encontramos que en el proceso se argumentó que los recursos con que cuenta la demandante no son suficientes para garantizar su subsistencia y vida digna, en cuanto, en vida de su hijo, este proveía todo lo necesario y se hacía cargo de todos los gastos de la casa.
Luego del accidente, que le produjo la pérdida de la capacidad psicofísica del 100% y como consecuencia de ello, se le reconoció una pensión de invalidez por parte de la Policía Nacional, lo que fue utilizado para su congrua subsistencia y de las personas que dependían de él, es decir, de la demandante y su menor sobrina, conforme así se refirieron los testimonios recaudados a lo largo del proceso.
La Sala advierte, que la entidad demandada, no desvirtuó lo anterior, más aún de las declaraciones se estableció las condiciones en las que se encuentra la demandante, puesto que, con el fallecimiento de su hijo, se quedó no solo sin el acompañamiento personal y emocional, sino el sustento económico que el mismo le proveía y que desmejoraron las condiciones que tenían en vida del causante.
De la misma forma, se acoge el planteamiento realizado por la Corte, en el sentido de establecer que un salario mínimo no es determinante de la independencia económica, de suerte tal, que por el hecho de encontrarse percibiendo una pensión, ello no es suficiente para deducir que no se encontraba en situación de subordinación. Las declaraciones son contundentes en afirmar, que el señor Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.), era la persona que proveía todo lo necesario para la subsistencia de la demandante y su nieta, estaba a cargo del mercado y los demás gastos que se generaban al interior del núcleo familiar, circunstancias que llevan a considerar que con ocasión al deceso del causante, a la demandante se le vio comprometido su mínimo vital, se le varió el status de vida que tenía antes del deceso de su hijo, quien como ya se estableció, era quien se encontraba a cargo de los gastos del hogar que conformaba con su señora madre.
Advierte la Sala que por el simple hecho de que la demandante este percibiendo una pensión, por sí solo no garantiza la independencia económica, en cuanto ésta dependerá del monto de los ingresos y la situación particular de la beneficiaria. Además, dada la presunción de los deberes de atención, ayuda y socorro establecidos legal y moralmente de los hijos para con sus padres en la forma en que las circunstancias sociales y económicas lo permitan, que para este caso, se concretan en el hecho de brindarle a la demandante unas condiciones de vida digna como las que tenía en vida de su hijo, según se advierte en el proceso, la Sala concluye que le asiste el derecho a acceder a la sustitución pensional pretendida, conforme lo encontró probado el a quo en la sentencia objeto de alzada.
Más aún, se advierte la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la demandante como persona adulta mayor (más de 70 años) para la fecha en que ocurrió el deceso, 72 años para el momento en que se decide esta controversia, quien perdió súbitamente el sustento económico que su hijo fallecido le ofrecía, por lo que en concepto de esta Sala, no debe la entidad demandada, sustraerse de la obligación de especial protección del mínimo vital del adulto mayor, como quiera que esta obligación hace parte fundamental de los principios de respeto a la dignidad humana y de solidaridad.
Por lo expuesto, la señora Elizabeth Rivas Uribe, tiene derecho a que se le reconozca la sustitución de la pensión de invalidez con ocasión del fallecimiento de su hijo Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.), toda vez que: (i) es madre del causante, quien no tiene otros beneficiarios, aspecto que no fue objeto de reproche, (ii) la demandante acreditó la dependencia económica que tenía con su hijo con las declaraciones recibidas en el curso del proceso, anteriormente relacionadas, constituyéndose en prueba idónea acerca de la subordinación económica a que se hallaba sujeta, motivo por el cual la sentencia de primera instancia, será confirmada.
Así las cosas, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, esta Subsección advierte que la demandante tiene derecho a la sustitución pensional, conforme fue reconocida en la decisión de primera instancia, al acreditarse los presupuestos necesarios para el reconocimiento, motivo por el cual, esta Corporación se encuentra de acuerdo con lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al haberse logrado demostrar, el derecho al reconocimiento de la sustitución pensional pretendida por la demandante, en su condición de progenitora del causante, conforme a los argumentos expuesto en la sentencia de primera instancia. Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Atendiendo la normatividad en cita, la Sala concluye que en el presente caso se demostró el cumplimiento de los requisitos establecidos para ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional en favor de la señora Elizabeth Rivas Uribe, en su condición de progenitora del señor Carlos Fernando Barrera Rivas (q.e.p.d.), en la medida en que se acreditó los requisitos de ley para acceder a la prestación deprecada, motivo por el cual la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, será confirmada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda presentada por ELIZABETH RIVAS URIBE contra la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER