Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Demandante: María Susana Arango Martínez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Nuevo vínculo generado por «traslado de nombramiento». Vinculaciones efectuadas por comisarios o intendentes. La cofinanciación de docentes nacionalizados con recursos del SGP no cambia la naturaleza de su vínculo. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. MODIFICA Y CONFIRMA PARCIALMENTE SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora MARÍA SUSANA ARANGO MARTÍNEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 004231 del 7 de febrero de 1 Folios 1 a 2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) 2014, (ii) RDP 07114 del 28 de febrero de 2014, y (iii) RDP 007595 del 5 de marzo de 2014, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente al resolver los recursos de reposición y apelación respectivamente.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prerrogativa al actor según las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, con efectividad desde el 7 de octubre de 1999. Que igualmente se cancele el retroactivo actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde la consolidación del derecho, con los reajustes anuales e intereses moratorios.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 6 de octubre de 1949. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del departamento de Santander, nombrada por esa misma entidad como maestra de la Escuela Rural Canoas del municipio de Oiba desde el 1.º de marzo de 1970 hasta el 28 de marzo de 1974.
Que la actora fue vinculada en calidad de profesora de primaria en virtud del Decreto 040 de 1974 expedido por el comisario especial del Guainía, ello desde el 1.º de abril de 1974. Seguidamente detentó una relación legal y reglamentaria como educadora oficial en el Internado de Mapiripán, nombrada mediante Resolución 007 del 1.º de marzo de 1980 proferida por el coordinador de educación nacional para la Prefectura Apostólica Mitú (Guainía), cargo que ocupó a partir del 21 de marzo de 1980.
Que, en virtud de esta vinculación, la reclamante fue trasladada el 10 de octubre de 2001 debido a la Resolución 363 de la misma fecha emanada de la Gobernación del Meta, esto para que se desempeñara como maestra en la Escuela Vanguardia del municipio de Villavicencio donde ha ocupado la plaza, al menos hasta el 17 de junio de 2013 cuando se expidió certificado de información laboral y aún seguía activa. 2 Folios 2 a 4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Que, el 11 de diciembre de 2013, la señora Arango Martínez radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.
Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 004231 del 7 de febrero de 2014, aduciendo que el docente tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacional no computable para acceder a la prerrogativa pretendida, por lo que la primera interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación que fueron resueltos negativamente a través de las Resoluciones RDP 07114 del 28 de febrero de 2014 y RDP 007595 del 5 de marzo de 2014, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 31 de julio de 2015,3 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que, no puede reconocerse el derecho reclamado por la actora, toda vez que aquella estuvo vinculada como docente del orden nacional desde el 1 de abril de 1974 en el colegio "Manuel Quintín Lamen" de Barranco Minas (Guainía).
Que adicionalmente, el tiempo laborado por la señora María Susana Arango Martínez entre 1974 y 1991 no puede ser tendido en cuenta para acreditar la calidad en que laboró, dado que antes de la Constitución Política de 1991 no existían departamentos, sino intendencias y comisarias las cuales dependían directamente de la Nación, es decir, con servicios prestados directamente al Gobierno Nacional, lo que le impide computar este período, porque los lapsos válidos para ello son solo los cumplidos como educadora territorial.
Propuso las excepciones que denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, (iii) prescripción, (iv) cobro de lo no debido, (v) no procedencia de la indexación, (vi) imposibilidad de condena en costas, y (vii) excepción de oficio. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
En la audiencia de pruebas7 se recaudaron los medios de convicción decretados y 3 Folio 187. 4 Folio 194. 5 Folios 202 a 204. 6 Folios 243 a 246. 7 Folios 261 a 263 y 281 a 283. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia escrita el 17 de mayo de 2018, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la reclamante con efectividad desde el 12 de agosto de 2011.
