Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Prima especial de servicios artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. María Eugenia Carreño Gómez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio SG 402 del 19 de enero de 2018 proferido por la Procuraduría General de la Nación3, en el que se negó el reconocimiento de las diferencias totales anuales entre lo percibido por ella y lo devengado por los congresistas de la República durante los años 2009 a 2017. 1 Demanda radicada el 5 de julio de 2015.

Acta individual de reparto en el folio 140. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante PGN. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el pago de las diferencias salariales entre lo que recibió por su vinculación como procuradora delegada para la Función Pública y para la Sala Disciplinaria y lo percibido por un congresista de la República durante los años 2009 a 2017; ii) la indexación del valor de la condena de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; y iii) los intereses moratorios que se causen a partir de la ejecutoria de la sentencia. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes4: 3.1. María Eugenia Carreño Gómez laboró como procuradora judicial delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública y procuradora segunda delegada para la Sala Disciplinaria de la PGN, entre el 16 de febrero de 2009 y el 18 de enero de 2017. 3.2.

El 24 de noviembre de 2017 solicitó ante la PGN las diferencias entre los ingresos totales anuales percibidos mientras estuvo vinculada en esa entidad y los devengados por los congresistas de la República. 3.3. La demandada profirió el Oficio SG 402 del 19 de enero de 2019 en el que negó la anterior solicitud. En esa decisión solo se previó la procedencia del recurso de reposición. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 25, 48 y 150, ordinal 19, literal e), de la Constitución Política; 488 del Código Sustantivo del Trabajo; 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992; 137 del CPACA; 41 del Decreto 3135 de 1968; y 102 del Decreto 1848 de 1969; y el Decreto 10 de 1993. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente5: 5.1.

Durante el tiempo en que se desempeñó como procuradora delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública y procuradora segunda delegada para la Sala Disciplinaria de la PGN tenía derecho a percibir una prima especial de servicios en los términos del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. 4 Folios 30 y 31. 5 Folios 31 al 46. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez 5.2.

A través de los artículos 15 y 16 ibidem, el legislador equiparó los derechos laborales de los magistrados de alta corte a los de los miembros del Congreso de la República, pues dispuso que devengarían una prima especial de servicios «sin carácter salarial, que, sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere». 5.3.

A pesar de lo anterior, la demandada le pagó ingresos totales anuales inferiores a los percibidos por los congresistas, razón por la que se generó una diferencia salarial que le debe ser reconocida. La discrepancia obedece a una errónea interpretación de la expresión «ingresos totales anuales» [sic], de la que debe entenderse que abarca todo lo que los miembros del congreso perciben como contraprestación de sus labores, sin diferenciar si alguna partida corresponde a una prestación social como lo entendió el empleador. 5.4.

La PGN pagó sus haberes salariales de acuerdo con las certificaciones expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en relación con lo percibido por los magistrados de altas cortes y los congresistas, sin tener en consideración que la entidad encargada de dar fe sobre los haberes devengados por los legisladores es el Congreso de la República y no la Dirección Ejecutiva. 5.5.

No es cierto, como se afirmó en el acto demandado, que los derechos laborales pedidos se encuentren prescritos toda vez que el Consejo de Estado6 ya ha reconocido en otros casos las diferencias salariales aquí pedidas sin aplicación de la prescripción alegada por la entidad. 1.2. Contestación de la demanda 6. La PGN guardó silencio. 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 31 de agosto de 20207, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Al respecto, dispuso lo siguiente: «PRIMERO. Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en la Sentencia de Unificación de dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016), Expediente N° 250002325000201000246-02 N° Interno: 0845-2015.

