1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa Temas: DAÑOS CAUSADOS POR AFECTACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA - Elementos para la procedencia de responsabilidad del Estado con base en el título objetivo de imputación – No se acreditó la configuración del daño antijurídico alegado.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Se demanda la reparación de los daños causados con ocasión de la expedición de un Acuerdo municipal, mediante el cual se afectó un predio del actor con ocasión del cambio del uso del suelo de área rural a urbana de protección ambiental.

I. SENTENCIA APELADA 1. Corresponde a la sentencia ya identificada, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío decidió la demanda de reparación directa presentada el 9 de diciembre de 20111 por el señor Isidro Encizo Alarcón en contra del municipio de Armenia, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la afectación jurídica de un inmueble de su propiedad impuesta a través del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009 “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia, para el periodo 2009 – 2023, Armenia ciudad de oportunidades para la vida”2. 1 Folio 28 del cuaderno 1. 2 En consecuencia, solicitó una indemnización por concepto de perjuicios materiales, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante, que las hizo consistir en la suma de $580’856.745 a favor de la parte actora, correspondiente a la pérdida del valor comercial de su inmueble y las construcciones existentes en el mismo, así como la suma global de $17.879’849.000 referente a las utilidades dejadas de percibir ante la imposibilidad de continuar con el proyecto de ceba de ganado estabulado para 150 novillos y la producción de humus y lixiviado mediante lombricultivo asociado a ceba de ganado estabulado para esa misma cantidad de novillos.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 2 2. Como fundamento fáctico de sus pretensiones narró que a través de escritura pública No. 758 del 28 de febrero de 2003 de la Notaría Primera de Armenia, adquirió el predio denominado “El Resto Vereda Volcanes y Finca El Paraíso” ubicado en el paraje Volcanes del municipio de Armenia e identificado con cédula inmobiliaria 280-52751 y ficha catastral 00-03-0000-04729-000. 3.

Se indicó que para entonces -año 2003-, de conformidad con el Acuerdo municipal No. 001 del 24 de enero de 1999, modificado por el Acuerdo municipal No. 006 del 25 de marzo de 2004, el referido predio era rural y no tenía restricciones para el desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias, forestales, agroindustriales, industriales, turísticas, entre otras.

En consideración a ello, el actor construyó varias edificaciones al interior de ese inmueble y lo destinó para el proyecto de ceba de ganado estabulado para 150 novillos y la producción de humus y lixiviado mediante lombricultivo asociado a ceba de ganado para esa misma cantidad de cabezas de ganado, así como también para alquilarlo para eventos recreativos. 4.

El municipio demandado expidió el Acuerdo municipal No. 19 del 2 de diciembre de 2009, a través del cual cambió el uso del suelo del predio en cuestión, pasándolo de rural a urbano de protección ambiental de la Cuenca del Río Quindío y, por tanto, “con prohibición expresa para el ejercicio de cualquier actividad de explotación económica o agroindustrial”, permitiéndose su uso únicamente para el desarrollo de actividades de educación ambiental, recreación pasiva, investigación, eco turismo urbano sostenible, conectividad y espacio público natural. 5.

Indicó que la anterior afectación a su inmueble fue conocida por el actor a través del Oficio DP-POT-10-1748 del 12 de abril de 2010 del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia, por medio del cual se le informó que el inmueble en mención, según los lineamientos de la normatividad contenida en el Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, pertenecía a la zona urbana y se encontraba en zona de protección ambiental; asimismo, se le informó que los usos permitidos en ese suelo eran los de conocimiento, conservación y protección y aprovechamiento sostenible para educación ambiental, recreación pasiva, investigación, eco turismo urbano sostenible, conectividad y espacio público natural. 6.

Sostuvo que el municipio demandado estaba llamado a responder a título de daño especial, en tanto el bien sufrió una desvalorización considerable, debido a que su uso se cambió y se limitó a lo regulado en el POT contenido en el Acuerdo municipal No. 19, así como también se impidió o limitó el desarrollo de las actividades agropecuarias que venía realizando el demandante bajo el anterior POT -No. 001-, hecho que le produjo una pérdida considerable en las Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 3 ganancias obtenidas por su actividad, todo ello según los avalúos aportados con la demanda3.

La defensa 7. El municipio de Armenia contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Para tal efecto, sostuvo que no se causó daño alguno al demandante, dado que desde el Acuerdo municipal 001 del 24 de enero de 1999, el sector donde está ubicado el predio objeto de la discusión hacía parte de la categoría de suelo de protección ambiental, por formar parte de la Unidad de Manejo de la Cuenca del Río Quindío, la cual se trata de un área de influencia directa de la ronda hidráulica, área de inundación, zonas de pendientes fuentes, bosques ripiaros, fragmentos y relictos de bosque, elementos naturales consolidados en una gran franja de protección ambiental, conforme lo determina el Decreto Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974 -Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente- y el Decreto 1449 del 27 de junio de 1977. 8.

En todo caso, manifestó que no estaba probado que el demandante, una vez adquirió el predio, hubiera construido en el mismo diferentes edificaciones -casa principal, vivienda auxiliar, vivienda casero, pesebreras, construcciones auxiliares y cultivos- o si éstas ya se encontraban de tiempo atrás, pues lo cierto era que a raíz de la afectación jurídica que se predicaba del mismo, desde el PTO No. 001, tales construcciones estaban prohibidas, al punto que, mediante auto No. 003 del 19 de febrero de 2009 se dio apertura a un procedimiento administrativo en contra del aquí actor por parte de la Inspección de Control Urbano del Departamento Administrativo de Planeación. 9.

Por otra parte, indicó que, aun cuando el inmueble del actor estaba afectado bajo la figura de suelo de protección ambiental, a partir del Acuerdo municipal 001 del 24 de enero de 1999, dado su uso preexistente agrícola y agropecuario, tales actividades económicas podían seguir siendo desarrolladas en vigencias del Acuerdo municipal 019 del 2 de diciembre de 2009, “bajo los parámetros dados en los diferentes instrumentos de Planeación Ambiental y Territorial, con sus respectivas zonificaciones ambientales, que hacen parte de los usos y coberturas actuales, bajo la figura de zonas de protección sostenible agrícola donde se implementen sistemas alternativos de producción sostenible agrícola, para la diseminación de los impactos generados en dichas áreas susceptibles de erosión, avalanchas, deslizamientos, deforestación, pérdida de las coberturas naturales y de la biodiversidad”, según el parágrafo 2° del artículo 15 del Acuerdo municipal 019 en mención, adicionado por el Acuerdo 06 del 9 de mayo de 2011. 10.

Luego de surtirse el debate probatorio4, en sus alegaciones, la parte actora insistió en que había lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la entidad 3 Folios 1 a 28 del cuaderno 1. Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 4 demandada bajo el título de imputación de daño especial por la ocupación jurídica de su inmueble, la cual le impedía seguir ejerciendo las actividades económicas agrícolas y agropecuarias que venía realizando bajo la vigencia de los Acuerdos municipales Nos. 001 de 1999 y 006 del 25 de marzo de 20045; por su parte, la demandada reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda6. 11.

En su concepto, el Ministerio Público manifestó que se debía acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto se probó que desde 2003 en el predio El Paraíso, el actor tenía sembrado varios cultivos de café, pasto y plátano, así como realizó inversiones significativas para poder obtener mayores rendimientos, los cuales se truncaron con la expedición del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, lo que le generó perjuicios económicos al demandante7.

La decisión 12. Mediante sentencia proferida el 17 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Quindío accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos (se transcribe literal): “PRIMERO: Declarar al municipio de Armenia (Quindío), administrativamente responsable de los perjuicios materiales causados al demandante como consecuencia de la expedición del Acuerdo 019 de 2009 ‘por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia’ que modificó la clasificación del predio denominado El Paraíso de sector rural a sector urbano.

SEGUNDO: Condénase al Municipio de Armenia a pagar, en abstracto, los perjuicios causados al accionante, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante ocasionado con el Acuerdo 019 de 2009, según los parámetros establecidos en la parte motiva de esta sentencia. 4 Mediante auto del 20 de marzo del 2012 se abrió el período probatorio, dentro del cual se allegaron los siguientes medios de prueba: ● Certificado de tradición de la Oficina de Instrumentos Públicos de Armenia del 4 de octubre de 2011 ● Certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi del 15 de abril de 2013 ● Acuerdo municipal 001 del 24 de enero de 1999 ● Acuerdo municipal 019 del 2 de diciembre de 2009 ● Oficio DP-POT-10-1748 del 12 de abril de 2010 del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia ● Avalúo comercial A077-10 ● Avalúo comercial Al139-11 ● Auto de apertura de investigación 003 del 19 de febrero de 2009 de la Subdirección del Departamento Administrativo de Planeación – Inspección de Control Urbano. ● Experticia pericial del 7 de junio de 2012 rendida por el perito evaluador Alfredo Álvarez López ● Video Humus Orgánico de Lombriz California ● Testimonios de los señores Jhon Jairo Alarcón Bobadilla, Carlos Mario Muñoz Posada, José Idelgar Castañeda Valencia y Carlos Julio Morales. 5 Folios 445 a 460 del cuaderno 1. 6 Folios 423 a 443 del cuaderno 1. 7 Folios 462 a 465 del cuaderno 1.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 5 TERCERO: ORDÉNESE al Municipio de Armenia dar cumplimiento a éste fallo en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.

CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: En firme este fallo, devuélvase a los demandantes el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, efectuándose las comunicaciones del caso para su cabal cumplimiento, cancélese su radicación y archívese el expediente, previa anotación en el programa informático “Justicia Sigo XXI”. 13. Para arribar a dicha decisión, el Tribunal sostuvo que carecía de relevancia establecer si antes de la expedición del Acuerdo municipal No. 001 del 24 de enero de 1999 el predio del actor se encontraba o no en un área de protección, pues lo cierto era que -de acuerdo con el avalúo comercial-, ese bien inmueble había disminuido su valor económico de forma notable al pasar de rural a urbano. 14.

Agregó que, en atención al Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, el actor no pudo continuar ejerciendo las actividades agropecuarias que venía realizando en su predio o por lo menos ya no en la misma proporción, hecho que supuso una disminución considerable en sus ganancias provenientes del proyecto de ganado de ceba estabulado y en la producción de humus y lixiviados de lombriz relacionado a la ceba de ganado estabulado. 15.

Sin embargo, indicó que no era dable acceder a la totalidad de las súplicas de la demanda, toda vez que la Corporación Autónoma Regional del Quindío impuso multa de $30’000.000 de pesos al actor en atención a que con su actividad económica le causó graves daños al ambiente, incluso, antes de la expedición del Acuerdo municipal No. 019; entonces, no era dable que el demandante pretendiera obtener una indemnización, cuando su actuar generó un daño a la comunidad en general y, además, realizó construcciones en su predio sin contar con las respectivas autorizaciones de la autoridad competente. 16.

En atención a ello, indicó que, para efectos de la respectiva indemnización, era necesario establecer si todas las actividades agrícolas y agropecuarias desarrolladas en el predio El Paraíso estaban legalmente autorizadas, por lo que procedió a imponer una condena en abstracto8. II. EL RECURSO INTERPUESTO 17. En su apelación, la parte demandada cuestionó la decisión del a quo en punto a que no se tuvo en cuenta que, incluso, con anterioridad a la expedición del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, las construcciones y 8 Folios 509 a 520 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 6 actividad económica desarrolladas por el demandante no estaban permitidas en atención a la condición de zona de reserva ambiental que se predica del lugar donde se encuentra ubicado el terreno en cuestión, conforme al Acuerdo municipal No. 001 del 24 de enero de 1999. 18.

Agregó que lo que debe analizarse es la compatibilidad en materia de uso del suelo del predio objeto de discusión y las actividades allí desarrolladas por el demandante, a fin de concretar la fuente del daño, de ahí que no puede atribuirse un daño con el cambio del uso del suelo de rural a urbano, cuando la actividad económica adelantada por aquél señor no estaba permitida desde el Acuerdo municipal No. 001 de 1999, al punto que ya ha sido sancionado administrativamente. 19.

En conclusión, ante la inexistencia de un daño antijurídico derivada de la ilegalidad de la conducta desplegada por la propia víctima, solicitó la revocatoria de la sentencia apelada9. 20. En el término para alegar de conclusión en la segunda instancia las partes guardaron silencio10. 21. En su concepto, el Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia recurrida, puesto que las modificaciones del uso del suelo del predio El Paraíso derivadas del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, causó al inmueble del actor una considerable reducción en su precio comercial, así como también que se disminuyera su actividad económica.

Sin perjuicio de esto, sostuvo que como estaba probado que el señor Isidro Encizo Alarcón había sido sancionado por la Corporación Autónoma del Quindío por encontrarlo responsable de causar un daño ambiental con el desvío del cauce de un río y la construcción de jarillones sin contar con la respectiva licencia ambiental, no resultaba procedente acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda y, además, se debía condenar en abstracto, en atención a la falta de elementos materiales para determinar el monto de la indemnización11.

III. CONSIDERACIONES 22. Surtido el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. El objeto del recurso 9 Folios 526 a 530 del cuaderno del Consejo de Estado, 10 Folio 571 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Folios 555 a 570 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 7 23. El ámbito del recurso de apelación se circunscribe a verificar si la entidad territorial demandada, al cambiar el suelo de rural a urbano con la expedición del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, afectó el derecho de propiedad de la parte actora y, si se causó un daño antijurídico habida consideración de las actividades de explotación y construcción de obras que el actor venía desarrollando para el momento de tal cambio.

Caso concreto 24. La Sala revocará la sentencia objeto de impugnación, dado que a partir del análisis de los elementos de prueba allegados se impone concluir que no se configuró ningún daño antijurídico en perjuicio del actor, tal como pasa a explicarse. 25. El Decreto 2811 de 1974, por el cual se adoptó el Código Nacional de Recursos Naturales, Renovables y de Protección del Medio Ambiente, estableció en su artículo 83 que, sin perjuicio de los derechos adquiridos por los particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado “d) Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho”. 26.

A su turno, el Decreto 1541 de 1978, por el cual se reglamentó la parte II del libro III del mentado Decreto 2811 de 1974, indicó que las aguas se dividen en aguas de uso público y aguas de dominio privado. De conformidad con su artículo 5, son aguas de uso público, las siguientes: “a. Los ríos y todas las aguas que corran por cauces naturales de modo permanente o no; b. Las aguas que corran por cauces artificiales que hayan sido derivadas de un cauce natural;

(…) h. Las demás aguas, en todos sus estados y formas a que se refiere el artículo 77 del Decreto 2811 de 1974, siempre y cuando no nazcan y mueran dentro del mismo predio”. 27. Por su parte, el artículo 313 de la Constitución Política establece que está a cargo de los concejos municipales reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (numerales 7 y 9).

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 8 28. A fin de procurar el desarrollo de las anteriores directrices constitucionales, fue expedida la Ley 388 de 199712 en donde se señalaron puntualmente las funciones que en materia de desarrollo y ordenamiento territorial pueden dictar las autoridades municipales; en sus artículos 9º y 10º definió qué se entiende por plan de ordenamiento territorial y los determinantes que debe tener todo POT. 29.

Del referido artículo 10, numeral 1º, literal b), se desprende que los municipios pueden definir las directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas y las directrices para la conservación de las áreas de especial importancia dadas las características propias del ecosistema en su territorio. 30. En línea con lo anterior, el Decreto 1504 de 199813 reglamentó el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

En esa disposición se clasificaron los elementos constitutivos naturales del espacio público, entre los cuales se encuentran: “b) Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental. ii) Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental” (se resalta). 31.

De acuerdo con el aparte subrayado, las cuencas hídricas se pueden definir como uno de los elementos naturales de las corrientes de agua que, al integrar el elemento constitutivo que a su vez hace parte del espacio público, resultan de suma importancia como áreas para la conservación y preservación del sistema acuífero, dentro del régimen ambiental nacional. 32.

En reciente oportunidad, la Corte Suprema de Justicia se pronunció acerca de la protección especial que demanda la zona adyacente a los caudales hídricos por la relevancia que comporta de cara a la protección al medio ambiente, sosteniendo que todo terreno adyacente al margen paralelo de un caudal hídrico, en extensión máxima de treinta metros, forma parte de una zona de especial protección por su importancia para la preservación de un medio ambiente sano y, por tanto, es considerado como espacio público no susceptible 12 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, 13 Compilado en el Decreto 1077 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 9 de apropiación por particulares, situación establecida en la Carta Política de 199114. 33. Del análisis de la normativa en referencia se puede concluir que: i) los suelos que hacen parte del cauce de las cuencas, manantiales, ríos, quebradas y arroyos, entre otros, los cuales son elementos naturales constitutivos del espacio público, aunque se encuentren en predios colindantes de propiedad privada, forman parte de la ronda hídrica que se medirá como una franja paralela a la línea del cauce permanente del cuerpo de agua, hasta de treinta metros de ancho, los cuales son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado y, ii) en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial debe tenerse en cuenta el uso del espacio público, dentro del cual se encuentran comprendidas las áreas de conservación y preservación del sistema hídrico que abarca, a su turno, las cuencas, rondas hídricas y las zonas de manejo y protección ambiental. 34.

De otra parte, en relación con la propiedad privada, el artículo 58 superior, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1999 que abolió la expropiación sin indemnización, fijó ciertos elementos característicos de tal derecho fundamental en un Estado Social de Derecho15, de los cuales se desprende que el derecho a la propiedad es un derecho subjetivo al que le son inherentes unas funciones sociales y ecológicas que están dirigidas a asegurar el cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los que se destacan, el de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, proteger el medio ambiente y velar por su conservación y la promoción de la justicia y el interés general16. 35.

En este sentido, el artículo 1 de la Constitución de 1991 establece el interés general como un aspecto que se proyecta sobre el derecho a la propiedad privada, acentuando su función social y ecológica. 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 22 de abril de 2020, exp. 2020-00121, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. 15<<Artículo 58.

Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio>>. 16 Constitución Política, artículos 1 y 95. La función ecológica del derecho de dominio encuentra asidero en las disposiciones contempladas en los artículos 58, 79 y 80 de la Constitución Política.

Según el artículo 79 constitucional todas las personas tienen derecho a un medio ambiente sano y es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica. Dentro de las atribuciones reconocidas para cumplir con dicha obligación constitucional, el artículo 80 confiere la posibilidad de que se establezcan medidas de protección dirigidas a garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales, con el propósito de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental que puedan causar daño a los ecosistemas de especial importancia ecológica.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 10 36. Vale la pena precisar que, tratándose de bienes inmuebles, sobre ellos se deben reconocer las reglas para su uso y explotación, todo a partir también de enunciados constitucionales que ratifican su función social y ecológica, atendiendo a la ordenación del territorio y, en particular, a la reglamentación de los usos del suelo, aspectos sobre los cuales la Constitución y las leyes han fijado una competencia concreta para definirlos17. 37.

Así, uno de los límites a la propiedad privada que ha reconocido el ordenamiento jurídico, lo constituye la función ecológica, donde se enmarcan las cuencas hídricas -objeto de debate del presente proceso-; sin embargo, se tiene que las limitaciones o restricciones que se impongan en virtud de la definición de cuencas hídricas, aun cuando constituyen limitaciones de los derechos de los propietarios, no implican un vaciamiento del derecho de propiedad, puesto que el propietario mantiene un reducto de aprovechamiento económico del bien, pues no pierde la propiedad del mismo. 38.

La Sala no puede soslayar que el Estado debe responder patrimonialmente a pesar de la legalidad de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al particular un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben estar dispuestos los ciudadanos a soportar en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, de manera tal que ante la ruptura de la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, la equidad que debe reinar ante los sacrificios que conlleva para los particulares la existencia del Estado18, debe ser restablecida. 17 El artículo 311 de la Constitución Política dispone que a los municipios, como entidades fundamentales de la división política administrativa del Estado, les corresponde ordenar el desarrollo de sus territorios.

Igualmente, el artículo 313 establece que le corresponde a los Concejos << (…)7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. (…) 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio>>”.

Véase también artículos 5 a 8 de la Ley 388 de 1997 sobre el ordenamiento del territorio municipal. Al respecto del régimen de los usos del suelo, la Corte Constitucional ha señalado que el mismo ocupa una posición central en la planeación urbana, de manera que en su definición se encuentra comprometido el interés público, social y comunitario y en esa medida, ha destacado la Corte que <<la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles>>.

Corte Constitucional. Sentencia C-192 de 20 de abril de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Sentencia T-422 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 18 Bajo dicho razonamiento, al resolver un caso en el cual se pretendía obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado como consecuencia de la imposición de la limitación a la propiedad de los demandantes por la declaratoria de patrimonio arquitectónico, esta Sección del Consejo de Estado, precisó, en su oportunidad, lo siguiente: “En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. // En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora XXXX es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 11 39.

Conforme al material probatorio allegado al proceso se tiene acreditado, según el certificado de tradición de la Oficina de Instrumentos Públicos de Armenia del 4 de octubre de 201119, que desde el 10 de abril de 2003 el señor Isidro Encizo Alarcón es propietario del inmueble “rural” denominado “1. El Resto Vereda Volcanes, 2. Finca el Paraíso” identificado con número de matrícula 280- 52751 y ficha catastral 00-03-0000-04729-000. 40.

En ese mismo certificado de tradición consta la anotación No. 16 del 23 de febrero de 2009 sobre el registro de una medida cautelar dentro de la apertura de investigación de la Corporación Autónoma Regional del Quindío – Armenia (C.R.Q.), la cual, según se consigna en la anotación No. 17 del 22 de abril de 2009, fue cancelada mediante providencia administrativa. 41.

También se tiene de la certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi del 15 de abril de 2013 que el predio identificado con número de matrícula 280- 52751 y ficha catastral 00-03-0000-04729-000 se encuentra ubicado en zona urbana. 42. En relación con lo anterior, se tiene probado que el Acuerdo municipal 001 del 24 de enero de 1999 “Por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de armenia 1999-2006”, en desarrollo de las disposiciones referidas párrafos atrás, dispuso en su artículo 9 las políticas para el ordenamiento territorial, entre ellas, para el uso del suelo y para la vivienda y el desarrollo urbano y rural de ese municipio indicando que están orientadas a: (i) delimitar, manejar, conservar y preservar los suelos urbanos, de expansión, rurales, suburbanos y de protección, según sus aptitudes y clasificaciones, dentro de la vocación de desarrollo de Armenia y (ii) a racionalizar el uso y ocupación del espacio, con el desarrollo de programas de vivienda social y de mejoramiento integral, complementando el desarrollo del municipio, respetando el paisaje que le es propio e identifica al municipio, mitigando las posibilidades de riesgo y amenaza, con el objetivo de armonizar sus condiciones físicas y naturales, respectivamente. 43.

En el artículo 17 ibídem se tuvo como suelo de protección las zonas y áreas de terreno localizados dentro de las áreas rural, urbano y suburbano que, por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgos no mitigables para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

Conforme a la zonificación ambiental demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, Exp. 16.079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra. 19 Folios 33 a 35 del cuaderno 1. Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 12 establecida en el Plan de Ordenamiento Municipal este suelo se conforma por las zonas de fragilidad ecológica y de protección de recursos naturales. 44.

En el artículo 23 de esa misma disposición se tuvo como plan a corto, mediano y largo plazo, el reconocimiento de las zonas de fragilidad ecológica y de protección de recursos naturales (suelo de protección) que forman parte de la oferta de espacios recreativos y paisajísticos en el ámbito municipal. A continuación, el artículo 24 ibídem dispuso que en las zonas de especial significancia ambiental no se permitiría ninguna actuación urbanística, salvo las que se refieren al manejo ecológico en sí considerado y las referentes al mejoramiento o utilización en beneficio público. 45.

En el artículo 27 de la disposición en mención se hizo referencia al tratamiento de conservación histórica, urbanística y arquitectónica. A su vez, se señaló que eran zonas de tratamiento de protección y conservación ambiental, entre otras, las cuencas hidrográficas de primer y segundo orden de drenaje natural más representativas, entre esas, la cuenca del Río Quindío. 46.

Ahora bien, mediante el Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009 se adoptó “el plan de ordenamiento territorial del municipio de Armenia, para el período 2009 – 2023, ‘Armenia ciudad de oportunidades para la vida’”, en el que, en el artículo 15 se clasificó el suelo de ese municipio en (i) urbano, (ii) expansión urbana, (iii) rural, (iv) suburbanos, (v) protección urbanos y rurales y, finalmente, (vi) desarrollo restringido en suelo rural. 47.

En el parágrafo segundo del artículo que viene de mencionarse se dispuso que aquellos predios que pertenecían al suelo rural, previo a la adopción de ese POT, que mantienen su vocación de producción agrícola y que, como producto del proceso de reclasificación de suelo con el cambio en las dinámicas territoriales, se hubieran incluido al interior del perímetro urbano, podían continuar desarrollando, a decisión propia, su actividad económica productiva como campesinos urbanos y no serían considerados con la connotación de predios urbanizables no urbanizados. 48.

En el artículo 25 ibídem se consideró como suelo de protección ambiental aquél constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados en suelo urbano, rural o de expansión urbana, los cuales por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 13 49. En el artículo 73 de esa misma disposición se hizo mención a las zonas de especial significancia ambiental, como parte fundamental de la estructura ecológica principal del municipio de Armenia, entre las que se incluyen las áreas de reserva forestal, de manejo especial y de importancia ecosistémica, tales como nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas y reservas de flora y fauna, las cuales se trataron como zonas de objeto de protecciones especiales de acuerdo con las determinantes de superior jerarquía en materia ambiental, señalando las medidas e instrumentos para garantizar su conservación y protección. 50.

El artículo 84 siguiente definió la estructura ecológica principal, entre la cual tuvo las áreas de manejo y preservación ambiental y la consideró como la franja o porción de terreno de propiedad pública o privada contigua a la ronda de ríos y quebradas destinada a la protección, conservación o restauración ecológica de los cursos de agua y ecosistemas integrados en estas áreas. 51.

En el artículo 90 ibídem fue definido el suelo de protección, así “Es el conjunto de áreas con diferentes categorías, que por su localización, funcionalidad ecológica, composición, biodiversidad y generación de bienes y servicios ambientales, constituyen un patrimonio natural municipal, por tal razón merecen ser conservadas; orientando políticas de conocimiento, conservación y recuperación por la relevancia de su naturaleza dentro del sistema territorial.

De acuerdo con el Artículo 35 de la Ley 388 de 1997, el suelo de protección está constituido por las zonas y áreas de terreno, localizadas dentro de cualquiera de las clases de suelo, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura para servicios públicos, o de las áreas de amenaza y riesgos no mitigables para la localización de vivienda, tiene prohibida la posibilidad de urbanizarse.

Corresponden a las zonas de protección de los recursos naturales las siguientes áreas: 1. Afloramientos, Humedales y cuerpos de agua. 2. Ríos. 3. Quebradas. 4. Drenajes con cauces permanentes o no permanentes. 5. Microcuencas. 6. Zonas de fragilidad ecológica. 7. Bosques (relictos y fragmentos). 8. Corredores biológicos. 9. Ecosistemas estratégicos. 10.

Áreas naturales protegidas. 11. Áreas de valor Paisajístico. En el caso de Ríos y Quebradas, la delimitación se fundamenta en condiciones naturales, que determinan el suelo de protección, de acuerdo a lo definido en el Decreto-Ley 2811 de 1974 estipulando la delimitación por distancias horizontales de 15 m al lado y lado de quebradas y 30m al lado y lado de ríos, medidos a partir del borde del cauce, consolidando franjas y rondas de protección de 30m y 60m respectivamente.

(…)” (se resalta). Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 14 52. Ahora bien, en el artículo 91 ibídem se estableció como usos permitidos en suelo de protección ambiental, los siguientes: (i) educación ambiental, (ii) recreación pasiva, (iii) investigación, (iv) eco turismo urbano sostenible, (v) conectividad y (vi) espacio público natural. 53.

Finalmente, en el artículo 93 de esa misma disposición se tuvo como zonas de especial conservación y protección ambiental, entre otras, la Cuenca Hidrográfica del Río Quindío. 54. La Sala infiere que el POT 001 del 24 de enero de 1999 y el 019 del 2 de diciembre de 2009 desarrollaron lo instituido por la Constitución Política de 1991, la Ley 388 de 1997 y los decretos 2811 de 1974, 1541 de 1978 y 1504 de 1998, esto es: en el marco de la preservación ecológica, procedió a proteger la cuenca hidrográfica del Río Quindío, limitando el uso del suelo de los predios privados que se encontraran alrededor del área de reserva ecológica impidiendo la construcción de edificaciones en el lugar y destinándolos solo para actividades de: (i) educación ambiental, (ii) recreación pasiva, (iii) investigación, (iv) eco turismo urbano sostenible, (v) conectividad y (vi) espacio público natural. 55.

Con estas medidas en el parágrafo segundo del artículo 15 del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, se dispuso que aquellos predios que pertenecían al suelo rural antes de la expedición de ese POT y que mantenían su vocación de producción agrícola y hubieran sido incluidos al interior del perímetro urbano por la mentada disposición, continuarían desarrollando, a decisión propia, su actividad económica productiva. 56.

Dicha disposición fue adicionada por el artículo 5 del acuerdo No. 06 del 9 de mayo de 2011, en el siguiente sentido: “PARÁGRAFO: De conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 2º del Artículo 15 del Acuerdo 019 de 2009, y previa solicitud escrita del propietario, ante la Junta Municipal de Impuestos, dichos inmuebles ya sean con área construida o lote serán clasificados como pequeños, medianos o grandes rurales agropecuarios, para lo cual, la Secretaría de Desarrollo Económico, deberá expedir certificación en la cual se indique si el contribuyente se encuentra desarrollando la actividad de acuerdo al censo que define para esta actividad productiva, y certificación del Departamento Administrativo de Planeación, en lo referente a las condiciones asignadas en el parágrafo 2 del art 15 del Acuerdo 019 de 2009”. 57.

De acuerdo con las consideraciones precedentes, a juicio de la Sala, con la expedición del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, no se provocó daño antijurídico alguno al actor, por cuanto, sin perjuicio del cambio del uso del suelo de rural a urbano, la afectación de los predios ubicados en la Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 15 cuenca hidrográfica del Río Quindío -entre esos el inmueble objeto de la discusión- viene desde la expedición del POT No. 001 del 24 de enero de 1999. 58.

Ahora, está probado con el peritaje rendido al interior de este proceso por el señor Alfredo Álvaro López que el predio denominado El Resto Vereda Volcanes - Finca el Paraíso, identificado con número de matrícula 280-52751 y ficha catastral 00-03-0000-04729-000, se encuentra inmerso en la zona de protección ambiental de la cuenca del Río Quindío. 59.

Así pues, como en el certificado de tradición de la Oficina de Instrumentos Públicos de Armenia del 4 de octubre de 2011 se indicó que desde el 10 de abril de 2003 el señor Isidro Encizo Alarcón es el propietario del inmueble referido anteriormente, se impone concluir que cuando lo adquirió ya había sido afectado jurídicamente por el Acuerdo municipal 001 del 24 de enero de 1999, en consideración a lo referido párrafos atrás. 60.

La Sala no puede dejar de considerar que mediante Oficio DP-POT-10-1748 del 12 de abril de 2010 del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia se indicó que, de acuerdo al POT, contenido en el Acuerdo municipal No. 019 en cuestión, el predio con cédula catastral 280- 52751 y ficha catastral 00-03-0000-04729-000 de propiedad del señor Isidro Encizo Alarcón tiene restricción al formar parte de la zona de protección ambiental del municipio de Armenia, pero que carecía de ficha normativa y, por tanto, no contempla los usos comerciales establecidos en dichas fichas. 61.

En ese mismo oficio se señaló que, de acuerdo con el artículo 91 ibídem los usos permitidos en suelo de protección ambiental son de conocimiento, conservación y protección y aprovechamiento sostenible para: (i) educación ambiental, (ii) recreación pasiva, (iii) investigación, (iv) eco turismo urbano sostenible, (v) conectividad y (vi) espacio público natural.

Así se sostuvo: “Armenia abril 12 de 2010 Asunto: Solicitud información de uso del suelo. Ref.: Su oficio radicado 05 de abril de 2010 y consecutivo 10-1573. Cordial saludo, En atención a su solicitud de ‘expedir certificado de uso de suelo rural para el predio el paraíso ubicado en la vereda volcanes del municipio de Armenia, Matricula Inmobiliaria No. 280-52751, Ficha Catastral No. 00-03- 0000-0429-000, Propietario: Isidro Encizo Alarcón;

Que integre: usos limitados, permitidos y prohibidos de acuerdo al componente rural del POT' le informamos que una vez revisada la normatividad contenida en el Acuerdo 019 de 2009 (POT / 2009-2023), nos permitimos informarle que el predio-objeto de su solicitud hace parte de la zona urbana del municipio de Armenia, y se encuentra en ZONA DE PROTECCIÓN ambiental tal y Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 16 como se observa en el plano anexo; por esta situación, el mismo carece de ficha normativa y por lo tanto, no contempla los usos comerciales establecidos en dichas fichas.

En el Artículo 91 del Acuerdo 019 de 2009 se menciona lo siguiente: "USOS PERMITIDOS EN SUELO DE PROTECCIÓN AMBIENTAL. Los usos permitidos son de conocimiento, conservación y protección aprovechamiento sostenible para: 1. Educación ambiental 2. Recreación pasiva. 3. Investigación. 4. Eco Turismo Urbano Sostenible 5. Conectividad 6.

Espacio público natural Las zonas de protección se consolidarán con un área mínima de 30 m en zonas de rondas de quebradas. Las áreas que se encuentran en el sector de influencia como bosques (relictos, fragmentos, corredores,) se conservarán como suelo de protección y se agruparan a través de los 3 corredores de conservación, definidos en el palan de ordenación y manejo de las microcuencas urbanas, y adoptado por la Estructura Ecológica Principal del componente urbano del P.OT.

En los dos primeros años posteriores o la adopción del presente P.O.T, el municipio expedirá previa concertación con la C.R.Q, la Norma Ambiental Urbano, la cual será el instrumento de regulación fundamental en materia de vocaciones, usos, tratamientos y tipos de intervenciones, sobre las microcuencas urbanas y su área de influencia, la cual garantizará la consolidación del suelo de protección, reglamentando su uso y aprovechamiento sostenible, y además, definirá los proyectos estratégicos ambientales a ejecutarse en esta áreas y la implementación del modelo de ocupación. Se adoptarán los planos de corredores biológicos de conservación, retiro de borde ambiental por modelo de ocupación y la zonificación de microcuencas urbanas, como soporte y determinantes el posterior proceso reglamentario.

Sn embargo, en el artículo 25 del mismo acuerdo se menciona: ‘DEFINICIÓN SUELO DE PROTECCIÓN AMBIENTAL Está constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados en Suelo Urbano, Suelo Rural, o Suelo de Expansión Urbana, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales; o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para lo provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 17 62. Para la Sala, si bien en el referido oficio se señaló que el predio del actor está afectado con la declaratoria de suelo de protección al encontrarse en una zona de riesgo -río- y que las actividades que allí pueden realizarse son las establecidas en el artículo 91 del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009, lo cierto es que ese documento fue expedido en virtud de una petición de “información de uso del suelo” radicada el 5 de abril de 2010 ante el Departamento Administrativo de Planeación. Esto quiere decir que no fue expedida en el marco del procedimiento establecido en el parágrafo segundo del artículo 15 del Acuerdo municipal en mención No. 019, adicionado por el artículo 5 del Acuerdo No. 06 del 9 de mayo de 2011, en el que se dispuso que, previa solicitud escrita del propietario, ante la Junta Municipal de Impuestos, los predios que en virtud del mentado acuerdo municipal No. 019, hubieran sido cambiados en el uso de su suelo de rural a urbano, podrían “clasificarse como pequeños, medianos o grandes rurales agropecuarios” previa expedición de certificación de la Secretaría de Desarrollo Económico, en la que indique si el contribuyente se Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 18 encuentra desarrollando la actividad de acuerdo al censo que se define para esta actividad productiva. 63.

Entonces, no puede asegurar el actor que con la expedición del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009 se le irrogó un daño que no estaba en la obligación de soportar al haberse cambiado el uso del suelo de su bien inmueble de rural a urbano, en la medida en que con ello se le impidió continuar desarrollando su actividad económica agrícola, puesto que, por un lado, la vocación agrícola de esos inmueble se conserva y se permite el aprovechamiento económico por los propietarios de los predios, a la luz de lo previsto -se itera- en el parágrafo segundo del artículo 15 del Acuerdo municipal 019 del 2 diciembre de 2009, adicionado por el artículo 5 del Acuerdo No. 06 del 9 de mayo de 2011 y, por el otro, porque no se demostró que el actor hubiera agotado el trámite respectivo a efectos de poder seguir ejerciendo su actividad económica. 64.

Hasta este punto, se concluye que previo a que el actor adquiera el predio en cuestión -año 2003- el mismo ya había sido afectado jurídicamente por medio del Acuerdo municipal 001 del 24 de enero de 1999, y que conforme al Acuerdo 019 del 2 de diciembre de 2009, la vocación preveía agrícola de ese bien se conserva y se permite su aprovechamiento económico, incluso, para educación ambiental, recreación pasiva, investigación, eco turismo urbano sostenible, conectividad y espacio público natural, previo el trámite establecido en el artículo 5 del Acuerdo No. 06 del 9 de mayo de 2011, el cual -se insiste- no se demostró haya agotado el actor. 65.

Al lado de lo anterior, se tiene que una posible reducción en los negocios y la actividad económica del actor no depende, única y exclusivamente de que el uso del suelo de su predio hubiera cambiado de rural a urbano, puesto que dicho comportamiento se encuentra determinado por numerosas y diversas variables, asociadas a iguales y numerosos factores, determinados, entre otros, por preferencias de consumo agrícola, precios al consumidor, por solo citar unos de muchos elementos, aspectos todos ellos que no permiten elaborar un juicio de responsabilidad como el que se reclama en este proceso. 66.

Aunado a lo anterior, no puede perder de vista la Sala un punto de suma importancia referente a los métodos de valoración de una actividad económica, que consisten en: (i) informes contables (métodos de balance), (ii) indicadores o cuenta de resultados, (iii) los mixtos o del Goodwill, (iv) de descuento de flujos futuros, (v) de creación de valor y, (v) los de valoración de opciones reales, los cuales parten de la situación de real de la actividad económica o de una empresa, tal como lo es si está en normal funcionamiento, si presenta resultados negativos o si es antigua o recién creada, etc.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 19 67. En conclusión, brilló por su ausencia un balance contable amparado por las normas del Plan General de Contabilidad, que lleve a la convicción de esta Sala que, en efecto, tal cambio fue lo que llevó a las bajas económicas de su actividad agrícola y que reflejara un posible escenario de pérdida que amerite un juicio indemnizatorio 68.

Incluso, la parte actora allegó los avalúos comerciales A077-1020 y Al139- 1121, con los cuales pretende demostrar la imposibilidad de realizar proyectos agroindustriales a futuro en el predio en cuestión y por lo cual también reclama indemnización, lo que denota un hecho incierto, eventual e hipotético y no una situación consolidada que haya producido un perjuicio cierto y verificable; menos aún, cuando nuestro ordenamiento jurídico no protege las expectativas de destinación que una persona pueda tener sobre su propiedad, sino los títulos y derechos que efectivamente se hubiesen incorporado al patrimonio de los propietarios 69.

Con todo, resulta forzoso concluir que el hecho de que se hubiera cambiado el uso del suelo de rural a urbano del predio de la parte demandante no implica que se hubiera suprimido o restringido de manera anormal, más allá de los fines que le son inherentes, sus derechos a la libertad económica y de empresa y con estos, el de propiedad en función de los bienes que destinó para la explotación económica de la finca El Paraíso, como tampoco se probó que se tratara de una medida excesiva, anormal, especial o singular desde el punto de vista de la función social del derecho de propiedad, que diera lugar a una indemnización a su favor, en los términos en que se dejaron indicados anteriormente. 70.

Se precisa, además, que tal declaratoria no niega al actor la posibilidad de ejercer otras actividades diferentes a la agrícola, pues como se dijo también lo puede destinar a la educación ambiental, recreación pasiva, investigación, eco turismo urbano sostenible, conectividad y espacio público natural. 71. De acuerdo con lo anterior, si bien está acreditada una afectación al derecho de dominio, pues existe es una limitación al uso del suelo que se predica desde mucho antes de la expedición del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009 -al cual se le endilgó el daño-, la misma se encuentra comprendida en la función social y ecológica de la propiedad y por eso debe ser soportada por el particular, quien al no padecer un vaciamiento de su derecho de propiedad, ni la frustración de un proyecto económico como producto de la decisión administrativa, no fue sometido a un daño especial que deba ser indemnizado. 20 Folios 60 a 106 del cuaderno 1. 21 Folios 107 a 158 del cuaderno 1.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 20 72. De otra parte, con la demanda inicial se solicitó una indemnización por concepto de la pérdida de las construcciones existentes en el predio en cuestión destinadas a la actividad agroindustrial y, en consecuencia, la reducción del valor comercial del inmueble. 73.

Al respecto, encuentra probado la Sala en el expediente que, mediante auto de apertura de investigación 003 del 19 de febrero de 200922 la Subdirección del Departamento Administrativo de Planeación – Inspección de Control Urbano inició una investigación en contra del señor Isidro Encizo Alarcón en calidad de propietario de la finca El Paraíso, por cuanto en zona de protección ambiental y sin la respectiva licencia adelantó la construcción de viviendas, establos, estructura de acero, así como para el desvío del cauce del Río Quindío, la cual culminó con la imposición de una multa al infractor por la suma de $30’000.000, al confesar la comisión de la infracción. 74.

En ese orden, para la Sala no es dable acceder al reconocimiento de indemnización alguna por este concepto, cuando, por un lado, desde el Acuerdo municipal 001 del 24 de enero de 1999 existía la imposibilidad de construir en los predios afectados como zonas de protección ambiental y, por el otro, cuando el actor fue sancionado administrativamente al causar un daño ambiental con el adelanto de las construcciones por las que ahora reclama una indemnización y porque también lo hizo sin contar con las respectivas licencias de construcción. 75.

En ese mismo sentido, la Sala se pronunciara en relación con la desvalorización del terreno, pues para acreditar este daño se practicó experticia pericial al predio al interior del proceso de la referencia por parte del perito evaluador Alfredo Álvarez López23, quien, para el efecto, tuvo en cuenta las construcciones existentes en el bien inmueble, tales como dos edificaciones de casa principal, vivienda auxiliar, vivienda mayordomo, dos edificaciones que consta de 18 pesebreras, bodega para establos, bodega deshidratador, bodega almacenaje ensilado, bodega lombricultivo, tanque lixiviados, construcciones auxiliares.

A las cuales se les dio una edad de 7 años -casas, pesebreras y construcciones auxiliares- y de 2 años -bodegas-. 76. Es decir, el avalúo del predio partió de la edificaciones de casa principal, vivienda auxiliar, vivienda mayordomo, las pesebreras y bodegas allí construidas, cuando lo ciertos es que las mismas no estaban permitidas al punto que se realizaron sin la respectiva licencia de construcción, razón por la cual por medio de apertura de investigación 003 del 19 de febrero de 200924 la Subdirección del Departamento Administrativo de Planeación – Inspección de Control Urbano inició una investigación en contra del señor Isidro Encizo Alarcón 22 Folios 359 a 364 del cuaderno 2. 23 Folios 398 a 419 del cuaderno 2. 24 Folios 359 a 364 del cuaderno 2.

Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 21 quien fue sancionado con multa al encontrarlo responsable de la comisión de la infracción. 77. De manera que no es dable acceder al reconocimiento de una indemnización por una presunta desvalorización del predio en cuestión a partir de un dictamen pericial referido anteriormente, pues en el mismo no se tuvo en cuenta el factor que tales construcciones no estaban permitidas en el predio por ser zona de protección ambiental y que se realizaron sin la respectiva licencia. 78.

Además, en ese dictamen se indicó que el predio contaba con servidumbres que influían directamente en el valor del bien inmueble. 79. Así las cosas, considera la Sala que el avalúo comercial debió centrarse precisamente en la desvalorización como consecuencia de la afectación ambiental pero tuvo en cuenta factores generales -construcciones ilegales, servidumbres, etc.-, cuando lo determinante era realizar una comparación del valor comercial del bien antes de la expedición del Acuerdo municipal 019 del 2 de diciembre de 2009 y con posterioridad al mismo y teniendo en cuenta lo dicho dos párrafos atrás 80.

En ese orden de ideas, al verificar la falta de coherencia del citado dictamen en relación con las condiciones del predio y lo relacionado con la afectación jurídica, se colige que no tiene el mérito para conferir certeza sobre los hechos que se pretenden probar y, bajo ese escenario, no se encuentra acreditado el daño alegado referente a la desvalorización del predio El Paraíso. 81.

En todo caso, según lo ha señalado está Corporación, la sola disminución en el valor de un bien como consecuencia de la adopción de una medida legítima del Estado dirigida a la protección del medio ambiente y mediante la cual se limite o fijen restricciones para el uso del suelo en el que se halla, con independencia de su monto, no constituye un supuesto que por sí solo permita evidenciar la existencia de un daño antijurídico en cabeza de su propietario25. 82.

Por consiguiente, como no se probó la configuración de un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado, se impone revocar la sentencia apelada y, en consecuencia, negar las súplicas de la demanda. Costas 83. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas (artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998). 25 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2021, exp: 63.087.

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 63001-23-31-000-2012-00004-01 (61.402) Actor: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Municipio de Armenia Referencia: Reparación directa 22 IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 17 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío; en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con los motivos expuestos en esta providencia SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF