Radicado: 70001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 MAGISTRADO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).
Radicado número: 70001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Accionado: Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otros. Referencia: Acción de tutela. Tema. Acción de tutela Subtema 1. Requisitos generales de procedibilidad Subtema 2. Improcedencia. Relevancia constitucional. Subsidiariedad Subtema 3.
Proceso ejecutivo laboral. Imposición de sanción por incumplimiento de orden judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó Gina Bernarda Ruz Palencia en contra de la sentencia de tutela del 17 de abril de 2024, que profirió el Tribunal Administrativo de Sucre. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Gina Bernarda Ruz Palencia presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales de “acceso a la administración de justicia, y debido proceso y al cumplimiento de los términos judiciales a que hace alusión del artículo 594 del CGP (…)”1, que consideró vulnerados por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, con ocasión del incumplimiento de las medidas cautelares que fueron decretadas mediante autos del 2 de febrero y 31 de julio de 2023, proferidos por la autoridad judicial referida, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicación 7001-33-33-008-2016-00058-00; y por las entidades financieras Bancolombia, Banco Agrario de Colombia S.A. y Banco BBVA, por la falta de respuesta a varios requerimientos solicitados a las entidades bancarias en función de las medidas decretadas. 1.2.
Hechos probados 1.2.1. La señora Gina Bernarda Ruz Palencia formuló demanda en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Sucre (Sucre), con las pretensiones de que el juez administrativo declare la nulidad del oficio del 13 de diciembre de 2007 y, a título de restablecimiento del derecho, ordene el reconocimiento de prestaciones sociales, entre otros conceptos. 1.2.2.
El asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo que, mediante sentencia del 14 de junio de 2013, declaró la nulidad del oficio del 13 de diciembre de 2007 y condenó al municipio de Sucre a pagar a la señora Ruz Palencia auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, primas de servicios y de vacaciones, dotaciones de calzado y vestido de labor, desde el 13 de diciembre de 2004 hasta el 31 de julio de 2008.
También 1 Página 1 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, identificado con certificado: C00A3FDC2369923F B6F8438784439B01 DA4A765656AFC391 0D8E6FBC2D6D6553. Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ordenó liquidar las cesantías y el pago de aportes al sistema de seguridad social, desde el 1 de noviembre de 1994 hasta que terminara la relación laboral. 1.2.3.
Luego, mediante escrito del 23 de julio de 2013, la señora Ruz Palencia solicitó al municipio de Sucre la expedición del acto administrativo que diera cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo en la sentencia del 14 de junio de 2013, sin que el referido ente territorial se pronunciara al respecto.
En consecuencia, promovió proceso ejecutivo en contra de la entidad territorial2. 1.2.4. El asunto le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo que, mediante auto del 6 de abril de 2017, libró mandamiento de pago y, en sentencia del 6 de octubre siguiente, ordenó seguir adelante con la ejecución. En auto del 30 de julio de 2019, modificó la liquidación del crédito y decretó el embargo y secuestro de dineros que no tuvieran la calidad de inembargables, depositados en cuentas corrientes, de ahorro y CDTS de la entidad territorial, en varias entidades financieras, entre ellas Bancolombia, Banco Agrario de Colombia, y Banco BBVA, por la suma de $214.331.441.
Además, en auto del 15 de octubre de 2021, el juzgado dispuso librar oficios, adjuntar copia de la providencia que ordenó seguir adelante con la ejecución y, posteriormente, en auto del 3 de mayo de 2022, requirió a las entidades financieras ya enunciadas para que informaran sobre el cumplimiento de las medidas dictadas en el auto del 30 de julio de 2019. 1.2.5.
Posteriormente, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en auto del 2 de febrero de 20233 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 594 del CGP, decretó como medida cautelar el embargo y secuestro de una tercera parte de los dineros que hicieran parte de los recursos propios o de libre destinación del municipio de Sucre en el Banco Popular, Bancolombia, Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Banco Agrario.
También dispuso que, si no fueren suficientes esos valores, debería cubrirse el restante del valor adeudado con los recursos inembargables, ya que se trataba de un crédito de origen laboral contenido en una sentencia judicial. Para dar cumplimiento a lo anterior, ordenó librar oficios a las entidades financieras referidas y solicitó información respecto de otras medidas cautelares si las hubiere. 1.2.2.4.
Luego, mediante auto del 31 de julio de 20234, requirió a Bancolombia para que inscribiera las medidas cautelares dictadas, a los Bancos Agrario y Popular para que dieran respuesta a requerimientos de información, y decretó medidas cautelares de embargo y secuestro de la tercera parte de los recursos del municipio de Sucre depositados en los bancos BBVA y AV Villas.
También requirió a los bancos Popular, Bancolombia, Bogotá, Davivienda y Agrario para que enviaran copia de depósitos judiciales que se hubieren constituido a favor del municipio durante los años 2021, 2022 y los primeros cuatro meses del 2023. 2 Archivo electrónico que contiene el link de acceso al expediente del proceso ejecutivo con radicado 7001-33-33-008-2016-00058-00, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 474F44591254CA0E 821FD0E215AD6FFA 30362AF9FC4657EA CD325B873F82B90C. 3 Archivo nombrado “83AutoRatificaMedida-OrdenarOficiar”, ubicado en el link de acceso al expediente del proceso ejecutivo con radicado 7001-33-33-008-2016-00058-00, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 474F44591254CA0E 821FD0E215AD6FFA 30362AF9FC4657EA CD325B873F82B90C. 4 Archivo nombrado “0100AutoDecretaMedida-OrdenaRequerir”, ubicado en el link de acceso al expediente del proceso ejecutivo con radicado 7001-33-33-008-2016-00058-00, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 474F44591254CA0E 821FD0E215AD6FFA 30362AF9FC4657EA CD325B873F82B90C.
Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3. Pretensiones y argumentos de tutela 1.3.1. La señora Gina Bernarda Ruz Palencia en su escrito de tutela peticionó al juez constitucional que5: i) ordene al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo que imponga sanciones a Bancolombia, al Banco Agrario de Colombia S.A. y Banco BBVA conforme a lo establecido en los artículos 44, numeral 36, y 5947 del CGP, por incumplimiento de lo dispuesto en los autos del 2 de febrero y 31 de julio de 2023; ii) ordene a las referidas entidades bancarias dar cumplimiento a lo dispuesto en los autos del 2 de febrero y 31 de julio de 2023. 1.3.2.
La accionante narró que la Secretaría del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante oficios números 0044 (2016-00058-00), 0041 (2016-00058-00), 0047 (2016-00058-00), 0039 (2016-00058-00) del 23 de febrero de 2023 y 0154 (2016-00058-00), 0155 (2016-00058-00), 0158 (2016-00058-00), 0164 (2016-00058-00) del 2 de agosto de 2023, le notificó a Bancolombia, al Banco Agrario de Colombia S.A. y al Banco BBVA, lo ordenado en los autos del 23 de febrero y 31 de julio del mismo año, sin que estas hubieren dado respuesta alguna, lo que — sostuvo — acredita el incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 594 del CGP8.
Adujo que el municipio de Sucre recibe grandes sumas de dinero mensualmente y que Bancolombia, el Banco Agrario de Colombia S.A. y el Banco BBVA no han constituido los certificados de depósito judicial con ocasión de lo ordenado en el proceso ejecutivo, lo que contraría lo dispuesto en los artículos 593, numerales 4 y 10, y 594 del CGP.
Indicó que la autoridad judicial cuestionada no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5889 del CGP para resolver la solicitud de imposición de sanciones de que trata el numeral 3 del artículo 44 del CGP y el artículo 59 de la Ley 270 de 199610, esto porque las entidades bancarias referidas no han dado cumplimiento a 5 Páginas 1 a 3 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, identificado con certificado C00A3FDC2369923F B6F8438784439B01 DA4A765656AFC391 0D8E6FBC2D6D6553. 6 Código General del Proceso.
“ARTÍCULO
44. PODERES CORRECCIONALES DEL JUEZ. Sin perjuicio de la acción disciplinaria a que haya lugar, el juez tendrá los siguientes poderes correccionales: (…) 3. Sancionar con multas hasta por diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución. (…)”. 7 Código General del Proceso.
“ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…) 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
(…)”. 8 Código General del Proceso. “Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…) 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
(…) “. 9 Código General del Proceso. “ARTÍCULO 588. PRONUNCIAMIENTO Y COMUNICACIÓN SOBRE MEDIDAS CAUTELARES. Cuando la solicitud de medidas cautelares se haga por fuera de audiencia, el juez resolverá, a más tardar, al día siguiente del reparto o a la presentación de la solicitud. Tratándose de embargo o de inscripción de demanda sobre bienes sometidos a registro el juez la comunicará al registrador por el medio más expedito.
De la misma manera se comunicará el decreto de medidas cautelares a quien deba cumplir la orden.”. 10 Ley Estatutaria de Administración de Justicia. “ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO. El magistrado o juez hará saber al infractor que su conducta acarrea la correspondiente sanción y de inmediato Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 las órdenes judiciales que dispuso en los autos del 23 de febrero y el 31 de julio de 2023, lo que, a su juicio, configura los delitos de que trata el artículo 454 de la Ley 599 de 200011.
Al respecto, adujo que, para el estudio del asunto de la referencia, era necesario tener en cuenta la sentencia del 7 de marzo de 2007 dictada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, dentro del trámite con radicado número 24756 en el que fue condenado un funcionario por fraude a resolución judicial. Sostuvo que las entidades bancarias cuestionadas, al no acatar lo ordenado por el Juzgado, se apartaron de lo establecido en el concepto número 2019132516 del 6 de noviembre de 2019 respecto del cumplimiento de órdenes judiciales a cargo de entidades financieras.
De otra parte, sin precisar qué entidad los expidió, citó textualmente algunos apartes de circulares, concepto y oficios relacionados con el cumplimiento de las órdenes judiciales de embargo12. Finalmente, sostuvo que acude a la acción constitucional al haber agotado las etapas ordinarias correspondientes sin que su actuación resultara en una solución pronta y eficaz para la protección de sus garantías fundamentales. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Tribunal Administrativo de Sucre admitió la solicitud de tutela por auto del 5 de abril de 202413. En el mismo proveído vinculó como tercero con interés al municipio de Sucre (Sucre). Notificadas las partes y los terceros interesados, recibió respuesta del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo.
Las entidades bancarias Bancolombia, Banco Agrario de Colombia y Banco BBVA, así como el municipio de Sucre (Sucre), guardaron silencio. 1.4.2. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo adujo que, en efecto, la señora Ruz Palencia promovió proceso ejecutivo en contra del Municipio de Sucre (Sucre) y que en el referido expediente fue dictado auto el 2 de febrero de 2023 que resolvió ratificar las medidas cautelares dictadas en un proveído anterior y requerir a varias entidades bancarias, entre ellas las cuestionadas en la acción de tutela de la referencia, para que aportaran información sobre las cuentas bancarias a nombre del ente territorial ejecutado.
Sostuvo que con ocasión de las repuestas recibidas del Banco BBVA y Bancolombia y la solicitud de la aquí accionante, mediante auto del 31 de julio de 2023 resolvió requerir al Banco Agrario de Colombia y nuevamente a Bancolombia para que procedieran a inscribir la medida cautelar decretada. Expuso que el 10 de agosto de 2023 la entidad financiera Bancolombia informó sobre el embargo de una tercera parte de los recursos de carácter inembargables, oirá las explicaciones que éste quiera suministrar en su defensa.
Si éstas no fueren satisfactorias, procederá a señalar la sanción en resolución motivada contra la cual solamente procede el recurso de reposición interpuesto en el momento de la notificación. El sancionado dispone de veinticuatro horas para sustentar y el funcionario de un tiempo igual para resolverlo.”. 11 Código Penal. “ARTÍCULO 454.
FRAUDE A RESOLUCIÓN JUDICIAL O ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. <Artículo modificado por el artículo 47 de la Ley 1453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o administrativa de policía, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”. 12 Páginas 7 a 10 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, identificado con certificado C00A3FDC2369923F B6F8438784439B01 DA4A765656AFC391 0D8E6FBC2D6D6553. 13 Página 3 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado D23D2EDD7C389C07 B7776FDDBC9DE034 78D2DE185E5DB9BF 0C281B5A230875E5.
Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de conformidad con las ordenes impartidas por el despacho y suministró información respecto de las cuentas a nombre del ente territorial que ya tenían embargos anteriores, por lo que la orden dictada tendría ejecución una vez sean resueltos los asuntos en curso.
Agregó que el Banco Agrario informó, mediante oficio del 8 de noviembre de 2023, que materializó la orden de congelamiento sobre valores que corresponden a la tercera parte del saldo de la cuenta del ente territorial ejecutado y solicitó al despacho reiterar la medida cautelar para disponer de estos, dado que el dinero congelado es inembargable y debe mediar orden para ser puesto a disposición del juzgado.
Al respecto expuso que, mediante respuesta enviada el 21 de marzo del corriente, el despacho ratificó a la entidad bancaria sobre las medidas cautelares dispuestas y actualmente está a la espera de que el Banco Agrario ponga a disposición del juzgado los dineros congelados. Finalmente, sostuvo que las decisiones dictadas por el despacho no afectan el derecho al debido proceso y la tutela efectiva de las garantías de la accionante, ya que, contrario a lo manifestado por aquella, la actuación ha estado encaminada a proteger sus derechos como parte actora del proceso ejecutivo y en pro de lo ordenado para tal fin.
Respecto de las potestades sancionatorias del juez contra las entidades bancarias cuestionadas, indicó que estas no han desacatado las órdenes dictadas ya que, contrario a lo manifestado por la accionante, han suministrado la información requerida y en ese sentido está claro que existen medidas cautelares de otros procesos judiciales que han sido promovidos contra el municipio de Sucre por lo que, las órdenes del asunto concreto solo serán procedentes o ejecutadas una vez sean resueltos las controversias que ya están en curso.
Por todo lo expuesto, solicitó negar las pretensiones respecto del Juzgado y declarar improcedente la solicitud de amparo. 1.5. Sentencia de primera instancia La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, en la sentencia del 17 de abril de 202414, declaró improcedente la solicitud de amparo por considerar que no superó el requisito de relevancia constitucional y el carácter subsidiario de la acción de tutela.
El Tribunal enunció como problema jurídico determinar si la solicitud de amparo promovida por la accionante era procedente al estar orientada a que el juez constitucional ordenara, de un lado, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo que sancionara a Bancolombia, Banco Agrario y Banco BBVA por el incumplimiento de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso ejecutivo que promovió, y, de otro lado, a las referidas entidades financieras cumplir lo dispuesto por el Juzgado.
Para dar solución al problema jurídico planteado, el juez constitucional de primera instancia expuso, en primer lugar, las actuaciones surtidas por la autoridad judicial cuestionada, en el proceso ejecutivo objeto de tutela. De las pruebas allegadas al expediente de tutela y en relación con los autos del 2 de febrero y 31 de julio de 2023 dictados por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, estimó que, las entidades financieras Bancolombia, Banco Agrario de Colombia y Banco BBVA remitieron oficios el 1 de marzo, 10 de agosto, 14 Archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado D23D2EDD7C389C07 B7776FDDBC9DE034 78D2DE185E5DB9BF 0C281B5A230875E5.
Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 13 de octubre y 8 de noviembre de 2023, en los que dieron respuesta a los requerimientos y dieron cuenta del cumplimiento y/o ejecución de las medidas cautelares decretadas en el curso del proceso ejecutivo promovido por la accionante.
Luego, estimó que la accionante solicitó al Juzgado, el 11 de septiembre de 2023, ejercer las facultades de que tratan los artículos 44 y 593 del CGP, a fin de que las entidades financieras referidas dieran cumplimiento a lo ordenado, sin embargo, resaltó que en los oficios del 1 de marzo, 13 de octubre y 8 de noviembre de 2023 el Banco BBVA, Bancolombia y el Banco Agrario de Colombia respectivamente, informaron el estado del cumplimiento de la medida y la necesidad de confirmar su procedencia dada la calidad de inembargabilidad de las sumas sobre las que fueron decretadas.
Así, el Juzgado, mediante pronunciamiento del 21 de marzo de 2024, ratificó lo ordenado al Banco Agrario de Colombia. En esa línea, aclaró que la parte ejecutante presentó ante el juez de la causa una solicitud para que, en uso de la potestad sancionatoria prevista en los artículos 593 del CGP, dispusiera una sanción en contra de las entidades bancarias referidas, con posterioridad a las respuestas que estas últimas aportaron al trámite ejecutivo.
En ese sentido, resaltó que la señora Ruz Palencia dejó en consideración del juez natural del proceso hacer uso de la potestad sancionatoria, de tal forma que si aquel no dispuso ninguna orden al respecto, fue porque consideró que se había dado cumplimiento a las medidas cautelares decretadas, por lo que, en concordancia con el principio de autonomía e independencia judicial, no era procedente ni estaba acreditada alguna vulneración de las garantías fundamentales invocadas en el escrito de tutela, en tanto tampoco fue acreditado un perjuicio irremediable que validara la intervención del juez constitucional.
Agregó que, si la accionante consideró que las entidades bancarias no dieron cumplimiento a las medidas de embargo decretadas pese a las respuestas que dieron, debió procurar un pronunciamiento expreso del juez natural mediante una solicitud concreta para el ejercicio de la potestad sancionatoria, como mecanismo idóneo antes de acudir a la acción de tutela.
De otra parte, adujo que, en estricto sentido, la accionante no cuestionó directamente una providencia judicial sino una posible omisión respecto del uso de la potestad sancionatoria, y que, dado que sus pretensiones estaban encaminadas a que el juez constitucional profiera una decisión en ese sentido, el amparo se torna improcedente.
Finalmente, concluyó que la accionante no identificó razonablemente los hechos vulneradores de sus garantías fundamentales y solo se limitó a afirmar el incumplimiento de las entidades financieras en la ejecución de las medidas cautelares ordenadas en el proceso ejecutivo, sin aportar pruebas que así lo acrediten, de tal forma que el asunto no tiene relevancia constitucional. 1.6.
Impugnación La señora Gina Bernarda Ruz Palencia presentó escrito de impugnación15 en el que manifestó su inconformidad con la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre. Al respecto insistió que el juez del proceso ejecutivo omitió ejercer las potestades dispuestas en el numeral 3 del artículo 44 del CGP, en la medida en que las entidades bancarias no han cumplido con las medidas cautelares dictadas, por lo que, sostuvo, era necesaria la intervención del juez de tutela a fin de garantizar su derecho de acceso a la administración de justicia. 15 Archivo electrónico identificado con certificado 065035E7226604CE 917DC699FBF62FB1 35F653215964E1A7 52135A1D684FD4DF.
Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente impugnación, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Legitimación en la causa Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala encuentra que se encuentra acreditada, porque la accionante es la titular de los derechos que manifestó son vulnerados, en su condición de parte demandante dentro del proceso ejecutivo objeto de estudio. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo y de las entidades financieras Bancolombia, Banco Agrario de Colombia y BBVA, por ser la autoridad y quienes participan en los hechos a los que atribuye la vulneración de sus garantías fundamentales. 2.3.
Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
Conforme con la disposición referida, la acción de tutela solo procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales o, a pesar de tenerlos, se acude al amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable16. 2.3.1. Los requisitos establecidos en el Decreto 2591 de 199117, permiten que la acción de tutela como mecanismo de protección constitucional sea presentada con un margen de informalidad, tanto en el escrito de solicitud de amparo como en su despliegue argumentativo.
Así, el cuestionamiento y/o los hechos que la parte accionante considera vulneradores de sus derechos fundamentales deben ser presentados con suficiencia y claridad. Luego, estos deben tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.
En ese contexto, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad18; (ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos 16 Artículo 86 constitucional: “(…) Esta acción s[o]lo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar otro perjuicio irremediable (…)”. 17 Artículo 14 íbidem: i) exponer con claridad los hechos y derechos que motiva la acción; ii) identificación del accionante y autoridad demandada; iii) declaración juramentada de no haber impuesto otra acción por los mismos hechos y derechos. 18 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014, citadas en la sentencia T-422 de 2018. Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 fundamentales de las personas, e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales19.
Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario o reiterar las ya expuestas en este. En efecto, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona28, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”20. 2.3.2.
Por otro lado, el requisito de subsidiariedad implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues de esta forma se reconoce la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial21.
Lo anterior, según el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, con las siguientes excepciones: (i) en los asuntos en los que las acciones de amparo demuestren una situación constitutiva de un perjuicio irremediable, que reúna los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho, caso en el que la tutela funge como mecanismo transitorio; o (ii) cuando el medio de defensa judicial ordinario no sea idóneo o eficaz como una herramienta judicial definitiva22.
La Sala revisará los argumentos expuestos en el escrito de tutela, a partir de los parámetros constitucionales fijados y de conformidad con el requisito de relevancia constitucional. Solo en caso de encontrarlos satisfechos, continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 2.4.1.
En el caso bajo estudio, a partir de lo expuesto en el escrito de tutela y en especial, en el recurso de impugnación, es claro que la señora Ruz Palencia atribuyó la conducta vulneradora de sus derechos fundamentales al Juez Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, porque no hizo uso de los poderes correccionales dispuestos en el numeral 3 del artículo 44 del CGP, en tanto las entidades financieras Bancolombia, Banco Agrario de Colombia y Banco, no respondieron a los requerimientos de información ni ejecutaron las medidas cautelares decretadas en los autos del 2 de febrero y 31 de julio de 2023, dictados en el marco del proceso ejecutivo laboral que promovió en contra del Municipio de Sucre, circunstancias que las hacía merecedoras de una sanción. Pues bien, la Sala coincide con el juez constitucional de primera instancia, en que, de las pruebas allegadas al trámite constitucional de la referencia, fue posible verificar que las entidades bancarias antes mencionadas, allegaron al expediente del proceso ejecutivo oficios de contestación a los requerimientos de información y ejecución de las medidas cautelares decretadas por el juez de la causa23.
En síntesis, informaron sobre los embargos en curso con ocasión de otros procesos ejecutivos promovidos con anterioridad en contra del municipio de Sucre (Sucre); los rubros depositados a nombre del ente territorial y, con base en lo anterior, justificaron la ejecución suspendida y/o pendiente de las medidas cautelares ordenadas en los proveídos dictados por el juzgado, ya que la excepción de inembargabilidad de la tercera parte de los recursos del municipio dispuesta en el 19 “[T]eniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” Corte Constitucional.
Sentencia T-422 de 2018. 20 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 21 Corte Constitucional, sentencia T-375 de 2018. 22 Ibid. 23 Archivo electrónico que contiene el link de acceso al expediente del proceso ejecutivo con radicado 7001-33-33-008-2016-00058-00, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 474F44591254CA0E 821FD0E215AD6FFA 30362AF9FC4657EA CD325B873F82B90C.
Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 numeral 3 del artículo 594 del CGP24, así lo permitía, esto por tratarse del pago de una sentencia judicial por acreencias laborales. De otra parte, de acuerdo con la contestación que presentó el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo25, consta el oficio enviado el 21 de marzo de 202426 al Banco Agrario de Colombia, en el que el referido despacho da respuesta a un requerimiento anterior y ratifica la medida cautelar de embargo sobre los valores depositados a favor del ente territorial ejecutado, de conformidad con la excepción dispuesta en la norma procesal pluricitada.
En relación con los poderes correccionales del juez, el artículo 44 del Código General del Proceso dispone, en el numeral tercero, sancionar con multa de hasta diez salarios mínimos a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares “que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demore su ejecución”.
Establece que el procedimiento para la imposición de la sanción es el dispuesto en el artículo 59 de la Ley 270 de 1996, según el cual el juez debe informarle al infractor que su conducta genera sanción y oirá las explicaciones que éste quiera exponer. Si no son satisfactorias, impondrá la sanción. Contra esa decisión procede el recurso de reposición. Además, de las causales contenidas en el artículo 44 del Código General del Proceso, el artículo 60A de la Ley 270 de 1996 prevé que el juez podrá imponer sanción de multa a las partes del proceso cuando se aleguen hechos contrarios a la realidad, se utilice el proceso, incidente o trámite para fines ilegales, se obstruya la práctica de pruebas o no se preste colaboración para su práctica o se adopten conductas dilatorias.
Conforme con lo dispuesto en las normas citadas, los poderes correccionales del juez tienen la finalidad de evitar actos irrespetuosos en las diligencias judiciales, incumplimiento de órdenes judiciales, dilaciones, obstrucciones o demoras injustificadas en las actuaciones judiciales y la falta de colaboración en la práctica de las pruebas o en el suministro oportuno de la información que esté en poder de las partes27.
La Corte Constitucional ha fijado las subreglas de los poderes correccionales del juez en los siguientes términos28: “…i) La finalidad de dichas facultades consiste en hacer prevalecer y preservar la dignidad de la justicia y dentro de ella, garantizar el normal desenvolvimiento y la celeridad de las actuaciones judiciales. (…) ii) Esta es una potestad distinta de la disciplinaria. iii) Las facultades correccionales están descritas con suficiente claridad por los artículos 58 y 60 (…) iv) La imposición de la multa debe en todo caso estar antecedida de una actuación que cumpla con los ingredientes mínimos del debido proceso (publicidad, contradicción y defensa). v) Adicionalmente, la imposición de la sanción debe provenir de una valoración sobre los criterios de imputación que 24 “Artículo 594.
Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…) 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
(…)”. 25 Apartado 1.4.2.1. 26 Archivo nombrado “0122ConstanciaEnvioOficio”, ubicado en el link de acceso al expediente del proceso ejecutivo con radicado 7001-33-33-008-2016-00058-00, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 474F44591254CA0E 821FD0E215AD6FFA 30362AF9FC4657EA CD325B873F82B90C. 27 Artículo 44 del Código General del Proceso y artículos 58 y 60A de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. 28 Corte Constitucional, sentencia C-203 de 24 de marzo de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
Declaró inexequible la expresión “no reúne los requisitos, o” contemplada en el artículo 49, inciso 3º de la ley 1395 de 2010, cuyo contenido era el siguiente: “Si la demanda no reúne los requisitos, o no se presentare en tiempo, se declarará desierto el recurso, y se impondrá al apoderado judicial una multa de 5 a 10 salarios mínimos mensuales.
Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 permitan verificar la intención de producir el resultado dañino en la actuación judicial y además la afectación efectiva de los bienes jurídicos protegidos de la administración de justicia (…)”29.
(Subrayado fuera de texto). Ahora bien, de lo anterior, se puede colegir que, la decisión de sancionar o no a las entidades financieras vinculadas al trámite del proceso ejecutivo laboral objeto de estudio, por un supuesto incumplimiento de las medidas cautelares ordenadas, está sujeta a la competencia discrecional en concordancia con el principio de autonomía e independencia del juez natural de la causa, lo que además garantiza el debido proceso de los sujetos procesales.
Así las cosas, la tutelante reiteró en esta sede constitucional un cuestionamiento respecto de la ausencia de un pronunciamiento que accediera a la imposición de la sanción que solicitó, sin presentar argumentos o sustento probatorio que permita considerar que la decisión que reclama, es una omisión caprichosa o irracional del juez director de proceso, que afecta sus garantías fundamentales con la configuración de un perjuicio irremediable que valide la intervención del juez constitucional.
Esto, en tanto, como se expuso anteriormente, las entidades financieras respondieron a los requerimientos dispuestos en los autos del 2 de febrero y 31 de julio de 2023 y explicaron sobre la imposibilidad actual de aplicar las medidas cautelares decretadas. Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, si la accionante considera que, pese a las últimas actuaciones registradas en el proceso ejecutivo, sus garantías procesales se encuentran en riesgo de ser vulneradas, puede acudir en principio al juez del proceso para que bajo su potestad correccional y/o sancionatoria, evalué las circunstancias y se pronuncie al respecto.
Lo anterior en la medida en que, de una parte, el trámite del proceso es el escenario idóneo para plantear sus inconformidades y/o requerimientos, y de otro lado, que los jueces son los primeros llamados a respetar y hacer cumplir las garantías ius fundamentales. Consecuente con lo hasta aquí planteado, la Sala concluye que la acción de tutela incoada por Gina Bernarda Ruz Palencia en contra del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y de Bancolombia, Banco Agrario de Colombia S.A. y Banco BBVA la E.S.E., no superó los requisitos de procedibilidad de relevancia constitucional y de subsidiariedad, y en consecuencia, confirmará la sentencia del 17 de abril de 2024, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre por las razones expuestas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 29 Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. Radicado: 270001-23-33-000-2024-00063-01 Accionante: Gina Bernarda Ruz Palencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente DSR