C.P. Jorge Iván Acuña Arrieta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 6 Sentencia del 4 de mayo de 2009, Radicado 25000-23-25-000-2004-05209-02. 7 Folios 201 al 207. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez SEGUNDO. Declarar probada la excepción de prescripción trienal extintiva de los derechos pedidos causados con anterioridad al 24 de noviembre de 2014, salvo que sí debe ser tenida en cuenta para la reliquidación de la pensión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO. Declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio No. SG 402 del 19 de enero de 2018, proferido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por el cual no se accedió a la petición de la demandante del reconocimiento del pago de la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales de los congresistas de la República y los ingresos totales anuales que [devengó] en los extremos temporales laborados como Procuradora Delegada, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO. Condénase a la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reajustar y pagar retroactivamente a la demandante MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ, las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, conforme al artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, desde el día 24 de noviembre de 2014 y hasta el día 18 de enero de 2017, en su calidad de exprocuradora Delegada ante la Sala Disciplinaria, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva. […]

OCTAVO: Sin condena en costas. […] [sic]» 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. Según el artículo 280 de la CP los agentes del Ministerio Público tienen las mismas calidades, categorías y remuneración de los jueces y magistrados ante los que ejercen sus cargos. 8.2. En sentencia «de unificación» del 18 de mayo de 20168 la Sala de Conjueces del Consejo de Estado consideró que de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, los ingresos laborales totales anuales de los magistrados de alta corte deben ser iguales a los de los congresistas de la República.

Para lo anterior, el cálculo de la prima especial de servicios de aquellos debe tener en cuenta lo devengado por estos últimos a título de auxilio de cesantías. 8.3. La demandante devengó la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 durante el periodo en el que laboró en la PGN y, por lo tanto, tiene derecho a que todos los ingresos laborales permanentes percibidos por los congresistas le sean tenidos en cuenta para liquidar dicha prestación, incluso el auxilio de cesantías. 8 Radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez 8.4.

Sin embargo, sobre los derechos laborales causados antes del 24 de noviembre de 2014 operó el fenómeno de la prescripción trienal en virtud de lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 y la fecha de radicación de la reclamación administrativa que tuvo lugar el 24 de noviembre de 2017. 1.4.

El recurso de apelación 9. La PGN solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Lo anterior con base en los siguientes argumentos9: 9.1. Dentro del presente asunto operó el fenómeno de la caducidad. La demandante radicó la reclamación administrativa el 24 de noviembre de 2017 la cual fue atendida por medio del Oficio SG 402 del 19 de enero de 2018 y notificada personalmente ese mismo día, lo que quiere decir que desde esa fecha empezó a correr el término de caducidad que vencía el 19 de mayo de ese año. 9.2.

Sin embargo, el citado plazo se interrumpió el 18 de mayo de esa anualidad con ocasión de la radicación de la solicitud de conciliación, es decir que restaba 1 día para que se configurara la caducidad una vez se reanudara el término. La audiencia de conciliación se declaró fallida el 3 de julio de 2018, lo que implica que el vencimiento del término ocurrió el 4 de julio de ese año, pero la demanda fue radicada el día 5, es decir con posterioridad al cumplimiento del plazo. 9.3.

En cuanto a la legalidad del acto demandado, durante el tiempo en que la demandante estuvo vinculada laboralmente a la PGN recibió el pago de sus salarios de acuerdo con lo previsto en la norma, especialmente en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, y a partir de lo certificado por la Rama Judicial sobre el salario pagado a los magistrados de alta corte.

En tal sentido, si se admitiera que existió un déficit salarial, dicha diferencia debe ser asumida por la citada autoridad de administración judicial. 9.4. La prima especial de servicios no tiene carácter salarial por expresa disposición normativa, por lo que no debe ser tenida en cuenta para calcular el monto de las cesantías tal como consta en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y en los decretos salariales anuales proferidos por el gobierno nacional. 9.5.

En virtud del contenido del artículo 150, ordinal 19, literal e), el encargado de fijar 9 Folios 214 al 216 reverso. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez el régimen salarial de los servidores públicos es el Congreso de la República o el gobierno nacional en ejercicio de las facultades dispuestas en el artículo 189, ordinal 11, ibidem.

Por lo anterior, la PGN no tiene la potestad de fijar los salarios de sus funcionarios. 9.6. El juez de primera instancia no se pronunció sobre el argumento de la demandante según el cual la PGN no debió pagar sus salarios de acuerdo con lo certificado por la Rama Judicial sobre lo devengado por los magistrados de alta corte porque sus haberes dependen de lo percibido por los congresistas, cifra que debió ser certificada por el Congreso de la República. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. Las partes guardaron silencio10. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia11. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia12, se circunscriben a establecer ¿si dentro del presente asunto operó el fenómeno de la caducidad? En caso negativo se determinará ¿si María Eugenia Carreño Gómez tiene derecho a que se le reconozcan las diferencias salariales y prestacionales surgidas entre lo que le fue pagado mientras estuvo vinculada a la PGN y lo percibido por un 10 Índice 37 del aplicativo Samai. 11 Constancia en el índice 33 de Samai. 12 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez congresista de la República entre los años 2009 y 2017 con ocasión del pago de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial de servicio del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 13. El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 14.

En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 15, indicó lo siguiente: «Artículo 15. Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.

El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública». 15. Por su parte, mediante el Decreto 10 de 1993 el gobierno nacional reglamentó lo relativo a la citada prima especial de servicios y estableció lo siguiente: «ARTICULO 1°. La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella.

ARTICULO 2 °. Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad. ARTICULO 3°. Ninguno de los funcionarios a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 podrá tener una remuneración anual total superior a la de un miembro del Congreso.

ARTICULO 4 °. La prima a que se refiere este Decreto se pagará mensualmente, no tiene carácter salarial y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración o haberes de otros funcionarios o empleados de cualquiera de las ramas del Poder Público, Fuerzas Militares, organismo o entidad del Estado. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez ARTICULO 5°.

La prima de que trata este Decreto reemplaza en su totalidad y deja sin efecto cualquier otra prima a que tengan derecho los funcionarios de que trata el presente Decreto, con excepción de la prima de Navidad. […]» 16. La Corte Constitucional a través de la sentencia C-681 de 2003 concluyó que, en atención a la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996 que le otorgó carácter salarial para efectos pensionales a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 ibidem, se rompió la igualdad a la que se encontraban sometidos los funcionarios judiciales previstos en uno y otro artículo, razón por la que la prima especial de servicios del citado artículo también debía ser tenida en cuenta para el cálculo de los aportes a pensión. 17.

La liquidación de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 fue objeto de estudio por parte del Consejo de Estado que en sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del 4 de mayo de 200913 explicó que la citada prestación tiene como propósito equiparar los haberes salariales de los magistrados de las altas cortes y demás funcionarios descritos en la norma a los de los congresistas de la República. 18.

En la mencionada providencia se indicó que tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 fueron claros al señalar que el punto de referencia para calcular el monto de la discutida prima especial de servicios son los «ingresos laborales totales anuales» de los legisladores, expresión que no guarda ningún tipo de distinción en relación con el origen de los referidos ingresos, es decir que deben tomarse en consideración todos los haberes devengados por los congresistas indistintamente de si parte de ellos corresponde a prestaciones sociales o no. El análisis fue del siguiente tenor: «Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales» [sic]. 19. De acuerdo con lo anterior, no existe disposición legal alguna que indique de manera expresa o de la que pueda asumirse que las prestaciones sociales percibidas con los congresistas no deban hacer parte de la base para calcular la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes y cargos análogos. 13 Radicado 25000-23-25-000-2004-05209-02 (0552-2007). 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez 20.

En punto del auxilio de cesantías, el Consejo de Estado indicó que dicho emolumento cumple con las características para ser tenido como un ingreso laboral de carácter permanente en atención a que es un emolumento causado de manera anual o proporcional al tiempo laborado, lo que quiere decir que se relaciona de manera directa con la contraprestación del servicio. 21.

La anterior posición fue ratificada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia «de unificación» del 18 de mayo de 201614 que al analizar el modo de liquidación de la bonificación por compensación de los Decretos 610 de 1998 y la bonificación por gestión judicial del Decreto 4040 de 2004 debió abordar lo relativo a la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. 22.

En la citada providencia se insistió en que el Decreto 10 de 1993 al regular la comentada prestación previó que los ingresos laborales totales anuales de los altos funcionarios públicos de la Rama Judicial y del Congreso de la República deben ser iguales, pues es ese el propósito del legislador, esto es equiparar las retribuciones salariales de los servidores beneficiarios y, en tal sentido, ni la norma general ni su reglamentaria realizaron distinción alguna en relación con las prestaciones sociales.

Sobre el particular se indicó lo siguiente: «Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.

De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas» [sic]. 23.

Visto lo anterior, de acuerdo con la interpretación que el Consejo de Estado ha realizado sobre el modo de liquidar la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, los magistrados de altas cortes y demás funcionarios descritos en la norma, tienen derecho a percibir la citada prima en una cuantía tal que al ser sumada con los demás haberes salariales, sus ingresos laborales totales anuales sean iguales a los percibidos por los congresistas de la República, para cuyo punto de referencia debe tenerse en cuenta el auxilio de cesantías percibido por los legisladores. 14 Radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-2015) 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez 2.2.2.

La prescripción de los derechos laborales y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 24. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.

La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 25. El Consejo de Estado15 ha sentado su postura de manera pacífica en relación con que los derechos de origen laboral sí se encuentran sujetos al mencionado término de prescripción, muy a pesar del origen retributivo de los dineros reclamados. 26.

La Corte Constitucional analizó el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 por medio de las sentencias C-072 de 1994 y C-916 de 2010, en las que declaró la exequibilidad del término de prescripción de los derechos laborales y explicó que no lesiona los derechos de los trabajadores, sino que busca promover la prontitud en el ejercicio del derecho de acción y proteger el principio de seguridad jurídica que es prevalente por ser de interés general, propósitos alineados con los artículos 1 y 2 de la Constitución Política. 27.

En cuanto a la prescripción trienal de del derecho a la prima especial de servicios, la Sala estima que debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28. En cuanto a la exigibilidad del derecho reclamado, esta Subsección considera que ello se predica desde la entrada en vigencia del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que creó la prestación reclamada y el Decreto 10 de 1993 que reglamentó su liquidación, normas que han permanecido vigentes que no han sido objeto de anulación y con base en las cuales se promovió la reclamación administrativa que originó el presente proceso. 29.

Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho 15 Ver por ejemplo sentencias en los siguientes procesos: 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845- 2015); 05001-23-31-000-2012-00729-02 (1136-2017); 18001-23-31-000-2012-00098-02 (6065- 2019); 08001-23-33-000-2017-01448-01 (2105-2020). 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior16 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 30.

En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 31.

Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0517 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 32.

Ahora bien, vale la pena precisar que a partir de la sentencia C-681 de 2003 la Corte Constitucional dispuso que la prima especial de servicios de artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 debe hacer parte de la base de cotización de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. De ese modo, en atención a que la aludida decisión constitucional no dispuso nada distinto, debe entenderse que sus efectos son ex nunc o hacia el futuro, en otras palabras, solo con posterioridad al mencionado fallo nació la obligación del empleador de realizar aportes al sistema de seguridad social en pensiones sobre la prima especial de servicios discutida lo que implica que dicho deber no puede predicarse antes del 6 de agosto de 2003, fecha de la sentencia que así lo dispuso. 2.3.

Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 33. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 33.1. María Eugenia Carreño Gómez laboró como procuradora delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública y procuradora segunda delegada para 16 ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 17 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez la Sala Disciplinaria de la PGN entre el 16 de febrero de 2009 y el 18 de enero de 2017 18. 33.2.

El 24 de noviembre de 2017, solicitó a la PGN el pago de las diferencias surgidas entre los ingresos salariales totales anuales que recibió mientras se desempeñó como procuradora delegada de esa entidad y los ingresos salariales totales anuales percibidos por un congresista de la República entre los años 2009 y 2017, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4ª de 199219. 33.3.

La PGN emitió el Oficio SG 402 del 19 de enero de 2018, mediante el cual negó lo pretendido por la demandante con fundamento en que no tenía las facultades legales para fijar o modificar el régimen salarial ni prestacional de sus servidores y que pagó los haberes a que había lugar de acuerdo con las certificaciones expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre los ingresos de los magistrados de altas cortes y los congresistas.

Finalmente señaló que, en todo caso, los emolumentos reclamados se encontraban prescritos. Contra el citado acto solo se previó la procedencia del recurso de reposición. 33.4. De acuerdo con los certificados allegados al expediente, expedidos por parte de la Sección de Pagaduría del Senado de la República20, del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República21 y de la División de Gestión Humana de la PGN la demandante y los congresistas devengaron los siguientes emolumentos entre los años 2009 y 201622: Congresistas Demandante 2009 Sueldo 61.063.752 Sueldo 36.554.292 Gastos de representación 108.557.820 Gastos de representación 64.985.424 Prima de localización 65.963.988 Prima esp. salarial 174.114.756 Prima de salud 16.962.096 Prima de navidad 8.461.643 Prima de navidad 21.045.638 Cesantías 8.020.933 Prima de servicios 10.522.819 Cesantías 26.517.504 Total anual 300.110.798 Total anual 292.137.048 2010 Sueldo 62.285.028 Sueldo 37.285.380 Gastos de representación 110.728.980 Gastos de representación 66.285.132 Prima de localización 67.283.268 Prima esp. salarial 177.597.048 Prima de salud 17.301.336 Prima de navidad 8.630.876 18 Certificados en los folios 120 a 121 y 130 a 136. 19 Folios 106 al 112. 20 Folios 84 al 100. 21 Folios 104 al 105. 22 La certificación del año 2017 se realizó con valores totales anuales, sin embargo, la demandante solo laboró hasta el 18 de enero de ese año, por tal razón se optó por no incluir dicho resumen para evitar errores aritméticos. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez Prima de navidad 21.466.551 Cesantías 9.350.116 Prima de servicios 10.522.819 Cesantías 27.047.854 Total anual 316.635.836 Total anual 299.148.552 2011 Sueldo 64.259.460 Sueldo 38.467.320 Gastos de representación 114.239.088 Gastos de representación 68.386.380 Prima de localización 69.416.136 Prima esp. salarial 183.226.848 Prima de salud 17.489.784 Prima de navidad 8.904.475 Prima de navidad 22.147.039 Cesantías 9.646.515 Prima de servicios 10.733.276 Cesantías 27.905.269 Total anual 326.190.052 Total anual 308.631.538 2012 Sueldo 67.472.436 Sueldo 40.390.692 Gastos de representación 119.951.040 Gastos de representación 71.805.696 Prima de localización 72.886.944 Prima esp. salarial 192.388.200 Prima de salud 18.742.272 Prima de navidad 9.349.699 Prima de navidad 23.254.391 Cesantías 10.128.841 Prima de servicios 11.627.196 Cesantías 29.300.533 Total anual 343.234.812 Total anual 324.063.128 2013 Sueldo 69.793.488 Sueldo 41.780.136 Gastos de representación 124.077.360 Gastos de representación 74.275.812 Prima de localización 75.394.260 Prima esp. salarial 199.006.356 Prima de salud 19.387.008 Prima de navidad 9.671.329 Prima de navidad 24.054.349 Cesantías 10.477.273 Prima de servicios 12.027.172 Cesantías 30.308.469 Total anual 355.042.106 Total anual 335.210.906 2014 Sueldo 71.845.416 Sueldo 43.008.480 Gastos de representación 127.725.228 Gastos de representación 76.459.524 Prima especial de servicios 97.567.908 Prima esp. salarial 204.857.196 Prima de servicios 12.380.773 Prima de navidad 9.955.667 Prima de navidad 24.761.546 Cesantías 10.785.306 Cesantías 31.199.549 Total anual 365.480.420 Total anual 345.066.173 2015 Sueldo 75.193.416 Sueldo 45.012.672 Gastos de representación 133.677.228 Gastos de representación 80.022.540 Prima especial de servicios 102.114.576 Prima esp. salarial 214.403.556 Prima de servicios 12.380.77323 Prima de navidad 10.419.601 Prima de navidad 24.761.54624 Cesantías 35.190.621 Cesantías 11.287.901 Total anual 383.318.160 Total anual 361.146.270 2016 Sueldo 81.035.940 Sueldo 48.510.156 Gastos de representación 144.063.948 Gastos de representación 86.240.292 23 El valor corresponde al mismo certificado para el año 2014. 24 El valor corresponde al mismo certificado para el año 2014. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez Prima especial de servicios 110.048.880 Prima esp. salarial 231.062.712 Prima de servicios 13.964.532 Prima de navidad 11.229.204 Prima de navidad 27.929.064 Cesantías Sin certificar25 Cesantías 35.190.621 Total anual 412.232.985 Total anual 377.042.36426 2.4.

Análisis sustancial 34. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, declaró la nulidad del Oficio SG 402 del 19 de enero de 2018 y ordenó a la PGN reconocer a favor de la demandante las diferencias causadas en el pago de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 de acuerdo con el total de ingresos laborales anuales de los congresistas, con inclusión de lo percibido por concepto de auxilio de cesantías.

Declaró, de oficio, la excepción de prescripción trienal de las mesadas causadas antes del 24 de noviembre de 2014 y se abstuvo de condenar en costas. 35. La demandada cuestionó la anterior decisión a partir de 4 argumentos centrales a saber: i) la supuesta configuración de la caducidad del medio de control; ii) que pagó los salarios y prestaciones sociales de acuerdo con lo certificado por la Rama Judicial sobre lo percibido por los magistrados de alta corte; iii) la falta de competencias para la fijación o modificación del régimen salarial de sus funcionarios; y iv) el carácter no salarial de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. 36.

Así las cosas, corresponde resolver el primer problema jurídico, pues en caso de prosperar el argumento propuesto por la PGN no habría lugar a emitir pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 175 y 182A del CPACA. 37. Pues bien, para la Sala dentro del presente caso no ha operado el fenómeno de la caducidad por las siguientes razones: para la apelante el medio de control fue radicado con posterioridad al vencimiento del término dispuesto para la nulidad y el restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA que es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del Oficio SG 402 del 19 de enero de 2018, que ocurrió el mismo día por medios electrónicos, de conformidad con la constancia visible en el folio 114 del expediente. 38.

De acuerdo con lo anterior, el término de caducidad de 4 meses empezaría a 25 Los certificados de cesantías pagadas a la demandante visibles en los folios 130 a 138 no incluyen el año 2016. 26 Esta cifra no incluye el pago de las cesantías del año 2016. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez correr a partir del «día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso» como lo dispone el literal d) del ordinal 2 del artículo 164 del CPACA, y no desde el mismo 19 de enero como afirma la demandada.

Sobre lo anterior, es importante precisar que, aunque el término de caducidad está señalado en meses, lo que indicaría que no habría distinción entre días hábiles o inhábiles, lo cierto es que el inicio del cómputo del plazo está dispuesto en días. 39. Así, aunque el término de caducidad es de 4 meses calendario, el conteo de ese plazo debe partir del día hábil siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, en atención a lo señalado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 «[s]obre régimen político y municipal»27.

En consecuencia, la caducidad del presente medio de control empezó a correr el 22 de enero de 2018, por lo que inicialmente habría vencido el 22 de mayo de ese año. Sin embargo, María Eugenia Carreño Gómez radicó la solicitud de conciliación el 18 de mayo, esto es 4 días antes del fenecimiento. 40. La audiencia de conciliación fue declarada fallida el 3 de julio de 2018, como puede corroborarse con el acta y la constancia que se encuentran en los folios 78 y 79 del expediente, lo que implica que los 4 días restantes para la configuración de la caducidad se reanudaron y transcurrieron entre los días 4, 5, 6 y 7 de julio de 2018.

Así, la presente demanda fue radicada el día 5 de julio de ese año, tal como consta en el sello de recibido y el acta de reparto28, es decir dentro del término concedido por el legislador. 41. Establecido lo anterior, hay lugar a resolver el segundo problema jurídico planteado a partir de las siguientes consideraciones: 42. Vistos los argumentos propuestos por la PGN resulta claro que la demandada no cuestionó de ningún modo el derecho que le asiste a María Eugenia Carreño Gómez a percibir la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 ni el modo en que debe liquidarse, razón por la que no hay lugar a abordar dichos aspectos en atención a los límites a los que está sometido el juez de segunda instancia que son fijados a partir de los disentimientos propuestos por el apelante único. 43.

Pues bien, en cuanto al primer asunto de fondo debe decirse que en virtud del artículo 280 de la CP «los agentes del ministerio público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo». Una vez creada la prima especial de servicios 27 Ver auto de Sala del 10 de octubre de 2024 en el proceso 25000-23-42-0002023-00382-01 (2624- 2024). 28 Folios 1 y 140, respectivamente. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez objeto de discusión, el gobierno nacional profirió los decretos 741 de 2009, 1387 de 2010, 1038 de 2011, 849 de 2012, 1026 de 2013, 196 de 2014, 1257 de 2015, 245 de 2016 y 1013 de 2017, por medio de los cuales reglamentó la citada prestación. 44.

En los mencionados decretos se indicó que los agentes del Ministerio Público que tuvieran derecho a percibir la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 la devengarían en los términos indicados en la norma, es decir, en cuantía que «sumada a los demás ingresos laborales iguale a los percibidos en su totalidad por los Miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere».

En ese sentido, la fijación del monto de la prima especial de servicios tiene un solo punto de referencia: los ingresos totales anuales de los legisladores. 45. En tal sentido, no le asiste razón a la PGN cuando afirma que cumplió con el deber de pagar los salarios de la demandante con base en lo certificado por la Rama Judicial en relación con lo devengado por los magistrados de las altas cortes, porque el cálculo de la prima especial de servicios no depende de los ingresos de los altos funcionarios judiciales, sino de los miembros del Congreso de la República, en atención a la extensión de los beneficios salariales y prestacionales dispuestos en el artículo 280 superior, la Ley 4ª de 1992 y los decretos salariales anuales antes citados. 46.

En tal sentido, al existir una disposición normativa anual que ordena de manera expresa fijar la prima especial de servicios de los procuradores delegados de la PGN en relación con los haberes salariales percibidos por los congresistas de la República, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la demandada que pretendía endilgar dicha responsabilidad a la Rama Judicial. 47.

Lo anterior se encuentra estrechamente relacionado con las razones por las que también se despachará desfavorablemente el tercer argumento de la apelación relacionado con la falta de competencia de la PGN para fijar o modificar el régimen salarial de sus servidores. Esto es así porque si bien es cierto que la creación y reforma de las normas salariales y prestacionales de los miembros del Ministerio Público hace parte de la órbita de competencia del legislador y del gobierno nacional, en los términos del artículo 150 constitucional, es al empleador a quien le corresponde dar estricta aplicación a lo ordenado en la norma. 48.

De ese modo, si la CP señaló que los miembros del Ministerio Público tendrían los mismos derechos salariales y prestacionales de los jueces y magistrados ante quienes desempeñen sus funciones y los decretos salariales anuales dispusieron que la prima especial de servicio de los procuradores delegados que tuvieran derecho a ella sería liquidada en los términos indicados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, no existiría justificación para que se tomara como punto de referencia 17 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez los ingresos salariales totales anuales de funcionarios distintos de los congresistas de la República, pues ello conllevaría a que la incorrecta liquidación de unos repercutiera negativamente en otros. 49.

Por último, en cuanto al carácter no salarial de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, la Sala considera que este argumento propuesto por la parte apelante obedece a una confusión en la interpretación de la sentencia de primera instancia, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca nunca señaló que la aludida prestación tuviera dicho carácter. 50.

En ese sentido, en el fallo de primer nivel no se abordó la discusión sobre el presunto carácter salarial de la mencionada prima especial de servicios debido a que dicho asunto no hace parte ni de las pretensiones y del concepto de violación propuesto por la demandante, de modo que es un asunto no sometido al juicio de esta jurisdicción. 51.

Ahora, al margen de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se emitió pronunciamiento alguno sobre los aportes a seguridad social en pensión, los cuales gozan de un tratamiento especial por relacionarse con el derecho irrenunciable a la seguridad social y los principios de progresividad y no regresividad, además de ser un aspecto abordado por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-681 de 2003, en la que se dispuso expresamente que la prestación discutida debe hacer pate del Ingreso Base de Cotización para efectos de realizar los aportes al sistema pensional. 52.

Aunado a lo anterior, los citados aportes no se encuentran sometidos al fenómeno de la prescripción. Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE- SUJ2-0529 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales».

Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema pensional. 53. Por las anteriores razones, hay lugar a adicionar la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar a la parte demandada que reliquide los aportes al sistema pensional de María Eugenia Carreño Gómez en atención a la reliquidación de la prima especial de servicios que devengó entre los años 2009 y 2017 en los que se desempeñó como procuradora delegada de la PGN. 54.

Del mismo modo, se corregirá la parte resolutiva pues se ordenó que la 29 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 18 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez liquidación ordenada debía tener en cuenta las primas de localización, vivienda y salud, las cuales ya no son percibidas por los congresistas en atención a la declaratoria de nulidad del artículo 4 del Decreto 801 de 1992 por parte del Consejo de Estado30 y que fueron sustituidas por la prima especial de servicios creada por medio del Decreto 2170 de 2013. 2.5.

Costas 55. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 56. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 57.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.31 58.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 59. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 30 Sentencia del 1 de agosto de 2013, radicado 11001-03-25-000-2010-00059-00(0459-10). 31 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez 3.

Conclusión 60. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) en el presente proceso no operó la caducidad; ii) la prima especial de servicios de la demandante debió ser calculada de conformidad con lo percibido por los miembros del Congreso de la República y no de los magistrados de altas cortes por expresa disposición del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992; iii) tal emolumento debe ser tenido en cuenta para efectos de realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones; iv) como afirmó la demandada, no tiene las facultades legales para crear o modificar el régimen salarial y prestacional de sus servidores, por lo que debió dar estricta aplicación al modo de liquidación de la prima especial de servicios ordenado por el legislador. 61.

De acuerdo con lo anterior, se modificará el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada en el sentido de retirar las primas de localización, vivienda y salud que fueron declaradas nulas e imponer la orden bajo la literalidad del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que debe ser entendido de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esa decisión. Finalmente, se adicionará para ordenar el pago de los aportes al sistema pensional que correspondan con ocasión del ajuste ordenado y para indicar que el pago de la presente condena estará sujeto a que se verifique que no se hayan realizado pagos por los mismos conceptos aquí reconocidos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar y adicionar el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia del 31 de agosto de 2020, que quedará del siguiente modo: Cuarto. Condenar a la nación, Procuraduría General de la Nación, a reajustar y pagar retroactivamente a María Eugenia Carreño Gómez las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, conforme al artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, desde el 24 de noviembre de 2014 y hasta el 18 de enero de 2017, en su calidad de exprocuradora delegada ante la Sala Disciplinaria, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva.

Adicionalmente, deberán realizarse los aportes al sistema de seguridad social en pensiones que correspondan de acuerdo con el reajuste ordenado, los cuales deben efectuarse por todo el periodo reclamado sin prescripción trienal, de conformidad con lo explicado en la parte considerativa. El cumplimiento de la presente condena se sujetará a que la entidad demandada verifique que no se 20 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01530-02 (1695-2021) Demandante: María Eugenia Carreño Gómez hayan realizado pagos por los mismos conceptos aquí ordenados.

Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada del 31 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC