SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: DRA. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente No. 250002325000201000092-02 No. Interno: 1354-2020 Demandante: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Demandado: NACIÓN- RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Apelación Sentencia. Tema: Bonificación por Compensación ASUNTO A RESOLVER: Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la demandada Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra la sentencia de fecha 20 de junio de 2018 proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, a través de apoderado judicial solicitó para el caso concreto, i) Declarar la excepción de ilegalidad y por consecuencia, la inaplicación del Decreto 4040 de 2004 en relación con la demandante; ii) declarar que es nulo el oficio No. DEAJ-011087 del 30 de junio de 2009, expedido por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, por medio del cual niega una reclamación laboral efectuada por la demandante sobre el pago de unas diferencias de bonificación por gestión judicial, antes denominada por compensación; iii) declarar que la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la bonificación por compensación en los términos del Decreto 610 de 1998, de tal suerte que sumado a los demás ingresos laborales por aquél percibidos, iguale para el año 2001 y en adelante, el 80% de los ingresos laborales que por todo concepto devenguen los Magistrados titulares de las Altas Cortes; iv) condenar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar a la demandante las diferencias económicas que resulten a su favor entre la remuneración efectivamente pagada durante el año 2001 y el valor que según el Decreto 610 de 1998 debía pagarse en el referido período, el cual no puede ser inferior al 80% de los ingresos laborales que por todo concepto devenguen los Magistrados titulares de las Altas Cortes; v) condenar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar a la demandante las diferencias económicas que resulten a su favor entre la remuneración efectivamente pagada durante los años 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 el valor que según el decreto 610 de 1998 debió pagarse, el cual no podrá ser inferior al 80% de los ingresos laborales que por todo concepto devenguen los Magistrados titulares de las Altas Cortes. vi) condenar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a tener en cuenta las sumas de dinero que resulten de las condenas anteriores para efectos de liquidar las prestaciones sociales; vii) Ordenar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a que dé cumplimiento al fallo dentro de los 30 días siguientes, conforme a lo dispuesto en el artículo 176 del C.C.A; viii) se condene el pago de intereses moratorios.
LA SENTENCIA APELADA La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Tribunal al Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia signada el 20 de junio de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda y al efecto, dispuso: “1. Estarse a lo resuelto en sentencia del 14 de diciembre de 2011, No. 1100100000000325000200200244 02 D. P. Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora, que declaró la nulidad del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004. 2.
Anular el oficio No. DEAL09-011087 del 30 DE JUNIO DE 2009, expedido por Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, donde se niega la solicitud de reajuste y pago de las diferencias por concepto de Bonificación por Compensación Judicial (sic) 3. Ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer, reliquidar y pagar, prestaciones sociales y reajustar pagando retroactivamente a la apte demandante la diferencia que hay entre el 70 y el 80% las diferencias salariales por concepto de Bonificación por compensación equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de los ingresos que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte, de acuerdo con los extremos laborales, hasta cuando en vía administrativa le hizo el reconocimiento de esta prestación la entidad demandada, junto con los intereses que en derecho corresponda, así mismo, se deberá tener en cuenta esta prestación para todos los efectos legales como facto salarial. 4.
No habrá lugar a la prescripción trienal de las sumas a pagar conformidad con la parte resolutiva de esta sentencia. (….)” El “ad quo”, luego del análisis jurídico e itinerario tanto legislativo como jurisprudencial de la Bonificación por Compensación, así como sus destinatarios, concluye con el reconocimiento ya descrito en la parte resolutiva transcrita, con base en la sentencia nulitoria del Decreto 4040 de 2004, es a partir del año 2001.
EL RECURSO DE APELACIÓN La Entidad demandada –Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso recurso de apelación contra la sentencia referida en acápite precedente, solicitando que la misma se revoque en su totalidad. Luego de hacer un recuento de las normas por las cuales ha transitado la Bonificación por Compensación, así como de la jurisprudencia, expone las razones que considera fundamentales: Que la cesantía no es un ingreso permanente y el artículo 16 de la Ley 4ª de 1992 determina tácitamente que las prestaciones de los Magistrados son diferentes a la de los Congresistas, por lo que la Rama Judicial no puede aplicar equivalencias entre uno y otros y de aplicarse dicho principio, superaría lo establecido en la Ley, quebrantando el mandato legal.
Pone de presente la decisión adoptada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en sentencia del 11 de marzo de 2009, proceso radicado con el No. 2004-05205, actor Jesús María Lemos Bustamante. Conjuez Ponente Luis Fernando Villegas Gutiérrez que negó una petición en el mismo sentido. Tramitado el recurso de apelación y celebrada la respectiva audiencia de conciliación, la misma concluyó sin acuerdo entre las partes.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra la sentencia de primera instancia. Esta Corporación admitió el recurso invocado, mediante la providencia del 19 de noviembre de 2021.
Mediante providencia calendada el 23 de agosto de 2022, se dispuso correr traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaron sus alegatos de conclusión, de igual forma corrió traslado al Ministerio Publico por diez (10) días para emitir concepto. Dentro del término, las partes presentaron sus correspondientes alegatos, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de apoderado, sostiene en su alegato: “En sentencia 20 de junio de 2018, se profirió sentencia condenatoria de primera instancia, esto es, antes de que hubiera sido proferida la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la cual, entre otros, se trató el tema del tope del 80% del Decreto 610 de 1998, para los Magistrados de Tribunal y homólogos.
Conforme a lo anterior, se solicita se revoque la sentencia de primera instancia aplicando la referida sentencia de unificación y con fundamento en los siguientes argumentos: El 2 de septiembre de 2019, el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, mediante Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019, unificó jurisprudencia en relación con la prima especial regulada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, concretamente, destacó la improcedibilidad de ese reconocimiento a Magistrados de Tribunal y cargos equivalentes.
Al respecto, precisó: “El legislador en la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, garantizando así el principio constitucional de igualdad. Para el efecto ordenó al Gobierno Nacional realizar los ajustes correspondientes a ese año y eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración, lo que se cumplió a través de Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998 mediante el cual se creó la bonificación por compensación. Este Decreto dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel no puede ser inferior a un porcentaje de ingreso de los de primer nivel.
(…) Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional, “La prima especial de la Ley 4ª paso a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones, tal como ya se había afirmado en el Ley 332 de 1996”. Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares.
Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral” Así mismo hace referencia a la regla de unificación jurisprudencial contenida en la misma sentencia unificadora referente a que la Bonificación por Compensación para magistrados y cargos equivalente no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las Altas Cortes que es igual a lo que por todo concepto devengan los Congresistas.
“Este 80% es un piso y un techo”. Sostiene que el período en el cual estuvieron vigentes paralelamente el Decreto 4040 y el 610 fue entre el 3 de diciembre de 2004 hasta el 26 de enero de 2012, por lo que para interrumpir la prescripción por este período ha debido presentarse la petición antes del 26 de enero de 2015. Como conclusión pide que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
Por su parte, la apoderada de la demandante en su alegato de conclusión reafirma básicamente lo expuesto en el libelo introductorio de demanda y en su alegato de conclusión de primera instancia, al tiempo que hace claridad respecto a lo demandado y sometido a consideración del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y allega certificación expedida por la Directora Administrativa de la División de Tesorería en donde indica que en el año 2005 se realizaron algunos pagos a la demandante por concepto de retroactivo de la Bonificación por Gestión Judicial adeudado por el Gobierno. Reiteró, así mismo, que no se trata de una prueba nueva o desconocida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pues fue esa misma entidad la que en el año 2004 celebró los acuerdos de transacción y pagó a los magistrados que estaban en ejercicio de sus funciones las sumas de dinero que estos de buena fe aceptaron y a partir de ese momento devengaron siempre el 70% y no el 80% de lo percibido por los magistrados de Alta Corte tal y como lo ordena el Decreto 610 de 1998; por ello es claro que la demandada debe tener copia en sus archivos de los documentos a los que se ha hecho alusión en párrafos precedentes, situación que en momento alguno violaría su derecho de defensa.
Agregando que no debe aplicarse el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos pues no se evidencia el presupuesto relacionado con la culpa o desidia, si se quiere descuido o negligencia, de quien ha debido ejercer su derecho o reclamarlo dentro del plazo estipulado en la norma positiva, en razón a que la entidad nominadora y/o pagadora (ahora demandada) venía, supuestamente aplicando el régimen salarial y prestacional que por mandato legal le correspondía a mi mandante en su calidad de Magistrada Auxiliar de Alta Corte; esto es, el contemplado en el Decreto 4040 de 2.004, norma cuya nulidad se decretó mediante sentencia proferida por la sala de conjueces del Consejo de Estado con ponencia del Dr. Carlos Orjuela Góngora el 14 de diciembre de 2.011, como es de amplio conocimiento, teniendo como consecuencia el hecho de que ante los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad deba aplicarse la norma anterior, esto es el decreto 610 de 1.998, lo cual implica que para efectos de liquidar la bonificación por gestión judicial hoy denominada bonificación por compensación deba liquidarse ya no sobre la base del 70% sino del 80% de los ingresos percibidos por los magistrados de alta corte.
Lo anterior, por cuanto el derecho laboral reclamado se causa considerando un antecedente que es la nulidad del Decreto 4040 de 2.004 decretada mediante sentencia del Consejo de Estado de 14 de diciembre de 2.011, conforme se mencionó en el párrafo anterior, con el fin de liquidar la bonificación por gestión judicial hoy denominada bonificación por compensación conforme lo ordena la norma aplicable, por tanto en esas condiciones, la prescripción solo podría operar a partir del momento en que el juez administrativo examinó la norma cuya nulidad se decretó, esto es a partir del 28 de enero del año 2.012 fecha en la cual quedó ejecutoriada la sentencia del Consejo de Estado que decretó la nulidad del Decreto 4040 de 2.004, como quiera que dicha norma se presumía legal hasta tanto no se decretara su nulidad por la autoridad judicial competente, pero no obstante tal y como se ha venido sosteniendo mi mandante SI había reclamado el reconocimiento y pago sus derechos ante la entidad demandada logrando con ello que se proceda a decretar la interrupción de la prescripción de sus derechos y al reconocimiento de los mismos durante todo el tiempo en que desempeñó sus labores como magistrada auxiliar de Alta Corte conforme se solicitó en la demanda.
En segundo lugar reitero que en relación al tema de la prima especial de servicios que consagra la Ley 4ª de 1992 y establece en primer lugar que ésta debe estar incluida al liquidar la bonificación por compensación como quiera que esta última comprende el 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de Alta Corte tal y como lo ha venido reconociendo el Consejo de Estado y estos últimos devengan la referida prima especial de servicios en igualdad con los congresistas, lo cual claramente genera una incidencia que deberá reconocer y pagar por concepto de bonificación por compensación tal y como lo ordena la Ley 4ª de 1.992, por ello acertadamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó reconocer y pagar a la demandante la bonificación por compensación en cuantía del 80% de lo que por todo concepto devengue un magistrado de Alta Corte durante el tiempo en que desempeñó el cargo de magistrada Auxiliar de Alta Corte.
Con los anteriores argumentos reitera se confirme la sentencia impugnada. ANÁLISIS DE LA SALA La finalidad del extremo pasivo de la litis mediante el recurso de alzada es que se revoque en su totalidad la sentencia recurrida y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, bajo los argumentos expuestos en el acápite correspondiente.
Prima facie, observa la Sala que en realidad el recurso de Apelación interpuesto por la parte demandada va dirigido a que se revoque la sentencia y en su lugar se le absuelva, teniendo en cuenta que los efectos de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 es propiciar su retiro del mundo jurídico, recobrando por lo tanto vigencia el Decreto 610 de 1998 que dispone el pago de la Bonificación por Compensación en un 80% de lo que por todo concepto devengan anualmente los Magistrados de las Altas Cortes; que en cumplimiento de la sentencia que declaró la nulidad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012.
Con este introito, procederá la Sala a realizar el respectivo análisis del caso, con sujeción a las reglas de la apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide. Cabe advertir además que el marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión de primera instancia y al efecto, se nieguen las pretensiones de la demanda; en consecuencia, en ese sentido será el pronunciamiento de la Sala.
De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4º el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
Veamos el texto de la norma en comento: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” De tal manera, que habiendo entrado en vigencia la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 2 de agosto de 2018, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado. Problema Jurídico. Se contrae a establecer si la demandante tiene derecho a la reliquidación de su salario con el 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, quienes a su vez deben recibir un salario igual al que por todo concepto perciben los Congresistas, incluidas las cesantías de éstos, así mismo como el objeto de apelación es la revocatoria absoluta de la sentencia, se decidirá así mismo en el evento que no se revoque la sentencia, si procede la prescripción trienal de derechos.
Bonificación por compensación – naturaleza – antecedentes jurisprudenciales de esta Corporación. Como el problema jurídico se planteó en torno de la aplicación del Decreto 610 de 1998 y concretamente respecto a la Bonificación por Compensación, por lo que estima la Sala que en desarrollo de este régimen resulta relevante hacer las siguientes apreciaciones: El Congreso Nacional en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 189 numeral 19 de la Constitución Política, expidió la Ley 4ª de 1992 y, a través de su artículo 14 se dispuso, con fines de nivelación salarial entre niveles del mismo rango, la nivelación salarial.
En cumplimiento de dicha disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 a través del cual se creó la un “Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura” para el año 1999, el 70% de dicho ingreso para el año 2000 y, el 80% a partir del año 2001.
Lo anterior se realizó con el propósito de hacer un ajuste salarial a los ingresos que recibían los beneficiarios de dicha bonificación respecto a los ingresos laborales de los Magistrados de Alta Corte. El Decreto 610 de 1998 fue adicionado mediante el Decreto 1239 de 1998, el cual dispuso que la Bonificación por Compensación le sea aplicada a “Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al Secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”.
Mediante el Decreto 2668 de 1998 el Gobierno Nacional se propuso derogar el Decreto 610 y el Decreto 1239 ambos de 1998. Empero, la disposición de la administración fue objeto de demanda, la que fue resuelta mediante sentencia del 25 de septiembre de 2001, por el Consejo de estado, Sala de Conjueces que declaró la nulidad de este Decreto.
Como consecuencia de ello, los efectos se aplicaron de manera ex tunc –desde siempre- retrotrayendo así todas las situaciones jurídicas al estado anterior al que se encontraban antes de la expedición del decreto 2668 de 1998, es decir, reconociendo la Bonificación por Compensación a todos los beneficiarios de dicho derecho desde que la misma nació a la vida jurídica.
Con todo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, por medio del cual se creó la Bonificación por Gestión Judicial según el cual se otorgó una Bonificación, “con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes, para los funcionarios de la Rama Judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación, y el Ministerio de Defensa Nacional”, entre otros empleos señalados en el artículo 1º del Decreto mencionado.
Demandado como fue, el Decreto 4040 de 2004 fue declarado nulo por la Sala de Conjueces mediante la sentencia de 14 de septiembre de diciembre de 2011, con fecha de ejecutoria de 27 de enero de 2012, con efectos retroactivos. En este sentido la sentencia con ponencia del Conjuez Carlos Arturo Orjuela Góngora, expresó: “Así entonces, los destinatarios del Decreto 610 de 1998, caso del accionante ganaron el derecho a la Bonificación allí establecida desde que ingresaron al servicio de la Rama Judicial en sus condiciones de Magistrados, no pudiéndose mediante otra norma o acto jurídico, afectárseles tal derecho, por estar cobijados por el principio mínimo fundamental de derecho del trabajo, de la irrenunciabilidad de los derechos laborales por sus titulares, y por ello, no podrá un tercero, - El Estado o los particulares – suprimirlos, pues su carácter de derecho humano fundamental así lo impone, quedando amparados por la regla pro operario “ De la condición más beneficiosa” consagrada en el artículo 53 Inc, 5º de la Constitución Política” (…) Según lo expuesto, la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 por parte del Consejo de Estado, garantizó un mejor régimen para los empleados de la Rama Judicial beneficiarios de la bonificación por compensación desde el año 1999.
Ahora bien, como quiera que con la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998 cobró vida jurídica el Decreto 610, teniendo en cuenta que aquél había derogado a éste; con la expedición del Decreto 4040 de 2004 subsistieron dos regímenes para la misma prestación, situación que suscitó discusión en torno a la prescripción de las obligaciones salariales, la cual se zanjó mediante desarrollo jurisprudencial.
Más adelante y sobre la Bonificación por Compensación se profirió por la Sección Segunda - Sala de Conjueces de esta Corporación, Sentencia de Unificación Jurisprudencial de fecha 18 de mayo de 2016, con Ponencia del doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, en la que se dejaron claros los planteamientos y las decisiones respecto a las controversias existentes en relación con la aplicación del Decreto 610 de 1998, del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y lo relacionado con la prescripción trienal.
Entendiéndose de esta manera, que ya existe decisión en cuanto a este punto se refiere; la que se reitera, constituye precedente jurisprudencial, siendo forzosa su aplicación de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del C.P.A.C.A. así como de la sentencia C-634/2011 dictada por el H. Corte Constitucional. En la referida sentencia de unificación, se tomó como parámetro el hecho que antes de que fuera declarada por esta misma Corporación la nulidad del Decreto 4040 no era clara la exigibilidad del derecho debido a que se presentaba la disyuntiva de la coexistencia del Decreto 610 de 1998 que reconoció la Bonificación por Compensación y el régimen del Decreto 4040 de 2004 que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial, no pudiéndose por ello establecer con exactitud cuál de los dos regímenes era el aplicable, resultando así imposible la exigibilidad del Derecho, a partir de la expedición del Decreto 4040 de 2004; esto es, el 3 de diciembre de 1994.
Lo anterior indica que no es que la sentencia de unificación traída a debate niegue la prescripción trienal de los derechos labores; la situación de la no aplicación de dicha prescripción obedeció a dos factores: i) Los efectos ex tunc que la misma sentencia de nulidad del Decreto 4040 de 2004 se dio y; ii) Por la situación especial de la coexistencia de los dos regímenes para unos mismos funcionarios; son estos, los contenidos en los Decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004, dirigidos, se reitera a los mismo destinatarios, lo que imposibilitó u obstruyó que dichas reclamaciones se realizaran en forma pacífica y el derecho establecido en el primero, fluyera e irrigara en favor de los salarios de dichos funcionarios, como en efecto ordenó el primero de los Decretos.
No debe perderse de vista en lo que se refiere al caso en concreto de los efectos de la sentencia de declaratoria de la nulidad del Decreto 4040, que el acto censurado en el proceso, culminó con sentencia de nulidad de dicho Decreto, que se trataba de una norma de carácter general y de él no se derivó la afectación de un derecho de índole particular cuyo restablecimiento no se produce de manera automática con la declaratoria de nulidad; surtiéndose por tanto las reclamaciones en forma particular y concreta, razón por la que doctrinal, jurisprudencial y jurídicamente, resultan aplicables los efectos ex tunc de la sentencia referida; así lo ha sostenido la H. Cote Constitucional, al determinar que la procedencia de una u otra acción no estaba determinada por el contenido del acto, ni por los efectos que de éstos se pudieran derivar sino por la naturaleza de la pretensión que se formule, pues “La promoción o iniciación del proceso, su desarrollo e instrucción y la posterior decisión, encuentran como referente válido la declaración de voluntad del demandante o lo que éste pida que se proteja, sin que tenga por qué incidir en la actuación la condición del acto violador o sus efectos más próximos”.
Además, la citada sentencia de unificación, se refirió al tema de la prescripción de la siguiente manera: A PRESCRIPCIÓN TRIENAL Respecto al análisis de la prescripción trienal, es menester hacer alusión al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
Contempla el mismo artículo que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y page al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.
“se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el ´presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).
Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012.
Al resolver esta alzada, debe precisar la Sala que en cuanto a la sentencia de nulidad del Decreto 4040 de 2004, sus efectos retrotraen su eficacia a partir del nacimiento de la norma; esto es, el 3 de diciembre de 2004, mas no antes. No obstante, se debe analizar en conjunto las decisiones tomadas a través de la sentencia de unificación aquí citada cuya parte pertinente fue transcrita, en razón a que de otra parte, a través de dicha Sentencia se unificó el criterio jurisprudencial frente a los efectos producidos por el Decreto 4040 de 2004 con relación a los siguientes aspectos: i) La Prescripción Trienal derivada del Decreto 4040 de 2004 y, ii) Análisis de los factores a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
Como se observa, ambas sentencias: tanto la de nulidad como la de unificación, tratan sobre el Decreto 4040 de 2004 y por ello resulta forzoso concluir que es este Decreto el eje sobre el cual gravitan las decisiones y es exclusivamente este Decreto al cual van dirigidas las mismas decisiones por las situaciones de orden jurídico que se causaron durante su vigencia, por ello ha de tenerse en cuenta que los efectos de las sentencias se producen sobre la aplicación del mencionado Decreto, así como que los efectos de las dos sentencias necesariamente tienen aplicación a partir de la fecha de expedición del referido Decreto.
Lo anterior para dejar sentado que una norma produce efectos jurídicos desde su promulgación, máxime cuando los principios de la vigencia de la Ley son: vigencia inmediata e irretroactividad; luego no resulta razonable entender que porque mediante Sentencia de 2011 se declaró la nulidad del Decreto 4040, sus efectos se retrotraigan al año 2001 o a antes de su vigencia, cuando la fecha de su promulgación fue el 3 de diciembre de 2004 o que la sentencia de unificación trate así mismo, stricto sensu, extender los efectos de las reclamaciones con base en el Decreto 4040 desde enero de 1999, cuando éste fue promulgado casi 5 años después. Así, lo que claramente expresó la sentencia de unificación es que no era posible aplicar la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004; bajo el entendido que la prescripción del Decreto 4040 comienza a contarse luego de promulgada la norma.
Miremos La parte pertinente de la sentencia: “se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el ´presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).
Lo que indica que la exigibilidad del derecho que se reclama, se alteró a partir de la expedición del Decreto 4040 de 2004. Este ha sido tema de diferentes sentencias posteriores a la de unificación en las que el criterio de la sala ha sido unánime y sobre esto existe precedente judicial constituido por numerosas sentencias dictadas en el mismo sentido, entre ellas las sentencia de unificación proferida el 2 de septiembre de 2019, en las que ha quedado ampliamente fijado el tema de la prescripción de la Bonificación por Compensación durante el período comprendido entre 25 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2994, por lo que esta Sala fieles al cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, así como a su propia jurisprudencia, se sujetará a los criterios expresados.
No obstante, en el plenario se encuentra acreditado que la demandante realizó su reclamación antes de la expedición del decreto 4040 de 2004, razón por la que se le pagó por parte del Estado lo que se le adeudaba por concepto de Bonificación por Compensación a la fecha de expedición de éste, hecho que se probó con constancia No. DEAJCER20-66 de fecha: 24 de agosto de 2020, expedida por la Directora Administrativa de la Dirección de Tesorería, certificación ésta que aun cuando no fue oportunamente aportada al proceso, merece a la Sala el valor probatorio que contiene sin que se pueda aducir violación alguna del derecho de audiencia y contradicción en razón: 1) Que se trata de un documento público y, ii) que fue expedida por la aquí demandada de tal manera que su contradicción no llevaría a cosa contraria al de su contenido, al paso que valorada conforme a las reglas probatorias sirve para esclarecer una situación objetiva que no puede pasar por alto esta colegiatura, razón por la que contrario a los alegatos de la demandada, no se aplicará prescripción al caso particular en estudio.
Contrario sensu, se revocará la decisión final contenida en el deisum 3) en cuanto a que ordena tener en cuenta este pago para todos los efectos legales como factor Salarial. Esto, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: En lo pertinente a la solicitud de la demandante para que la bonificación por compensación que hace parte de la remuneración mensual que percibe sea considerada como factor salarial para efectos prestacionales y frente a la cual la Administración Judicial sostiene que dicha bonificación sólo constituye factor salarial para efectos pensionales y no prestacionales tenemos: Sobre este aspecto, precisa recordar que esta Sección de manera reiterada ha reafirmado que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no son factores salariales para la liquidación de las prestaciones sociales, pero si es factor salarial para la liquidación de las pensiones de vejez e invalidez total o parcial y no fue atinado el “Ad- quo” al reconocerla por haber sido este tema definido tanto por la Corte Constitucional y por esta misma Sala, en razón a que con la bonificación por compensación se nivela el salario de los Magistrados de Tribunales y homólogos al 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, incluida la Prima Especial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 dentro de la cual va incluida las cesantías de los Congresistas.
Luego, al establecer el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que “Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales igualen a los percibidos en su totalidad por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere …” indica esto que si la prima especial percibida por los Magistrados de las Altas Cortes es sin carácter salarial y la Bonificación por Compensación de los Magistrados de Tribunales Superiores, Procuradores Judiciales II y homólogos es del 80% de lo que por todo concepto perciben los primeros, incluida la prima especial, de asignarle a dicha bonificación el carácter salarial, superaría el 80% de lo que perciben los Magistrados de Altas Cortes, ya que se denota claramente la relación directa entre bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
Por ello el Decreto 610 señaló taxativamente que dicha bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para determinar el valor de las pensiones de cualquier naturaleza. Ahora, la norma que instituyó la denominada bonificación por compensación no ha sido controvertida en momento alguno ante la jurisdicción de lo contenciosa administrativa en procura de su nulidad, ni en la demanda que se falla se propuso excepción alguna por lo que hay que atender su plena vigencia, lo que de suyo supone encontrarse ajustada a la Constitución y a la Ley, situación que impone su aplicación por esta Sala, no habiéndose propuesto además solicitud de inaplicación alguna en su contra.
Lo anterior teniendo en cuenta además el mandato contenido del artículo 230 de la Constitución Política, según el cual los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la Ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho o la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial, así como en sujeción a lo previsto en la Ley 270 de 1996.
CASO CONCRETO. Para el sub lite tenemos que el objeto de la alzada es que se revoque en su totalidad la sentencia apelada por encontrarse la reclamación viciada como la carencia de derecho del demandante a que se reliquide su salario con el 80% de lo concerniente a la Bonificación por Compensación creada por el Decreto 610 de 1998 de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas cortes, así como adujo como excepción la prescripción trienal de derechos.
En este orden de ideas y para el caso particular tenemos que: La demandante fungió como Magistrada auxiliar de Alta Corte durante los años 2002 a 2010 por tanto, es destinataria de la Bonificación por Compensación. La misma demandante fue una de las que se acogió al Decreto 4040 de 2004, con el fin de obtener el pago de lo que se le adeudaba al momento de su expedición, por concepto de Bonificación por Compensación, de lo cual obra prueba en el expediente.
Como acogida al Decreto 4040 de 2004, la Dirección Ejecutiva de Administración le pagó la Bonificación por Compensación en cuantía del 70% de lo que devengaban los Magistrados de las Altas Cortes. Presentó solicitud el 29 de mayo de 2009 a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a efectos de obtener la reliquidación y pago del 10% restante, correspondiente a la Bonificación por Compensación, solicitud que fue respondida en forma negativa, mediante Oficio DEAJ-011087 del 30 de junio del mismo año. Dicho acto administrativo no es sujeto de agotamiento de vía administrativa.
Conforme a lo narrado, se desprende que la demandante tiene derecho a que se le liquide y pague la Bonificación Judicial con el 80% por ciento de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, quienes a su vez tiene establecido como salario lo que devengan por todo concepto los Congresistas, incluida las cesantías de estos últimos. Siendo claro, así las cosas, el derecho que tiene la demandante de percibir la Bonificación por Compensación en una equivalencia del 80% de los que devengan los Magistrados de las cosas, más no a la reliquidación de sus prestaciones sociales en razón al desarrollo aquí realizado respecto al tema.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFÍCASE la sentencia apelada de fecha 20 de junio de 2018, dictada por la sala de Conjueces de la Sub Sección “E” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su decisum 3, en el sentido de que la Bonificación por Compensación no constituye factor salarial para efectos prestacionales.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia a cargo de la demandada, por cuanto la sentencia recurrida fue modificada.
TERCERO: CONFÍRMASE en lo demás. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente (Firmado electrónicamente) JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez (Firmado electrónicamente) CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.