CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., cuatro (4) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación Núm.: 66001-23-33-000-2016-00787-02 (4107-2019) Demandante: CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 3 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala de Conjueces, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Oficio No. SG 003692 del 11 de agosto de 2014, y condenando a la Procuraduría General de la Nación a la reliquidación y pago del 30% del salario base devengado por el señor Carlos Uriel Naranjo Vélez por concepto de prima especial de servicios (artículo 14 de la Ley 4 de 1992), y la consecuente reliquidación y pago de sus prestaciones sociales.

I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ, por intermedio de apoderado legalmente constituido, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra de LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, mediante la cual solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo (Oficio No. SG 003692 del 11 de agosto 2014) a través del cual se le negó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales teniendo como parte del ingreso base de liquidación el 30% de su asignación básica mensual como Procurador Judicial II correspondiente a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores. 1.

Pretensiones: El actor planteó como pretensiones de su reclamación las siguientes: “1. Declarar la NULIDAD del Acto Administrativo S.G. No. 003692 del 11 de agosto de 2014, mediante el cual no fueron resueltas las peticiones elevadas por mi Mandante. 2. Con la presente demanda y a título de Restablecimiento del Derecho mi prohijado pretende que le sea reconocida la Prima Especial del 30%, su naturaleza salarial y sus consecuencias prestacionales y de la seguridad social, su pago retroactivo y demás implicaciones de incidencias (salariales, prestacionales y de seguridad social), valores debidamente indexados y sin aplicación de la Prescripción Trienal, prima establecida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por el período comprendido entre la fecha de ingreso -31 de octubre de 1995- y hasta el 23 de abril de 2012, fecha de retiro del cargo del demandante, acorde con el fallo de 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado Sala Contencioso – Administrativa Sección Segunda, Exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00 número interno 1686-07.

C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 3. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro de los términos establecidos por la Ley 1437 de 2011. 4. Que se condene en Costas y Agencias en Derecho a la demandada.” 2. Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos planteados por el demandante fueron, en resumen: 2.1.

El señor CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ fungió como Procurador 37 Judicial II Administrativo de Pereira durante el lapso comprendido entre el 01 de febrero de 2011 y el 01 de noviembre de 2012. 2.2. Mientras ejerció el cargo, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN le otorgó la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pero sin reconocerle a este concepto la calidad de salario; este hecho incidió en la determinación del índice base de liquidación para el cálculo de sus prestaciones sociales. 2.3.

El día 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia mediante la cual declaró la NULIDAD de diversas disposiciones contenidas en los Decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 proferidos por el Gobierno Nacional en los que se establecía que la prima especial de servicios consagrada en la precitada norma no era constitutiva de salario.

Según lo interpretó el demandante, la Sala estableció que la prima especial de servicios debe ser entendida como un valor adicional al sueldo base que constituye factor salarial computable para todos los efectos prestacionales y de la seguridad social. 2.4. Tomando como sustento el referido fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el demandante, vía derecho de petición radicado por intermedio de su apoderado el 17 de julio de 2014, solicitó a la entidad demandada que se reconociera el carácter salarial de la prima especial de servicios que venía devengando desde la fecha en que había sido nombrado en el cargo y que, en consecuencia, se reliquidaran sus prestaciones sociales computando el ingreso base de liquidación con un 30% adicional correspondiente a dicha prima. 2.5.

Esta petición fue contestada mediante Oficio S.G. No. 003692 del 11 de agosto de 2014, acto administrativo demandado en el presente proceso. Según fue planteado en el escrito de la demanda, la solicitud no fue resuelta de fondo y la entidad se negó a acceder a la súplica arguyendo principalmente que: “La Procuraduría General de la Nación, así como en su caso la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, tiene establecido su propio régimen salarial – especial –, el cual difiere sustancialmente del previsto para aquellos entes públicos al punto que no pueden aplicarse respecto de uno u otro régimen.

La Procuraduría, de acuerdo con lo normado en el artículo 117 de la Constitución Política y el artículo 1° del Decreto Ley 262 de 2000, es un órgano de control independiente, con autonomía administrativa, financiera, presupuestal, de suerte que no hace parte de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación.” 3.- Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señaló como normas desconocidas el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 23, 53, 93, 122, 123 y 150.9 de la Constitución Política; el artículo 5.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC); los artículos 1, 4, 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 21, 127, 128, 132 del Código Sustantivo del Trabajo; la Ley 4 de 1992; la Ley 938 de 2004; el Decreto 717 de 1978; el Decreto Extraordinario 3135 de 1968; los Decretos 174 y 230 de 1975; el artículo 12 del Decreto 717 de 1978; los Decretos 1042 y 1045 de 1978 y el Decreto 2699 de 1991.

Así mismo, acusó el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en las siguientes providencias: Sentencia SU-1185 de 2001 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Sentencia del 27 de junio de 2012 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco del proceso con Rad.

No. 2005-00827. Sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco del proceso con Rad. No. 2007-00087. Los cargos planteados en contra del acto administrativo atacado pueden sintetizarse de la siguiente manera: En primer lugar, señaló el demandante que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 estableció una prima especial de servicios no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico aplicable a los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, la cual fue concebida como no constitutiva de salario y de esta misma manera reglamentada por el Gobierno Nacional mediante Decretos expedidos año tras año. En este contexto, mediante Sentencia del 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la NULIDAD de las disposiciones contenidas en los referidos Decretos reglamentarios que consagraban la prima especial de servicios en cuestión como no constitutiva de salario.

Siendo así, al haber desaparecido del ordenamiento jurídico las normas que establecieron en cada anualidad el carácter no salarial de la prima especial de servicios, en su criterio, se imponía que dicha prima constituyera factor salarial y fuera tenida como parte integral del índice base de liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios.

Según el parecer del demandante, de esta misma forma deben ser interpretados los Decretos futuros que sean expedidos por el Gobierno Nacional con el mismo objeto de reglamentar la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el sentido de concebirla como constitutiva de salario y computable para la liquidación de las prestaciones sociales.

En segundo lugar, expuso que en el presente caso no es aplicable el instituto de la prescripción trienal porque el derecho al reconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios nació a la vida jurídica al día siguiente de que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad de las normas que establecían lo contrario; esto, teniendo como sustento lo planteado en diversos pronunciamientos jurisprudenciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

De esta manera, en el caso concreto, solo a partir de la ejecutoria de la Sentencia del 29 de abril de 2014 inició el conteo del término de prescripción de la reclamación elevada vía jurisdiccional. En tercer lugar, indicó que con el desconocimiento del carácter salarial de la prima especial de servicios se vulneraron los mandatos constitucionales de igualdad (artículo 13), favorabilidad y progresividad en materia laboral (artículo 53), Bloque de Constitucionalidad (artículo 93), y criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (artículo 150).

Por último, arguyó que el fallo del 29 de abril de 2014 resolvió declarar la nulidad de la expresión “sin carácter salarial” porque la consideró inconstitucional e ilegal y que, en consecuencia, en el presente caso la autoridad judicial debe aplicar el instituto de la excepción de inconstitucionalidad emanado del artículo 4° de la Constitución Política que consagra la supremacía normativa de la Constitución. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, bajo la consideración de que la actuación de la Procuraduría General de la Nación se encontraba amparada por las normas que regulan la materia.

En consecuencia, solicitó se declararan las excepciones que denominó: (1) Procuraduría General de la Nación no fija régimen salarial; y (2) excepción innominada. Como sustento de estas excepciones argumentó, para comenzar, que no había lugar al reconocimiento ni pago de sumas a favor del demandante adicionales a las que ya ha percibido por concepto de salarios y prestaciones, comoquiera que durante el período en que estuvo vinculado como Procurador Judicial II devengó el monto salarial máximo autorizado por el ordenamiento jurídico.

Afirmó que, en caso de reconocer los efectos salariales y prestacionales de la prima especial que se solicita, se causaría un desmejoramiento a la situación del demandante no solamente porque no habría lugar a ningún pago adicional, sino además porque el reajuste de las bonificaciones resultaría en detrimento a sus aportes a pensiones, en tanto la prima especial de servicios no constituye factor de liquidación del sistema de seguridad social en pensiones.

Indicó que la prima especial de servicios que devengan los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de la asignación básica ni de la remuneración mensual percibida por estos funcionarios, habida cuenta que los Decretos salariales expedidos cada año para regular el régimen salarial y prestacional de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo establecen que la remuneración mensual de estos servidores se encuentra integrada por la 1) asignación básica, 2) gastos de representación y 3) prima especial, correspondiendo estos factores a valores específicos determinados año tras año, sin que la prima especial sea necesariamente equivalente al 30% de la asignación básica mensual.

Aseguró que la Procuraduría General de la Nación no se regía por la regulación salarial y prestacional aplicable a la Rama Judicial o a la Fiscalía General de la Nación, pues dicho órgano de control cuenta con independencia y autonomía en su régimen salarial. En consecuencia, pese a la nulidad declarada por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014, las normas que rigen a la Procuraduría General de la Nación y que establecen la prima especial de servicios de los Procuradores Judiciales II como no constitutiva de salario, continuaban plenamente vigentes.

Señaló que no procedía la inaplicación por vía administrativa de normas vigentes o excepción de ilegalidad porque todos los Decretos que han venido estableciendo el régimen salarial de la Procuraduría General de la Nación año tras año se encuentran plenamente vigentes y se presumirán legales en tanto no sean decretados nulos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Por último, expuso que, en caso de desestimar lo anteriormente expuesto y considerar que el fallo del Consejo de Estado proferido el 29 de abril de 2014 sí es aplicable al caso, este solamente podrá ser impuesto sobre las situaciones jurídicas no consolidadas; esto es, aquellas que a la fecha de ejecutoria del fallo anulatorio se encuentren en debate ante las autoridades administrativas o judiciales, mientras que las demás no podrán ser afectadas por esta decisión. Siendo así, la sentencia en cuestión no está llamada a tener efectos frente a los eventuales derechos prescritos.

III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala de Decisión de Conjueces accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de DECLARAR la nulidad del Oficio No. SG 003692 del 11 de agosto de 2014 y CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a: (1) reliquidar y pagar la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario base devengado por el actor y las respectivas prestaciones sociales, a partir del 01 de febrero de 2011 y hasta el 31 de octubre de 2012;

(2) actualizar los valores debidos en los términos del artículo 187 del CPACA; (3) pagar costas y agencias en derecho por el valor liquidado por la Secretaría del Tribunal. El problema jurídico abordado en esta providencia consistió en “determinar en primer lugar en el presente caso, si el Gobierno Nacional, al expedir los Decretos, dio cumplimiento al ordenado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 respecto de la prima especial o si, por el contrario, generó una disminución en la asignación básica mensual de los funcionarios de que trata la mencionada norma, al consagrar que el 30% de la remuneración mensual se considera como prima especial y que la misma no tiene carácter salarial y en segundo lugar se debe establecer de acuerdo al análisis del problema anterior, si en el caso concreto del demandante, el acto administrativo mediante el cual se negó el pago de las prestaciones sociales reclamadas deviene en nulo o no, en razón a la inaplicación o no, de los decretos invocados como violatorios del orden legal y constitucional.” A efectos de resolver la cuestión planteada, el a quo, para comenzar, se refirió brevemente el régimen jurídico aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 1° de la Ley 336 de 1996.

En ese sentido, se refirió a los Decretos que han sido expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de las precitadas disposiciones, destacando que estos habían sido erróneamente interpretados por las entidades encargadas de aplicarlos porque entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que está equivalía al 30% adicional del salario de los funcionarios beneficiarios.

Como sustento de esta última consideración citó las sentencias del Consejo de Estado del 2 de abril de 2009 (Rad. No. 2007-00098) y del 29 de abril de 2015 (Rad. No. 2007-00087), en virtud de las cuales afirmó que, en aras de garantizar los principios de igualdad, progresividad y favorabilidad laboral, el porcentaje del 30% del salario base correspondiente a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de los ingresos de los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial.

Posteriormente, descendió al caso concreto y concluyó que, de conformidad con el precedente jurisprudencial, le asiste derecho al actor a que se reliquide y pague la prima especial de servicios equivalente al 30% de su salario base, en el entendido de que esta constituye un aumento, que no una disminución, en el ingreso mensual del funcionario; en consecuencia, deberán igualmente reliquidarse todas sus prestaciones sociales con base en el 100% (y no en el 70%) de su salario básico mensual.

IV.- LA APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso oportunamente el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Los fundamentos de la impugnación versaron sobre la falta de potestad de la Procuraduría General de la Nación para fijar el salario de sus funcionarios y el carácter no salarial de la prima especial de servicios.

En primer lugar, señaló que a la Procuraduría General de la Nación no le fueron conferidas atribuciones legales en materia de fijación de salarios y prestaciones sociales de sus servidores, y que dicha potestad corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional según lo dispuesto en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 11 del artículo 189 ejusdem y el literal b) del artículo 1° de la Ley 4 de 1992.

En segundo lugar, afirmó que el a quo había errado al tener como sustento de su decisión la Sentencia del 2 de abril de 2009 proferida por el Consejo de Estado (Rad. No. 2007-0098), toda vez que este pronunciamiento se refería a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, la cual no es equiparable a la prima especial de servicios objeto de disputa en el presente proceso.

Así las cosas, insistió en que la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 ejusdem solamente ostenta carácter salarial a efectos de cotizar y liquidar la pensión de vejez de los funcionarios beneficiarios. Por último, solicitó que también se tuvieran en cuenta los argumentos presentados por la entidad en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia. Con base en todo lo anterior, solicitó que se revoque la Sentencia del 3 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y que, en su lugar, se denieguen las súplicas de la demanda.

Adicionalmente solicitó que, en caso de fallarse desfavorablemente las anteriores peticiones, se abstenga esta Sala de imponer condena en costas a la entidad recurrente en razón a su acatamiento de las normas aplicables al caso. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 21 de mayo de 2021 se ordenó correr traslado a las partes por el término de (10) diez días para alegar de conclusión, término durante el cual se pronunciaron ambas partes.

La parte demandante, en primer lugar, insistió en el carácter salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, teniendo como sustento lo decidido por el Consejo de Estado en sentencias del 4 de mayo de 2009 (Rad. No. 2004-05209), 29 de abril de 2014 (Rad. No. 2007-00087) y 21 de abril de 2016; en segundo lugar, señaló que la prescripción trienal debe contabilizarse a partir de la fecha en que el derecho reclamado se hace exigible, no obstante, no indicó la forma en que este supuesto jurídico es aplicable al caso concreto; y, por último, citó diversos fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Risaralda en el marco de reclamaciones idénticas a la que convoca el presente caso y en las cuales la autoridad judicial le dio la razón a la parte demandante reconociendo el carácter salarial de la prima especial de servicios en cuestión. En consecuencia, solicitó se mantuviera en firme la decisión de conceder las pretensiones de la demanda.

Por su parte, la entidad demandada indicó, en primer lugar, que la Procuraduría General de la Nación había actuado de conformidad con las normas expedidas por el Gobierno Nacional que regulaban el régimen salarial y prestacional de sus funcionarios, las cuales continúan plenamente vigentes y por ello se presumen legales hasta la fecha; asimismo, señaló que el demandante fue beneficiario de la bonificación por compensación durante todo el lapso en que fungió como Procurador Judicial II, en virtud de la cual percibió mensualmente el salario máximo admitido por la ley y por esta razón, aun de conceder las pretensiones de la demanda, no hay lugar al pago de valores adicionales.

En consecuencia, solicitó que se revoque la Sentencia del 3 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y que, en su lugar, se denieguen las súplicas de la demanda. VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. VII.- CONSIDERACIONES 7.1.

Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por los artículos 615 de la Ley 1564 de 2012 y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 7.2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Una vez allegado el expediente a la Corporación, mediante auto del 10 de octubre de 2019 (M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas), los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para conocer de este proceso y ordenaron remitir el expediente del proceso a la Sección Tercera para que esta resolviera el impedimento.

Según el parecer de los miembros de la Sección, se configuraba la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso en concordancia con el numeral 1 del artículo 130 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo porque la demanda versa sobre disposiciones salariales que benefician a los Magistrados de los Tribunales Administrativos, a los Magistrados Auxiliares del Consejo de Estado y a los Procuradores Judiciales; asunto sobre el cual los Consejeros de Estado tienen interés directo dada la posibilidad de haber ostentado alguno de los precitados cargos.

Mediante auto del 12 de diciembre de 2019 (M.P. (E) Marta Nubia Velásquez Rico), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda. Ahora bien, por tratarse de un asunto que impide en igual medida a todos los Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la Sección Tercera de se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso y ordenó la devolución del expediente a la Sección Segunda para que, a través de su Presidencia, se llevara a cabo el respectivo sorteo de conjueces quienes asumieran el conocimiento del caso.

Es así como se conformó la presente Sala de Conjueces, la cual procede a resolver el asunto sometido a estudio, en los siguientes términos. 7.3. Problema jurídico. Previa determinación del problema jurídico que deberá ser resuelto por la Sala, y en atención a los principios dispositivo y de congruencia propios del régimen jurídico de recursos procesales, se hace preciso delimitar el alcance del pronunciamiento del ad quem en esta segunda instancia al amparo de las inconformidades y los argumentos concretos planteados por la parte demandada tanto en el recurso de apelación como en los alegatos de conclusión de segunda instancia. Para estos efectos, es lo primero recordar que la sentencia impugnada accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda, pues 1) declaró que la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe ser entendida como un incremento de los ingresos de los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y consecuentemente reconoció el pago del 30% adicional del salario base devengado por este exfuncionario correspondiente a dicha prima especial de servicios; y 2) reconoció el carácter salarial de la misma prima especial de servicios y por esta razón concedió la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante teniendo aquella como parte del ingreso base de liquidación. En este contexto, el asunto que deberá ser resuelto en la presente instancia conforme los planteamientos expuestos en la alzada, versa sobre los argumentos concretos presentados por la entidad demandada en oposición a la decisión del a quo.

En suma a lo anterior, en virtud del mandato contenido en el artículo 187 del CPACA, según el cual es deber del juez administrativo decretar de oficio las excepciones que se encuentren probadas en el proceso, se analizará igualmente la excepción de prescripción trienal de derechos, así como el límite de los ingresos percibidos por ser este un asunto de carácter legal y que por tanto no puede ser obviado.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso le corresponde a la Sala resolver tres cuestiones: ¿La prima especial de servicios ostenta carácter salarial y, en consecuencia, debía ser incluida en el ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ para la época en que fungió como Procurador Judicial II ? ¿Es aplicable la prescripción trienal sobre el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a la que tiene derecho el demandante CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ en su calidad de otrora Procurador Judicial II? Para abordar la cuestión planteada, en primer lugar, se hará un análisis jurídico general de las temáticas sometidas a estudio; posteriormente, se examinará el caso concreto; y, por último, se indicará la forma en que será resuelto el asunto. 7.4.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Para resolver el recurso de apelación interpuesto, esta Sala abordará los siguientes puntos por ser necesarios a efectos de adoptar la decisión: i) limitación de los ingresos que pueden llegar a ser percibidos por los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal; ii) carácter salarial de la prima especial de servicios; y iii) procedencia de la aplicación de la prescripción trienal de derechos.

Con base en estas consideraciones se resolverán los problemas jurídicos expuestos. Limitación de los ingresos que pueden llegar a ser percibidos por los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal. La Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre los funcionarios de la Rama Judicial que pretendió garantizar el principio constitucional de igualdad.

Para el cumplimiento de este objetivo ordenó al Gobierno Nacional efectuar los ajustes correspondientes, los cuales fueron realizados a través del Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998 que crearon la llamada Bonificación por Compensación. Esta normativa dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel no podía ser inferior al de los funcionarios de primer nivel, razón por la cual desarrolló un sistema de anclaje implementado de forma escalonada durante tres años, mediante el cual los funcionarios beneficiarios serían acreedores de una bonificación que, sumada a la asignación básica y los demás ingresos laborales, equivaliera finalmente al 80% de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de las Altas Cortes.

Ahora bien, la medida implementada mediante el Decreto 610 de 1998 no cobijó a un grupo significativo de funcionarios que se encontraban en condiciones laborales equiparables a aquellos que sí fueron declarados beneficiarios y, en consecuencia, se encontraban en desventaja; dentro de estos funcionarios se encontraban los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.

Para subsanar esta situación, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 4040 de 2004, mediante el cual creó una nueva Bonificación de Gestión Judicial para todos los funcionarios con derecho a percibirla dentro de los cuales incluyó a los precitados Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.

Esta bonificación equivalía a un valor que sumado a la asignación básica y los demás ingresos laborales equivaliera finalmente al 70% de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de las Altas Cortes. Este Decreto fue declarado nulo mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, razón por la cual el Gobierno Nacional se vio obligado a proferir el Decreto 1102 de 2012, mediante el cual se estableció el mismo Bono por Compensación del Decreto 4040 de 2004, pero esta vez por un valor que sumado a la asignación básica y los demás ingresos laborales equivaliera finalmente al 80% de lo que por todo concepto devengaran anualmente los magistrados de las Altas Cortes.

Esta Bonificación por Compensación sería otorgada a partir del 27 de enero de 2012, fecha en que cobró ejecutoria la sentencia que declaró nulo el Decreto 4040 de 2004. Sobre el particular, se destaca que el artículo 2 del Decreto 1102 de 2012 estableció un régimen de transitoriedad entre el Bono por Compensación establecido en el Decreto 4040 de 2004 y el que ahora se creaba, así: “Artículo 2.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia [27 de enero de 2012], la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto.” Siendo así, la creación de la Bonificación por Compensación trajo consigo la creación de una limitación mínima y máxima de los ingresos totales que pueden llegar a ser percibidos por los funcionarios de segundo nivel de la Rama Judicial, dentro de los cuales se encuentran los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.

Esta limitación correspondió al 70% de lo que por todo concepto devengaron anualmente los magistrados de las Altas Cortes entre el 3 de diciembre de 2004 y el 26 de enero de 2012, y corresponde al 80% del mismo concepto desde el 27 de enero de 2012 hasta la actualidad. Al referirse al alcance de esta limitación en materia del reconocimiento de la prima especial de servicios, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que “el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral.” En tal sentido unificó su jurisprudencia en los siguientes términos: “2.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.

(…) 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo.” (Subrayado propio) Como colofón, el reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no es óbice para desconocer el porcentaje fijado por el Gobierno Nacional como monto máximo de ingresos para determinados cargos.

Tal es el caso de los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal, cuyo límite salarial corresponde al 70% u 80% del de lo que por todo concepto devengaron anualmente los magistrados de las Altas Cortes, sin que dicha limitación pueda verse alterada por el reconocimiento a estos funcionarios de la prima especial de servicios.

Carácter salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que creó la prima especial de servicios objeto de disputa en la presente controversia, estableció de forma explícita que este concepto no constituiría factor salarial: “Artículo 14. El Gobierno El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.

(…)” (Subrayado propio) Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-279 de 1996, en la cual adujo que: “(…) el Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.” Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 “por la cual se modifica la Ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones” modificó lo preceptuado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el sentido de señalar que la prima especial de servicios allí consagrada haría parte del ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios beneficiados únicamente para efectos de la pensión de jubilación. “Artículo 1.

La prima especial de servicios prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley.

La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación.” (Subrayado propio) Pese a que la redacción de la norma dio lugar debatir si esto significaba que la prima especial de servicios había adquirido carácter salarial, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación se inclinó mayoritariamente por señalar que ello no era así y que solamente debía ser incluida como parte del ingreso base de liquidación para el cálculo de los aportes a la pensión de jubilación. Pues bien, esta discusión se encuentra actualmente superada, habida cuenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su posición sobre este y otros asuntos relativos a la prima especial de servicios mediante Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 (Rad.

No. 2016-00041), en el sentido de reiterar que la prima especial de servicios no ostenta el carácter de salario y “solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación”. Aplicación de la prescripción trienal. Este instituto jurídico propio del Derecho Administrativo Laboral emana de lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, disposiciones según las cuales las acciones relativas a los derechos originados en aquel cuerpo normativo prescribirán en tres años contados a partir del momento en que la obligación respectiva se haya hecho exigible.

Ahora bien, en la práctica jurídica ha sido objeto de debate el considerar si los derechos consagrados en otras normas administrativas – laborales también se encuentran sometidos a este límite temporal; asimismo, se ha discutido acerca del momento a partir del cual se entiende que empieza a correr el término de prescripción. Sobre el particular, la jurisprudencia de unificación más reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que: “En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.

Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil, toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) (…) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública.

Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos. (…) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico.” (Subrayado propio) De esta manera, al efectuar un ejercicio interpretativo sistemático del ordenamiento jurídico administrativo – laboral, es válido afirmar que la figura de la prescripción trienal extintiva de los derechos laborales es aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En cuanto al momento a partir del cual inicia el conteo de este término de prescripción, la misma normativa que está siendo aplicada al presente caso señala con claridad que lo será la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. Ahora bien, habida cuenta de los amplios debates que venían surtiéndose en el ámbito jurisdiccional respecto a la determinación de la fecha de exigibilidad, en el año 2019 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de establecer que: “5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Como sustento de esta decisión unificada, la Sección señaló que: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (Negrita y subrayados originales) Así las cosas, en virtud de la postura jurisprudencial unificada y actualmente vigente, la exigibilidad del derecho a reclamar el reconocimiento de la prima especial de servicios tuvo lugar desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, para contabilizar la prescripción del derecho a efectuar cualquier reclamo sobre la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá solamente hasta tres años atrás. Por último, resulta igualmente relevante destacar que el mismo artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 establece que el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción por un lapso igual.

Siendo así, el interesado tendrá en sus manos la posibilidad de interrumpir el término de prescripción, siempre y cuando presente oportunamente ante la respectiva entidad el reclamo correspondiente; esta es una carga razonable que no impone mayores formalismos ni complejas exigencias legales. 7.5. Análisis del caso. ¿La prima especial de servicios ostenta carácter salarial y, en consecuencia, debía ser incluida en el ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ para la época en que fungió como Procurador Judicial II? De conformidad con la posición jurídica sentada por la Sección Segunda de esta Corporación en Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 solamente constituirá factor salarial a efectos de liquidar la pensión de jubilación del demandante CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ, que no para la liquidación de las demás prestaciones sociales.

Con todo, no puede perderse de vista que de conformidad con lo dispuesto en la precitada jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, en ningún caso el reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 da lugar a desconocer el porcentaje fijado por el Gobierno Nacional como monto máximo de ingresos para determinados cargos.

Tal es el caso de los Procuradores Judiciales delegados como Agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal, cuyo límite salarial corresponde al 70% u 80% de lo que por todo concepto devengaron anualmente los magistrados de las Altas Cortes, sin que dicha limitación pueda verse alterada por el reconocimiento a estos funcionarios de la prima especial de servicios.

Así las cosas, al efectuar la reliquidación y pago de la prima especial de servicios a favor del señor CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ, no se podrá superar el límite del 70% u 80% de los ingresos percibidos anualmente por los Magistrados de las Altas Cortes en los términos de esta sentencia. El límite concreto dependerá de la fecha del pago que esté siendo reconocido; de esta manera, para el período comprendido entre el 1 de febrero de 2011 y el 26 de enero de 2012 será aplicable el límite del 70%, mientras que para el período comprendido entre el 27 de enero y el 31 de octubre de 2012 será aplicable el límite del 80%.

¿Es aplicable la prescripción trienal sobre el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a la que tiene derecho el demandante CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ en su calidad de otrora Procurador Judicial II? En el presente caso, en atención a lo establecido en la jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, resulta imperativa la aplicación del instituto de prescripción trienal al reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a la que tiene derecho el demandante CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ en su calidad de otrora Procurador Judicial II.

A efectos de determinar los términos específicos de prescripción en el caso concreto, se tendrá en cuenta la regla fijada en esta misma sentencia según la cual: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Pues bien, la fecha de presentación de la reclamación administrativa tuvo lugar el 17 de julio de 2014.

Siendo así, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 será reconocida al señor CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ en los términos del presente fallo, solamente a partir del 18 de julio de 2011. 7.6. Condena en costas en segunda instancia. A efectos de regular este aspecto en tratándose del trámite de segunda instancia, se tiene que el artículo 365 del Código General del Proceso en sus numerales 3 y 4 establece las reglas según las cuales se deberá condenar en costas cuando se confirme en todas sus partes la sentencia impugnada o cuando esta se revoque totalmente, presupuestos que no se dan en el presente asunto, lo que conduce a que no haya condena en constas en esta instancia. VIII.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR DE MANERA PARCIAL el NUMERAL TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia del 3 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y en su lugar fallar: “3.

Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a que reliquide y pague a CARLOS URIEL NARANJO VÉLEZ la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1994 equivalente al 30% del salario base percibido por el demandante, la cual se reconoce a partir del 18 de julio de 2011 y hasta el 31 de octubre de 2012; asimismo, a que reliquide y pague los aportes a pensión de jubilación efectuados durante el mismo período de tiempo teniendo como ingreso base de liquidación un adicional del 30% de su asignación básica mensual como Procurador Judicial II correspondiente a dicha prima especial de servicios.

El presente reconocimiento no podrá superar el límite del 70% u 80% de la totalidad de los ingresos percibidos anualmente por los Magistrados de las Altas Cortes en los términos de la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 3 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, conforme la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: De la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia, se descontarán las sumas de lo que la entidad hubiese cancelado a la parte actora en caso de haber efectuado transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GILBERTO RONDÓN GONZÁLEZ LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).