1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-26-000-2025-00016-00 (72.424) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente Referencia: Nulidad (Ley 1437 de 2011) 1.

El despacho procede a pronunciarse sobre la admisión de la demanda de la referencia.

ANTECEDENTES 2. Mediante escrito radicado ante esta Corporación el 10 de febrero de 20251, los señores Santiago Ariza Quintero, Joel David Gaona Lozano, Sebastián Rojas Sánchez y Juan José Gómez Urueña formularon demanda, en ejercicio de la acción de nulidad, contra la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente (en adelante, la “Agencia”).

Al respecto, formularon las siguientes pretensiones (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “3. Pretensiones En mérito de lo expuesto, del acervo probatorio que se recaude en el proceso y de los fundamentos jurídicos que más adelante expondremos, les solicitamos a ustedes, consejeros de Estado, declarar la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2023, esto es, los apartados subrayados que corresponden a los siguientes: El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de Entidades Estatales del orden Municipal, Departamental o Distrital celebrar convenios interadministrativos para ejecutar recursos públicos durante los cuatro (4) meses anteriores a cualquier elección, sin importar la naturaleza o el orden nacional o territorial de la otra entidad contratante.

Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencia el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas.

No obstante, por vía jurisprudencial se ha establecido que en los contratos interadministrativos existe una contraprestación directa a favor de la entidad que ha entregado el bien o prestado el servicio a la Entidad contratante, habilitada para ello por su objeto legal como entidad ejecutora, comoquiera que las obligaciones asignadas 1 Samai del Consejo de Estado, índice 00002.

Radicación: 11001-03-26-000-2025-00016-00 (72.424) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros. Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Referencia: Nulidad (Ley 1437 de 2011) 2 legalmente a aquella entidad pública están directamente relacionadas con el objeto contractual. Por su parte, en los convenios interadministrativos las entidades se asocian con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, sin que exista una contraprestación para ninguna de las entidades ni la prestación de un servicio a cargo de alguna de ellas y en favor de la otra parte del convenio.

En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones, además de propender por la igualdad de los candidatos, están encaminadas a evitar que por medio de la contratación se altere la voluntad popular, lo cual se puede lograr a través de contratos o convenios. En este entendido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito.

En cuanto a la aplicación temporal de las restricciones de la Ley de Garantías, debe tenerse en cuenta que ambas restricciones no son excluyentes, pues en el período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, les aplican las restricciones del artículo 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38.

Por lo que las restricciones de la Ley de Garantías pueden aplicarse de manera simultánea” (énfasis del texto original). 3. Junto con el escrito introductorio, se solicitó, como medida cautelar la suspensión provisional del aparte demandado del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2023 expedida por la entidad accionada. 4.

Mediante auto del 7 de mayo de 2025, el expediente fue remitido a la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación para que se decidiera si debía acumularse con el proceso n.° 11001-03-26-000-2023-00139-00. Esto al considerar que, en ambos asuntos, los demandantes solicitan la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2023 expedida por la Agencia (versiones segunda y tercera2).

Además, al observarse que, según el escrito de demanda: (i) el acto cuestionado reproduce el mismo contenido normativo de una edición anterior que había sido suspendida provisionalmente por el órgano judicial al cual se envió el expediente y (ii) ambas demandas buscan la nulidad de disposiciones con idéntico contenido normativo, tienen cargos afines y fueron promovidas por los mismos demandantes3. 5.

El 24 de julio de 2025, el ponente negó la acumulación de procesos, al considerar que, aunque el artículo 148 del Código General del Proceso no exige expresamente que ambas demandas estén admitidas, de su interpretación se desprende que esa condición es necesaria para que ello proceda4. 6. La Secretaría de la Sección Tercera ingresó el expediente al despacho el 5 de agosto de 20255.

CONSIDERACIONES 2La segunda versión fue demandada en el proceso radicado en la Subsección B; mientras que la tercera versión fue objeto de las pretensiones en el sub examine. 3 Samai del Consejo de Estado, índice 00004. 4 Ibidem, índice 00008. 5 Ibidem. Radicación: 11001-03-26-000-2025-00016-00 (72.424) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros.

Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Referencia: Nulidad (Ley 1437 de 2011) 3 Análisis del cumplimiento de los requisitos de la demanda 7. El artículo 162 del CPACA establece que la demanda deberá contener: “1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.

Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5.

La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.

Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado”. 8.

Adicionalmente, el artículo 166 ibidem, dispone que la demanda debe estar acompañada de copia del acto acusado con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según sea el caso. Si no ha sido publicado, o se denegó la copia o certificación de su publicación, ello deberá señalarse en la demanda, con la indicación de la oficina en donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere divulgado de acuerdo con la ley.

En todo caso, podrá indicarse que el acto demandado está en el sitio web de la respectiva entidad y aportar el correspondiente link de acceso. 9. De la revisión de la demanda y sus anexos, se advierte que esta no cumplió con los siguientes requisitos: La demanda debe ser clara en cuanto a si se pretende la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2023 de la Agencia o si, en realidad, se hace referencia al procedimiento especial en caso de reproducción de un acto suspendido Radicación: 11001-03-26-000-2025-00016-00 (72.424) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros.

Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Referencia: Nulidad (Ley 1437 de 2011) 4 10. El despacho advierte que en el acápite de pretensiones de la demanda, los actores solicitan la nulidad parcial del referido numeral. No obstante, al exponer los fundamentos de derecho de su petición, señalan que con el aparte demandado la entidad accionada reprodujo un acto administrativo suspendido por el Consejo de Estado. 11.

Sobre el particular, la parte actora explicó que el acto acusado es la tercera versión de la Circular Externa Única de 2023 de la Agencia y que la segunda versión de esta contenía –también en el numeral 16.2– una disposición idéntica a la demandada en el presente caso. Señaló que ésta última fue objeto de una acción de nulidad, en el marco de la cual la Sección Tercera de esta Corporación ordenó suspender provisionalmente sus efectos, mediante providencia del 4 de octubre de 2024, confirmada por auto del 17 de enero de 2025.

Al respecto, en la demanda se indica: “En este punto, no podemos dejar pasar por alto que el 4 de octubre de 2024, la Sección Tercera del Consejo de Estado decretó la suspensión provisional (parcial) de los efectos jurídicos del numeral 16.2. de la Circular Única de 2022, expedida por CCE, con base en los argumentos aquí expuestos. Sin embargo, CCE no retiró esa disposición del ordenamiento jurídico y, por el contrario, la reprodujo nuevamente en la Circular Externa Única de 2023, con lo que incurrió en la prohibición contenida en los artículos 9° (numeral 6°)12 y 237 el de la Ley 1437 de 2011.

Al respecto, nos permitimos ilustrar la plena identidad entre ambas circulares: Circular Externa Única, Código CCE-EICP-MA6 Versión 02 – derogada Versión 03 - vigente 16.2 Restricción para celebrar convenios y contratos interadministrativos. El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de Entidades Estatales del orden Municipal, Departamental o Distrital celebrar convenios interadministrativos para ejecutar recursos públicos durante los cuatro (4) meses anteriores a cualquier elección, sin importar la naturaleza o el orden nacional o territorial de la otra entidad contratante.

Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas. 16.2.

Restricción para celebrar convenios y contratos interadministrativos. El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de Entidades Estatales del orden Municipal, Departamental o Distrital celebrar convenios interadministrativos para ejecutar recursos públicos durante los cuatro (4) meses anteriores a cualquier elección, sin importar la naturaleza o el orden nacional o territorial de la otra entidad contratante.

Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto Reglamentario 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos Radicación: 11001-03-26-000-2025-00016-00 (72.424) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros.

Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Referencia: Nulidad (Ley 1437 de 2011) 5 interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas. (…) Como se mencionó anteriormente, existe un precedente frente al mismo contenido de la Circular Externa Única, Versión 3 de 2023, pues mediante los autos del 4 de octubre de 2024 y del 17 del (sic) enero de 2025, la Sección Tercera del Consejo de Estado suspendió los efectos de la Versión 2 de la enunciada circular, al encontrar acreditados los argumentos aquí expuestos”6.

(Se destaca) 12. Como puede apreciarse, al formular este cargo de “nulidad” por violación de norma superior, los accionantes afirmaron que la Circular Externa Única de 2023 reproduce el aparte de un acto administrativo cuyos efectos fueron suspendidos provisionalmente mediante providencia ejecutoriada, en desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 238 del CPACA.

En esa medida, el despacho advierte que, si esta es la inconformidad de la parte demandante, su pretensión (en lo que se refiere a estos argumentos), no debe tramitarse a través de una demanda de nulidad, sino mediante el mecanismo establecido en el artículo 238 del CPACA. 13. El artículo ibidem establece el procedimiento especial que debe surtirse ante la reproducción de un acto suspendido, para lo cual dispone que bastará con solicitar, mediante escrito dirigido al juez que adoptó la medida, la suspensión de los efectos del nuevo acto, acompañando al proceso copia de este.

Además, en la sentencia deberá resolverse si se declara o no la nulidad de los dos actos. 14. Así las cosas, se inadmitirá la demanda para que la parte actora la subsane, en el sentido de: (i) precisar si su pretensión se refiere a la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2023, o si, en realidad, lo que se cuestiona es la reproducción de un acto previamente suspendido, en cuyo caso el trámite adecuado sería el previsto en el artículo 238 del CPACA y (ii) aclarar los fundamentos jurídicos en los que sustenta la aludida solicitud, indicando expresamente si alega la indebida reproducción de un acto suspendido7.

No se aportaron copias de las constancias de publicación del acto acusado, ni se indicó el lugar en el cual se encuentra depositado 15. A pesar de que con la demanda se allegó copia de la Circular Externa Única de 2023 expedida por la Agencia, código CCE-EICP-MA, versión 03 del 27 de diciembre de 2023, se advierte que no se aportó copia de la constancia de publicación, ni se indicó 6 Escrito de demanda, páginas 11, 12 y 14, índice 00002 del Samai del Consejo de Estado. 7 Se observa que si bien se señalaron los fundamentos de derecho y las normas violadas con el acto demandado -numeral 10 del artículo 150 y literal f del artículo 152 de la Constitución Política, artículo 38 de la Ley 996 de 2005, Decreto Ley 4170 de 2011 y artículo 238 del CPACA- así como el concepto de su violación (Samai – Consejo de Estado, índice 00002, documento 3_DemandaWeb_Anexos_CircularExternaUnica(.pdf) NroActua 2, pág. 4), no resulta claro el argumento de la parte demandante referente a la no resulta claro el argumento de la parte demandante referente a la naturaleza del reproche que formula, esto es, si su inconformidad se orienta a cuestionar la válidez del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2023o si, en realidad, lo que plantea es la reproducción de un acto administrativo previamente suspendido, por lo que también se solicita aclarar sus argumentos en este punto.

Radicación: 11001-03-26-000-2025-00016-00 (72.424) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros. Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Referencia: Nulidad (Ley 1437 de 2011) 6 la oficina en donde se encuentra el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere divulgado de acuerdo con la ley. 16.

En estas circunstancias, la demanda deberá ser subsanada, en el sentido de allegar copia de la constancia de publicación de la circular demandada, o indicar el lugar donde se encuentra publicada. Es necesario que la demandante envíe por medio electrónico copia de la demanda y de sus anexos a la entidad demandada 17. Para la admisión de la demanda, resulta necesario que la parte actora haya remitido a la accionada copia de la demanda y sus anexos, salvo en aquellos eventos en los que se soliciten medidas cautelares previas, de conformidad con el numeral 8 del artículo 162 del CPACA8. 18.

Si bien en el presente caso se solicitó la suspensión provisional de la Circular Externa Única de 2023 de la Agencia, no puede pasarse por alto que ese tipo de medida cautelar no es de aquellas consideradas como previas y, por tanto, su solicitud no exime a las partes de dar cumplimiento a la norma ibidem. 19. En efecto, este despacho ha considerado9 que las medidas previas son aquellas cuyo propósito es evitar que el demandado ejecute acciones que pongan en riesgo el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En el presente caso, no se observa que de no adoptarse la medida se ponga en peligro la decisión final o el proceso, dado que se trata de una demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad, cuyo objeto es examinar la validez del acto cuestionado, decisión respecto de la cual la accionada no puede sustraerse, por lo que tampoco se pone en riesgo la sentencia10. 20.

En estas circunstancias, la parte demandante debió remitir copia de la demanda y sus anexos a la Agencia; sin embargo, no se acreditó que dicho envío haya sido efectuado. Por lo tanto, dicha omisión deberá ser enmendada. 21. Adicionalmente, en los términos del numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, la parte actora deberá acreditar, ante esta Corporación, en el plazo referido en el siguiente párrafo, que remitió el escrito de subsanación a las entidades demandadas. 8 “Artículo 162.Contenido de la demanda.

Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberi3 proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. // En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado”. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 7 de mayo de 2024, exp. 11001-03-24- 000-2024-00071-00 (71120), C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 10 En el mismo sentido, se encuentran las siguientes decisiones: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 13 de febrero de 2023. Expediente: 11001-03- 24-000-2021-00493-00. C.P. Oswaldo Giraldo López. Asimismo, ver: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 9 de abril de 2021. Expediente: 11001-03-24- 000-2020-00489-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón y ii) Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de marzo de 2024. Expediente: 11001-03-24-000-2021- 00461-00. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación: 11001-03-26-000-2025-00016-00 (72.424) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros. Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Referencia: Nulidad (Ley 1437 de 2011) 7 22.

De conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, la accionante tendrá un término de diez (10) días para la subsanación de los requisitos señalados, so pena de las consecuencias procesales correspondientes. 23. Ahora bien, el Despacho considera que la demanda cumple los demás requisitos previstos en el artículo 162 del CPACA, comoquiera que: (i) se designó a las partes Santiago Ariza Quintero y otros como demandantes y la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como demandado11;

(ii) se indicaron los hechos en que se fundan las pretensiones12; (iii) se aportó la prueba que se pretende hacer valer, la cual se encuentra visible en el índice 00002 del aplicativo de Samai del Consejo de Estado13; y (iv) se señaló la dirección y canal digital de las partes, para efectos de notificación14. 24. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: INADMITIR la demanda de nulidad presentada por Santiago Ariza Quintero, Joel David Gaona Lozano, Sebastián Rojas Sánchez y Juan José Gómez Urueña en contra de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONCEDER a la parte demandante el término máximo de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la notificación de este auto, para que subsane la demanda y remita copia de dicho escrito, así como de la demanda, a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: Por Secretaría de la Sección Tercera, NOTIFICAR la presente providencia a la parte actora, conforme lo dispuesto en el artículo 201 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalid ador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. MIC 11 Samai – Consejo de Estado, índice 00002, documento 3_DemandaWeb_Anexos_CircularExternaUnica(.pdf) NroActua 2, pág. 2. 12 Ibidem, pág. 1. 13 Ibidem, documento 3_DemandaWeb_Anexos_CircularExternaUnica(.pdf) NroActua 2. 14 Ibidem, índice 00002, documento 1_DemandaWeb_Demanda_DemandacircularCCE20(.pdf) NroActua 2, pág. 15.