Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020170107202 Demandante: Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital San José Demandada: Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom E.I.C.E.1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 9 de marzo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. Sociedad de Cirugía de Bogotá - Hospital San José2 presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, con fundamento en las siguientes pretensiones4: 1 Caprecom EICE fue liquidada, según consta en el acta final del proceso liquidatorio, expedida por el liquidador de dicha entidad el 7 de enero de 2017.
Información obtenida de la página oficial del PAR Caprecom liquidado: https://parcaprecom.com.co/. 2 Mediante apoderada. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 2 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: Decrétese la nulidad de la Resolución No. AL 11709 de 29 de agosto de 2016 frente a las facturas que no fueron reconocidas dentro de la acreencia presentada por mi poderdante.
SEGUNDO: Decrétese la nulidad de la Resolución AL 14558 de 29 de noviembre de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición presentado.
TERCERO: Ordénese al agente liquidador emitir una nueva Resolución en la que se reconozca a la entidad demandante la totalidad de la acreencia contenida en la reclamación N°A31 00862 por valor de MIL OCHOCIENTOS VEINTICINCO MILLONES SETECIENTOS CINCO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS ($1.825.705.648) […]”. Actuación procesal en primera instancia 2.
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto de 1.° de marzo de 20185, rechazó la demanda por considerar que a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom E.I.C.E. no le asistía legitimación en la causa por pasiva por encontrarse extinta. 3. Esta Sección del Consejo de Estado, mediante auto de 3 de junio de 2022, revocó el auto de 1.° de marzo de 2018 indicado supra6 y ordenó remitir el expediente a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal para lo de su competencia. 4.
El Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 27 de enero de 20237, ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el Superior e inadmitió la demanda para que la demandante aportara: i) la constancia de notificación de los actos acusados, ii) la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y iii) el poder con los requisitos de Ley. 5.
Esta providencia se notificó por estado el 30 de enero de 20238 y contra ella no se interpuso ningún recurso. 6. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de febrero de 2023, manifestó subsanar la demanda. 5 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 6 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 7 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 8 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 3 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 7.
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 9 de marzo de 20239, rechazó la demanda, con fundamento en la causal de no haberse corregido la misma, al considerar que, aun cuando se aportó constancia de no conciliación, la demandante “[…] solicito la conciliación de la Resolución AL-14558 de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, pero no solicitó la conciliación […] de la Resolución No. AL- 11709 del 29 de agosto de 2016 ‘por medio de la cual se rechazó la acreencia presentada […]”. 8.
En ese sentido, concluyó que no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial debidamente, respecto a todos los actos acusados, por lo que debía rechazarse la demanda. Recurso de apelación y sus fundamentos 9. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de marzo de 202310, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que en la solicitud de conciliación extrajudicial: i) se hizo alusión a la Resolución núm. AL- 11709 del 29 de agosto de 2016, en el sentido de indicar los reproches contra ella; y ii) el acto incluido en las pretensiones corresponde al que “[…] le daba cierre a la actuación administrativa […]”; razones por las cuales se debió admitir la demanda, en aplicación del derecho al acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
II. CONSIDERACIONES 10. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo; y v) el análisis del caso concreto. 9 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 10 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 4 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 11.
Vistos los artículos: i) 12511 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, sobre la expedición de providencias; ii) 15013 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24314 ibidem, sobre apelación; y iv) 24415 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 9 de marzo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.
Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 12. Visto el artículo 24316 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos, y 24417 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se rechazó la demanda; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 13 de marzo de 202318; y iii) la demandante interpuso el recurso de apelación el 15 de marzo de 202319. 13.
La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.° del artículo 24320 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 14.
Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 2.° del artículo 169 11 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 12 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 13 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 14 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 15 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 16 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 17 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 18 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 19 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 20 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 5 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1437, por no haberse corregido el defecto sobre la conciliación extrajudicial indicado en el auto inadmisorio de la demanda, y, en ese sentido, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto apelado.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar en la jurisdicción de lo contencioso administrativo 15. Vistos los artículos: i) 42A21 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996, sobre conciliación judicial y extrajudicial; ii) 70 de la Ley 446 de 7 de julio de 199822 -que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 21 de marzo de 199123-; iii) 23 de la Ley 640 de 5 de enero de 200124, sobre conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativa; iv) 2.° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 200925; v) 16126 de la Ley 1437, sobre requisitos previos para demandar, en especial el numeral 1.°; y vi) 2.2.4.3.1.1.227 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 201528–que compiló el artículo 2.° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009–, sobre asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. 16.
Esta Sección ha considerado29, sobre el contenido de la solicitud de conciliación extrajudicial y su identidad con la demanda, que el agotamiento de la conciliación extrajudicial no puede convertirse en un requisito rígido e inmodificable, por cuanto lo relevante es que el objeto del asunto corresponda, razón por la cual, en cada caso, el juez para determinar su cumplimiento lo que debe analizar es que 21 Artículo adicionado por el artículo 13 de Ley 1285 de 22 de enero de 2009, “[…] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 22 “[…] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. […]”. 23 “[…] Por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones. […]”. 24 “[…] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. […]”. 25 “[…] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001. […]”. 26 El inciso 2.° del numeral 1.° del artículo 161 de la Ley 1437 fue modificado por el artículo 34 de la Ley 2080, en el sentido de señalar que el requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos allí previstos, no obstante, podrá adelantarse en otros siempre que no esté prohibido. 27 Artículo modificado por el artículo 1.° del Decreto 1167 de 19 de julio de 2016, "[…] Por el cual se modifican y se suprimen algunas disposiciones del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]". 28 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: i) auto de 21 de julio de 2023, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001032400020220029300; ii) auto de 16 de abril de 2020, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 15001233300020180012901; y, iii) auto de 3 de diciembre de 2015, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001233300020120004301. 6 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la controversia sea la misma en uno y otro más no que entre ellas coincidan de manera exacta30.
Análisis del caso concreto 17. En el caso sub examine, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 9 de marzo de 202331, rechazó la demanda, con fundamento en la causal de no haberse corregido la misma, al considerar que, aun cuando se aportó constancia de no conciliación extrajudicial, la demandante “[…] solicito la conciliación de la Resolución AL-14558 de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, pero no solicito la conciliación […] de la Resolución No. AL-11709 del 29 de agosto de 2016 ‘por medio de la cual se rechazó la acreencia presentada […]”. 18.
La demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que, aun cuando en las pretensiones de la solicitud de conciliación extrajudicial no se incluyó la Resolución núm. AL-14558 de 11709 del 29 de agosto de 2016, sí se hizo alusión a dicho acto acusado, al incluir reproches en contra de la misma, por lo que la demanda se debió admitir, en aplicación del derecho al acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el formal. 19.
La Sala advierte que en el caso sub examine: 19.1. La demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, el 4 de mayo de 201732, en la cual, indicó, entre otros, lo siguiente: “[…]
QUINTO: El 16 de marzo de 2016, la Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital De San José presentó de manera oportuna la reclamación de los valores adeudados por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE En Liquidación […].
SEXTO: En virtud de ello, el 4 de octubre de 2016 se notificó de manera electrónica a la Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital de San José de la Resolución AL. 11709 de 2016 expedida por el Apoderado General de la Fiduciaria La Previsora. 30 En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: i) auto de 16 de marzo de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25000234100020180023301; y ii) auto de 4 de marzo de 2020, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000234100020180047101. 31 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 32 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 7 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SÉPTIMO: A través de dicha Resolución se realizó la calificación y graduación de la acreencia presentada oportunamente por la Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital de San José con cargo a la masa liquidatoria de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE En Liquidación. […].
DÉCIMO: Teniendo en cuenta lo anterior, mi representada presentó de forma oportuna el recurso de reposición contra la Resolución núm. 11709 de 2016, dentro del cual la Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital de San José, a través de su apoderado, subsanó la causal de rechazó y/o glosa de las facturas no reconocidas por el agente liquidador […] junto con el soporte documental faltante según lo indicado por el Agente Liquidador en Resolución AL-11709 de 2016, es decir, al detalle de cargos de cada una de las facturas. […].
DÉCIMO TERCERO: Posterior a ello, el 22 de diciembre de 2016, se notificó a la Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital de San José de la Resolución núm. AL- 14558 de 2016, por medio del cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto por la IPS. […]”. 19.2. La demandante formuló las siguientes pretensiones en la solicitud de conciliación extrajudicial: “[…] PRIMERA: Se sirva citar al Apoderado General designado por la Fiduciaria La Previsora S.A. entidad que ejerce funciones de liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE - hoy en liquidación, como entidad responsable de "Actuar como representante legal de la entidad en liquidación” acorde con lo reglamentado por lo numerales 1 y 14 del artículo 7 del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015.
SEGUNDA: Que en audiencia de conciliación la entidad convocada acceda a: 1. Reconocer que la expedición de la Resolución AL-14558 de 2016, expedida por el Apoderado General de la Fiduciaria La Previsora S.A., quien actúa como liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE En Liquidación es violatoria de los Derechos Fundamentales al Debido Proceso de la Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital de San José. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se declare la Nulidad de la Resolución AL-14558 de 2016 y se reconozca en favor de la Sociedad de Cirugía de Bogotá – Hospital de San José la suma de MIL OCHOCIENTOS VEINTICINCO MILLONES SETECIENTOS CINCO MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS MICTE ($1.825.705.684,oo), adeudados como consecuencia de la efectiva prestación de servicios proporcionada por esta IPS a usuarios de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EICE, hoy en liquidación […]”. 19.3.
La demandante presentó las siguientes pretensiones en la demanda33: “[…]
PRIMERO: Decrétese la nulidad de la Resolución No. AL 11709 de 29 de agosto de 2016 frente a las facturas que no fueron reconocidas dentro de la acreencia presentada por mi poderdante.
SEGUNDO: Decrétese la nulidad de la Resolución AL 14558 de 29 de noviembre de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición presentado. 33 La cual fue radicada el 7 de julio de 2017 (Cfr. Folio 10 del expediente). 8 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ordénese al agente liquidador emitir una nueva Resolución en la que se reconozca a la entidad demandante la totalidad de la acreencia contenida en la reclamación N°A31 00862 por valor de MIL OCHOCIENTOS VEINTICINCO MILLONES SETECIENTOS CINCO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS ($1.825.705.648) […]”. 20.
De acuerdo con el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial citados supra, la Sala considera que, aun cuando las pretensiones de la demanda y la conciliación extrajudicial no son idénticas, en la medida que en la solicitud de conciliación no se incluyó la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. AL 11709 de 29 de agosto de 2016, su objeto es el mismo, esto es, que se declare la nulidad de los actos por medio de los cuales se aceptó parcialmente la acreencia presentada por la demandante y, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca y pague la totalidad de las acreencias reclamadas por un valor de $1.825.705.684. 21.
Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que la demandante cumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 1.° del artículo 161 de la Ley 1437, habida consideración que la controversia presentada en la solicitud de conciliación extrajudicial corresponde a la planteada en las pretensiones de la demanda. Conclusión 22.
La Sala revocará el auto de 9 de marzo de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que, en el caso sub examine, se cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 9 de marzo de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de 9 Núm. único de radicación: 25000234100020170107202 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta providencia; y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.