Como sustento de esta decisión expuso que, frente al tiempo de labores de la accionante entre 1980 y 2001 en el departamento del Guainía, se advierte que este no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento pensional, pues, se trata de un lapso desempeñado como docente nacional, lo que se desprende de la certificación laboral expedida por el jefe de personal de la Educación Contratada del Guainía, que la cataloga expresamente como tal, ratificado además con el mismo acto de nombramiento efectuado por el coordinador de educación nacional para la Prefectura Apostólica de Mitú y con el certificado de recursos expedido de la Secretaria de Educación Departamental que informa que los salarios cancelados a la educadora fueron financiados con recursos girados directamente por la Nación. Que, a pese a lo anterior, se encuentra demostrado que la actora ejerció el cargo de docente nacionalizada por más de veinte años, habiéndose vinculado en propiedad antes del 31 de diciembre de 1980, como se constata de la copia del Decreto 396 del 3 de marzo de 1970 y del acta de posesión, mediante los cuales fue nombrada y posesionada como maestra de la Escuela Rural Canoas del Municipio de Oiba (Santander).
Que se ratifica según los decretos de nombramiento y los certificados de historias laborales expedidos por la Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio, pues se concluye con certeza que el vínculo de la accionante durante los periodos del 1.º de marzo de 1970 al 28 de marzo de 1974, del 1º de abril de 1974 al 13 de mayo de 1980 y del 10 de octubre de 2001 al 13 de enero de 2015, ello en el departamento de Santander, en el municipio de Inírida y en el municipio de Villavicencio, tuvo una plaza del orden nacionalizado que le permite acceder al derecho reclamado, pues acreditó los demás requisitos de buena conducta y edad exigidos por la Ley 114 de 1913.
Que frente a los argumentos de defensa de la UGPP, debe tenerse en cuenta que no todos los maestros nombrados por intendencias y comisarías antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 se consideran de carácter nacional como lo argumentó dicha entidad, pues, de ser así, no habría sido necesario adelantar el 8 Folios 302 a 309.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) proceso de nacionalización de la educación que se implementó con la Ley 43 de 1975, así como tampoco la categorización de educadores establecida en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989.
Que, sobre el argumento presentado por la entidad demandada en los alegatos de conclusión y frente a la certificación allegada por el municipio de Villavicencio donde se indicó que los recursos con que se canceló la nómina de la demandante provenían del Sistema General de Participaciones, tampoco se comparte ese criterio, porque para ello es necesario acoger el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante providencia de 27 de agosto de 2015, radicado 2014-00287, en el sentido de que los recursos girados a las entidades territoriales provenientes del SGP con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, hacen parte de las rentas propias de los entes territoriales, razón por la cual el carácter del docente nombrado y financiado de esa forma no puede considerarse nacional, sino producto de la nacionalización. Que no debe declararse probada la excepción de prescripción, puesto que la parte activa no dejó transcurrir más de 3 años a partir de la fecha en que adquirió el status pensional, esto es, el 12 de agosto de 2011, y la solicitud ante la entidad de previsión para el reconocimiento de su pensión gracia, pues este hecho ocurrió el 12 de febrero de 2014, y seguidamente instauró la demanda para obtener la nulidad del acto administrativo que resolvió negar su pensión. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó revocar la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones de la reclamante.
Para ello adujo que, no puede reconocerse el derecho en litigio, toda vez que el tiempo laborado por la señora María Susana Arango Martínez entre 1974 y 1991 no puede ser tendido en cuenta para acreditar la calidad en que laboró, dado que antes de la Constitución Política de 1991 no existían departamentos, sino intendencias y comisarias las cuales dependían directamente de la Nación, es decir, con servicios prestados directamente al Gobierno Nacional, lo que le impide computar este período, porque los lapsos válidos para ello son solo los cumplidos como educadora territorial.
Que, en todo caso, de acuerdo al certificado expedido por la Secretaría de Educación de Villavicencio el 6 de junio de 2017, los dineros cancelados a la demandante desde su vinculación como docente de esa entidad, fueron provenientes del Sistema General de Participaciones, es decir, corresponden a recursos girados anualmente por el Gobierno Nacional por mandado de la Constitución Política a las entidades territoriales, al punto de que según la sentencia del Consejo de Estado del 10 de junio de 2010 (1908-2010), dicho lapso no sería 9 Folio 312.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) útil para acceder a la pensión gracia, pues los salarios que han sido financiados a través de esta modalidad, incumplen con el requisito de previsto en el numeral 3.º del artículo 4.º de la Ley 114 de 1913, lo que impide acceder a la prerrogativa solicitada.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegaciones finales10 en las que aseguró que, así como lo estimó el tribunal de origen, con base en las pruebas documentales obrantes en la actuación es posible concluir que sus vinculaciones como docente siempre fueron del orden nacionalizado, al margen del origen de los recursos para su financiamiento, por lo que sí tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, tal como fue ordenada en primera instancia. La parte demandada radicó alegatos11 por medio de los cuales reiteró que se revoque el fallo apelado, para lo cual reprodujo los mismos planteamientos expuestos en su recurso de apelación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como determinar si el hecho de que sus acreencias laborales hubiesen sido pagadas con recursos del Sistema General de Participaciones, o por disposición de un comisario especial, implica que su vinculación fue del orden nacional.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: 10 Folios 364 a 367. 11 Folios 359 a 363.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente se recalca que, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Es de precisar además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora María Susana Arango Martínez nació el 6 de octubre de 1949,16 de modo que cumplió los 50 años el 6 de octubre de 1999.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Del 1.º de marzo de 1970 al 28 de marzo de 1974 16 Según copia del registro civil de nacimiento obrante a folio 98 del expediente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Se advierte en primer lugar que, conforme al Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio el 22 de marzo de 2017,17 efectivamente la demandante laboró como docente oficial de preescolar nombrada por el departamento de Santander, para ejercer el cargo de profesora de preescolar en el municipio de Oiba, ello durante el período bajo estudio y mediante una vinculación que, según dicha prueba, se asegura que fue nacionalizada.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 396 del 3 de marzo de 1970,18 por medio del cual el gobernador del departamento de Santander nombró a la accionante en el cargo de maestra de segunda categoría de la Escuela Rural Canoas del municipio de Oiba, del que tomó posesión con efectos retroactivos desde el 1.º de marzo de 1970.19 En el referido acto se observa que la decisión fue adoptada sin que se advierta intervención directa del Ministerio de Educación en la decisión, o aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la autoridad departamental en su representación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 17 Folios 256 a 257. 18 Folio 103 a 105. 19 Folio 102.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del departamento de Santander, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva de los actos en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.
De hecho, en ningún momento se extrae que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Por tanto, en el entendido de que el nombramiento de la accionante (1.º de marzo de 1970), que además duró hasta el 28 de marzo de 1974, fue anterior al proceso previsto en la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 1975)20, este no podría asumirse como nacional ni nacionalizado según la referida certificación laboral, más aún por cuanto por esa misma razón no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de dicha norma.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora estatal entre el 1.º de marzo de 1970 y el 28 de marzo de 1974 (4 años y 27 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Del 1.º de abril de 1974 al 13 de mayo de 1980 Conforme al Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio el 22 de marzo de 2017,21 es claro que la actora efectivamente se desempeñó como docente adscrita a la Secretaría de Educación del Guainía durante el tiempo en mención, ello bajo una relación legal y reglamentaria que se aduce fue del orden nacionalizado. 20 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975. 21 Folios 258 a 259.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Pues bien, al verificar el Decreto 040 del 1.º de abril de 1974,22 y la respectiva acta de posesión,23 se encuentra que la decisión del nombramiento de la señora Arango Martínez tuvo lugar por disposición del comisario especial del Guainía, nuevamente sin intervención de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional, ni manifestación directa de autorización de dicha autoridad para proferir el respecto acto administrativo.
Para ello se colocan de presente las siguientes imágenes: Sobre el punto, es de destacar que la parte demandada en su recurso asegura que el vínculo sostenido por la reclamante en este período, derivado de un nombramiento efectuado por un comisario especial, obedece al hecho de que antes de la Constitución Política de 1991 no existían departamentos como el Guainía, y por consiguiente, las actuaciones del referido funcionario eran en nombre de la Nación, al punto de que el nombramiento adquiría la misma naturaleza jurídica, por lo que la docente terminaba ocupando una plaza nacional que no puede computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. Ahora, contrario a esta tesis de impugnación, en lo referente a este tipo de casos en los que la designación se da por parte de un comisario o un intendente nacional, la reiterada jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que el carácter de la 22 Folio 109. 23 Folio 110.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) vinculación generada por tal decisión sería territorial, según las razones que, en un caso de similares connotaciones estudió la Subsección B, así: «Asimismo, la afirmación referente a que comoquiera que en las vinculaciones estaba concernida la intendencia nacional del C., estas tienen la naturaleza de nacionales, se aclara que para la fecha en que aquellas incorporaciones se efectuaron (1979 y 1980), el hoy conocido como departamento del Caquetá fue catalogado, por medio del Decreto 963 del 14 de marzo de 1950, como intendencia, y, posteriormente, elevado a la categoría de departamento con la Ley 78 de 15 de diciembre de 1981, en cumplimiento del Acto legislativo 1 de 14 de enero de ese año, motivo por el cual no puede confundirse que el hecho de que en las resoluciones de nombramiento de la actora de 1979 y 1980 se consigne «[d]ada[s] en Florencia, Intendencia Nacional del Caquetá […]», signifique que su naturaleza sea nacional, ya que, como quedó planteado, al Caquetá antes de denominarse departamento, en particular, para las anualidades en que se emitieron los referidos actos administrativos, se le atribuía el nombre de intendencia, sin que ello implique que sea nacional, puesto que pese a las transformaciones de que fue objeto el Caquetá siempre ha sido clasificado como una entidad territorial24».
Igualmente, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Intendencias, la Sección Segunda ha precisado: «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 198517 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos25».
Incluso, la naturaleza del vínculo en mención se ve ratificada en el hecho de que la misma entidad demandada no pone en duda este lapso en uno de los actos administrativos demandados —Resolución RDP 004231 del 7 de febrero de 2014— 26, aunque allí erradamente señaló que era nacionalizada, pese a que el acto de nombramiento fue anterior al proceso de nacionalización de la educación, y en todo caso, no se advierte que se haya presentado autorización o intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional para efectos de financiación de la plaza a través del entonces Situado Fiscal, tal como se explicó previamente.
Por los argumentos anteriormente expuestos, la demandante prestó sus servicios como docente de carácter territorial para el interregno laborado del 1.º de abril de 1974 al 13 de mayo de 1980 (6 años, 1 meses y 12 días). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 22 de octubre de 2018, radicación número: 18001 -23-33-000-2014-00229-01(3494-16). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33-000-2014-00638-01 (2753-16) 26 Folios 15 a 16.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Pese a esta conclusión, es de destacar como lo hizo el tribunal de origen que, de acuerdo con la Resolución 007 del 1.º de marzo de 1980 proferida por el coordinador de educación nacional para la Prefectura Apostólica Mitú – Guainía,27 así como en atención a la correspondiente acta de posesión del 21 de marzo de 1980,28 la señora María Susana Arango Martínez fue nombrada por dicha autoridad en representación del Gobierno Nacional para que se desempeñara como docente de primera categoría en el Internado de Mapiripán desde el 1.º de abril de 1980, tal como se observa a continuación: Lo anterior implica que desde el 1.º de abril de 1980, la accionante ocupó una plaza del orden nacional, pues los docentes vinculados a través de la educación contratada ostentan dicha condición, ello en el entendido de que tales nombramientos son efectuados conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y 27 Folio 108. 28 Folio 107.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de vinculación, estaría a cargo de la Nación, situación que ha sido ampliamente sostenida por esta corporación en diferentes providencias.29 En tal sentido, es claro que entre el 1.º de abril y el 13 de mayo de 1980 (que es la fecha final del período bajo estudio en esta oportunidad), existió un tiempo de concurrencia o simultaneidad de vinculaciones tanto territorial como nacional, que no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues durante ese lapso primó la vinculación con el Gobierno Nacional que implicaba tener mejores condiciones salariales que las de los docentes de la entonces comisaría del Guainía, lo que incumpliría con el requisito previsto en el artículo 4.°, numeral 3.° de la Ley 114 de 1913 que exige del educador lo siguiente: «[…] Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. […]», esto tal como el Consejo de Estado lo precisó en sentencia del 24 de agosto de 2023.30 En consecuencia, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia de la actora, el período computable por la relación legal y reglamentaria del orden territorial, generada solo ante el nombramiento efectuado por el comisario especial del Guainía, es decir, sin tener en cuenta el derivado del coordinador nacional de educación para la Prefectura Apostólica de Mitú, será el comprendido entre el 1.º de abril de 1974 y el 31 de marzo de 1980 (6 años).
En todo caso, lo cierto es que el referido lapso de labor oficial que tuvo la docente demandante bajo el orden nacional, y que por esa misma naturaleza no será tenido en cuenta para acceder al derecho en litigio, fue el iniciado el 1.º de abril de 1980, el cual solo duró hasta el 9 de octubre de 2001 como se advierte de los certificados de información laboral del 17 de junio de 2013,31 así como del de historia laboral del 23 de agosto de 2013,32 ambos emitidos por la Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio, dado que desde el 10 de octubre de 2001 se indica que 29 Radicación interna 2387-2006, y en sentencia proferida por esta misma Subsección el 5 de octubre de 2023, dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018).
En dichas providencias se recordó como línea jurisprudencial al respecto que: «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada. Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. […] Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales.
Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de agosto de 2023.
Radicado: 41001-23-33-000-2014-00423-01 (1061-2022) 31 Folio 130. 32 Folio 117. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) la accionante tuvo un denominado «traslado de nombramiento», que, en esencia, correspondió a un nuevo vínculo formal, o a una situación de ingreso independiente al período anterior, iniciado con otra entidad empleadora y bajo condiciones de nombramiento diferentes a las que traía con la Nación, tal como se analizará a continuación. • Del 10 de octubre de 2001 al 13 de enero de 2015 En atención al Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral generado por el municipio de Villavicencio el 22 de marzo de 2017,33 se extrae con claridad que la señora Arango Martínez ejerció labores como docente en una plaza del entonces Situado Fiscal durante este tiempo en comento, ello en la Escuela Vanguardia dentro de la propia planta de personal del departamento del Meta, y en virtud de una vinculación que se indica del orden nacionalizado.
De hecho, en la Resolución 363 del 10 de octubre de 200134 se aprecia que, de manera antitécnica, el secretario de educación de esta última entidad efectuó un «traslado de nombramiento» de la actora, a fin de que ocupara el aludido cargo, tomando posesión desde esa misma fecha,35 tal como se evidencia en las siguientes imágenes: Como se observa, el aludido «traslado de nombramiento» no es igual a la situación administrativa de traslado de docente a otro establecimiento educativo con las mismas condiciones anteriores como lo consagraba el artículo 61 del Decreto 2277 de 1979, sino que, en este caso, equivale a una decisión propia de vinculación, o lo 33 Folios 254 a 255. 34 Folio 106. 35 Folio 163.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) que es lo mismo, a la configuración de una relación legal y reglamentaria distinta y autónoma a la que tenía la reclamante con la Nación, al punto de que esta última debe entenderse terminada ante el comienzo de otra completamente nueva, incluso al margen de que no hubiese ocurrido solución de continuidad en el tiempo de servicio.
Ello se asegura por cuanto es claro que, si se tratara de un traslado entre instituciones, quien detentaba la potestad para efectuarlo, habría sido el empleador directo de la educadora, más no la autoridad receptora. Esto es, en el contexto de dicho supuesto, la entidad competente para emitir el acto administrativo correspondiente habría sido la Nación a través del entonces coordinador de educación nacional para la Prefectura Apostólica de Mitú – Guainía, o bien el funcionario delegado para el efecto por el Gobierno Nacional, pues era aquel quien detentaba la vinculación inicial de la actora desde el 1.º de abril de 1980, no así el departamento del Meta que solo tendría que haber recibido formalmente a la maestra en uno de sus establecimientos.
Contrario a esto, al verificar que la decisión bajo estudio fue proferida de manera autónoma y unilateral por parte de la mencionada entidad departamental en ejercicio de sus propias competencias y sin fundamento en una manifestación previa de la Nación, resulta evidente que, el «traslado de nombramiento» era en sí mismo un traspaso de la facultad nominadora que aquella autoridad se abrogó para poder nombrar a la reclamante en una de sus propias plazas financiadas con el entonces Situado Fiscal, lo que implica asumir que se materializó la terminación del vínculo nacional de aquella el 9 de octubre de 2001, y por tanto se dio inicio a otra relación legal y reglamentaria desde el 10 de octubre del mismo año, pero con un empleador y condiciones distintas.
Lo anterior se corrobora además a partir de los diferentes certificados de historia laboral de la demandante,36 pues en todos se especifica que lo ocurrido en esta última fecha fue un nuevo ingreso de la maestra, no una situación administrativa de traslado, razón por la cual se advierte que la propia entidad territorial reconoce que la accionante lo que detenta con esta es una relación legal y reglamentaria independiente.
Adicionalmente, es de precisar que la discusión por parte de la entidad demandada respecto a la no inclusión de este período en estudio, tanto en vía administrativa como judicial, es que la financiación de la plaza fue a través de recursos de la Nación girados mediante el entonces Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones), pero en ningún momento alega ni demuestra que el debate hubiese consistido en que el vínculo de la actora iniciado el 1.º de abril de 1980, continuó como nacional a pesar del nuevo nombramiento efectuado por el 36 Ver folios 61 vuelto, 117, 167, 254 a 255, 271 a 272 y 300 a 301.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) departamento del Meta en 2001, de manera que tampoco podría ser este un sustento para excluir este lapso del cómputo de los 20 años de servicio requeridos. Ahora bien, otro aspecto para convalidar esta tesis y asegurar que el período en comento sí puede ser incluido para acceder a la pensión gracia, es al advertir que, en efecto, la naturaleza jurídica de la vinculación fue nacionalizada y no nacional.
Al respecto es adecuado resaltar que el Consejo de Estado ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Frente a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).
Con base en lo anterior, se observa que el nombramiento de la actora en el interregno bajo estudio, tuvo lugar por decisión directa del gobernador del departamento del Meta, ello con la indicación de que la plaza a ocupar sería de aquellas financiadas a través del entonces Situado Fiscal. Por consiguiente, resulta adecuado concluir que este cargo docente fue creado o transformado en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían transferidos mediante el mencionado mecanismo (hoy Sistema General de Participaciones).
Incluso, no es posible tener este tiempo de servicio del orden nacional, pues en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la plaza ocupada por la actora haya sido de aquellas previstas para la planta de personal del Ministerio de Educación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento del Meta para que nombrara a la demandante en el cargo de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) docente, pues no se verifica intervención directa de la aludida cartera gubernamental en lo que respecta a la decisión de vinculación. De otra parte, es de resaltar que, en las diferentes certificaciones de historia laboral de la accionante,37 se precisa que el tipo de vínculo sostenido con la mencionada entidad territorial fue del orden nacionalizado, tanto así que lo propio fue aclarado en ese mismo sentido por la propia Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio a través de la Resolución 1500.90-04/3286 del 13 de noviembre de 2013.38 Lo expuesto se justifica con mayor razón si además se observa que en certificado del 21 de julio de 201739 suscrito por la jefe de personal de la Secretaría de Educación Departamental del Meta, se manifestó que las acreencias de la señora Arango Martínez fueron financiadas con recursos del Situado Fiscal.
Aun así, lo cierto es que los argumentos del recurso de apelación de la UGPP frente a este período, se circunscriben al hecho de que la negativa del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la demandante, obedece precisamente a esta afirmación previa, es decir, a que en el marco del proceso de la nacionalización, a aquella se le cancelaron los salarios y prestaciones sociales con recursos de la Nación girados a través del actual Sistema General de Participaciones, por lo que tal tiempo de servicio no debería ser computado para consolidar el derecho en litigio.
Sobre el particular, si bien en el acto de nombramiento de la reclamante se indica que su plaza sería financiada a través del aludido mecanismo, lo cierto es que tal y como se expuso en acápite precedente, lo relevante frente al reconocimiento del derecho en litigio, es que la vinculación y el cargo a ocupar por el maestro sea de carácter territorial o nacionalizado.
Se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.
En ese sentido, el argumento de la parte recurrente, relacionado con que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes proveniente del entonces Situado Fiscal determina el carácter nacional del cargo desempeñado por la actora, no está respaldo en esta instancia, pues tal circunstancia no tiene 37 Idem. 38 Folios 181 a 182. 39 Folio 288.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza. En consecuencia, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente nacionalizada durante el lapso transcurrido entre el 10 de octubre de 2001 y el 13 de enero de 2015 (13 años, 3 meses y 3 días), observa la Sala que, sumando los períodos anteriores que también son computables, esta sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra del orden territorial y nacionalizado.
Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas previamente, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Santander, nombrada mediante el Decreto 396 del 3 de marzo de 1970, bajo una relación legal y reglamentaria territorial desde el 1.º de marzo de 1970 hasta el 28 de marzo de 1974, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la actora. Sin embargo, en el entendido de que no tuvo en cuenta que existió un período de simultaneidad de labores oficiales como docente nacional y territorial entre el 1.º de abril y el 13 de mayo de 1980, incompatible para ser contabilizado a efectos de acceder al derecho en cuestión, tendrá que modificarse el ordinal segundo respecto de la fecha de consolidación del estatus pensional, pues esta es posterior a la determinada inicialmente, lo cual, beneficia a la parte apelante, y por tanto, no vulnera el principio de la non reformatio in pejus.
Acerca de este punto es de precisar que, con base en los verdaderos tiempos de servicio válidos para adquirir la pensión gracia, la señora Arango Martínez acreditó la totalidad de requisitos previstos para el efecto solo cuando cumplió 20 años de servicio, lo cual ocurrió hasta el 13 de septiembre de 2011 (después de los 50 años de edad cumplidos el 6 de octubre de 1999), mas no el 12 de agosto de 2011 como lo había estimado el juez de origen, tal como aprecia del siguiente cálculo: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) Es decir, la prerrogativa objeto de condena debe ser reconocida desde el 13 de septiembre de 2011, lo cual será materia de modificación en el fallo impugnado, pero confirmado en todo lo demás dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno no ocurrió si se tiene en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que la demandante no superó los 3 años siguientes previstos en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 para presentar las acciones correspondientes, toda vez que radicó la petición de reconocimiento pensional el 11 de diciembre de 2013, e hizo lo propio con la demanda el 5 de agosto de 2014.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 1/03/1970 28/03/1974 4 0 27 1/04/1974 31/03/1980 5 11 30 10/10/2001 13/09/2011 9 11 3 TOTAL 18 + 2 = 20 AÑOS 22 + 2 = 24 MESES (2 AÑOS) 60 (2 MESES) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 50001-23-33-000-2014-00298-01 (4447-2018) F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), reconocer y pagar a favor de la señora María Susana Arango Martínez la pensión gracia a partir de la fecha de adquisición de su estatus, es decir, desde el 13 de septiembre de 2011, liquidando el monto de la misma sobre el 75% del promedio mensual de todo lo devengado por la accionante durante el último año de servicio anterior a la consolidación del derecho, esto es, del 13 de septiembre de 2010 al 12 de septiembre de 2011, esto en los términos explicados en las consideraciones de esta sentencia. Las sumas resultantes deberán ser actualizadas en la forma ordenada en la parte considerativa de este fallo. […]» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderada de la UGPP a la abogada Karina Vence Peláez, portadora de la tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 29 de la plataforma SAMAI. En su lugar, SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de dicha entidad al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, ello conforme al poder otorgado mediante escritura pública que reposa en el índice 33 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente