CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Demandante: María Celsa Bejarano de Gutiérrez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reliquidación de pensión ordinaria de jubilación; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 24 de junio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 20 a 29). La señora María Celsa Bejarano de Gutiérrez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 53982 de 25 de noviembre de 2013, por la cual la UGPP reliquidó la pensión de jubilación de la accionante, sin incluir los factores salariales devengados durante el último año de servicios; y RDP 56997 de 17 de diciembre de 2013, que confirma la anterior decisión. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reajustar y pagar la pensión de jubilación de la accionante de conformidad con la Ley 33 de 1985, a partir del 1º de septiembre de 2008, con el 75% de todos los factores salariales recibidos durante el último año de 2 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP servicios, cuyas diferencias deberán ser actualizadas; pagar los intereses moratorios, conforme lo consagra el artículo 192 del CPACA; y que sobre las sumas que resulte condenada la entidad se efectúen los ajustes de valor de acuerdo con el índice de precios al consumidor; por último, se condene en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que, mediante Resoluciones 455 de 23 de enero de 2008 y 34728 de 23 de febrero de 2012, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció y reliquidó su pensión de jubilación sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, por lo que deprecó de aquella el reajuste de su prestación, que a través de Resolución RDP 53982 de 25 de noviembre de 2013 fue liquidada en cuantía equivalente de $825.514 a partir del 2 de septiembre de 2008, sin la inclusión de los emolumentos reclamados, decisión contra la cual formuló recurso de apelación, desatado de manera desfavorable con la RDP 56997 de 17 de diciembre de 2013. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados las Leyes 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993; los Decretos 3135 de 1968 (artículo 27), 1042 y 1045 de 1978 (artículo 45), 1848 de 1969 (artículo 73); y 1158 de 1994. Arguye que, de acuerdo con el derrotero jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, en particular en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, le asiste derecho a que la pensión de jubilación le sea liquidada con el universo de factores salariales devengados durante el último año de servicios, pues la Ley 33 de 1985 debe aplicarse en su integridad, dado que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 92 a 98).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que ninguno es cierto. Aduce que para efectos de la liquidación de las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, ha de aplicarse la regla contenida en el inciso 3° de su artículo 36, en virtud de los principios de solidaridad y sostenibilidad presupuestal, de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 1.6 La providencia apelada (ff. 227 a 248).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante sentencia de 24 de 3 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP junio de 2020, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] en las pensiones reconocidas por transición, el IBL se obtiene conforme a las reglas previstas en la Ley 100 de 1993 y los factores de salario que se tienen en cuenta, son aquellos dispuestos en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 […]».
Asimismo, precisa que «[…] para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 […] a la demandante le faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, [por lo que] ante la […][ausencia] de regla especial prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acude a la regla general del artículo 21 ibidem, esto es el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, tal como lo hizo la entidad demandada […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 252 a 258).
Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que adquirió su estatus pensional con anterioridad a la expedición de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y el fallo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, por tanto, tiene una situación consolidada y un derecho adquirido a la pensión. En caso de que no se acojan los argumentos de alzada, pide que no se le condene en costas, comoquiera que actuó de buena fe y porque «[…] durante el transcurso del proceso se presentó un cambio de jurisprudencia del máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa como fue la expedición de la sentencia del 28 de agosto de 2018 […] y por ende existió cambio de criterio jurisprudencial que, en todo caso, no es culpa ni responsabilidad del demandante […]».
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 24 de septiembre de 2020 (f. 260) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021 (f. 265), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 18 de febrero de 2022 (f. 267), para que aquellas alegaran 4 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionada1 para reiterar lo expresado en su escrito de contestación e insiste en que resultan obligatorios los fallos de la Corte Constitucional acerca del tema, así como el del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985; o, al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. 1 Obrantes en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional3 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19934, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para 3 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 4 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 6 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143- 01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los 7 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2.
Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban 8 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas5. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.
De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante 5 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem.
Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. […] Obsérvese que la Ley 33 de 1985 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años.
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. 10 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP 3.4 Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la actora nació el 7 de junio de 1951 (f. 12 c. ppal.). b) De acuerdo con certificación del departamento de Cundinamarca, la demandante laboró desde el 10 de marzo de 1972 hasta el 1º de septiembre de 2008 (f. 13 c. ppal.). c) Conforme a constancia de la secretaría de educación de Cundinamarca, la actora devengó de enero de 2007 a septiembre de 2008 sueldo básico, primas técnica, de navidad, servicios y vacaciones; bonificaciones por servicios y recreación e indemnización vacaciones (f. 15 c. ppal.). d) Mediante Resolución 455 de 23 de enero de 2008, la entonces Cajanal reconoció pensión de jubilación a la accionante a partir del 1º de julio de 2006, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio, con el 75% del promedio de lo cotizado entre el 1º de julio de 1996 y el 30 de junio de 2006, conforme a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados (ff. 10 a 14 c. administrativo). e) A través de Resolución 5406 de 14 de agosto de 2008, el secretario de educación aceptó la renuncia presentada por la demandante a partir del 1º de septiembre de 2008 (f. 26 c. administrativo). f) Por medio de Resolución UGM 34728 de 23 de febrero de 2012, se reliquidó la prestación de la actora con el 79.44% sobre un ingreso base de liquidación conformado por el promedio de lo cotizado del 1º de enero de 1997 al 30 de diciembre de 2006, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados (ff. 31 a 33 c. administrativo). g) La UGPP, con Resolución RDP 53982 de 25 de noviembre de 2013, ordenó reajustar la pensión con el 79.37% de lo aportado desde el 2 de septiembre de 1998 hasta el 1º de septiembre de 2008 (ff. 2 a 4 c. ppal.); decisión que fue recurrida por la accionante (ff. 18 a 19 c. ppal.). 11 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 30 de junio de 19956 tenía más de 35 años de edad (nació el 7 de junio de 1951).
Igualmente, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora laboró en la secretaría de educación de Cundinamarca desde el 10 de marzo de 1972 hasta el 1º de septiembre de 2008, es decir, que completó como tiempo de servicios más de 20 años, por lo que le fue reconocida pensión de jubilación, con Resolución 455 de 23 de enero de 2008, reajustada por los actos administrativos UGM 34728 de 23 de febrero de 2012 y RDP 53982 de 25 de noviembre de 2013, a partir del 2 de septiembre de 2008, con el 79.37% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años, conforme a los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados; decisión confirmada por medio de la RDP 56997 de 17 de diciembre del mismo año. Ahora bien, la Sala reitera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda; lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el que carece de asidero jurídico lo pretendido por la accionante, en el sentido de incorporar al IBL todos los factores salariales devengados durante el último año de labores.
Cabe anotar que si bien los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fueron dictados con posterioridad a los actos administrativos acusados, la sala plena de esta Corporación advirtió que «[…] 6 Según el artículo 151 (parágrafo) de la Ley 100 de 1993, «El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental» 12 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
No obstante, con el propósito de no desmejorar el derecho pensional, se observa que en la Resolución RDP 53982 de 25 de noviembre de 2013 se le reajustó la pensión de jubilación a la actora con base en el 79.37% de los salarios o rentas sobre los cuales aportó entre el 2 de septiembre de 1998 y el 1º de septiembre de 2008, esto es, conforme lo ordena el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, IBL que de igual modo se calcula para los beneficiarios del régimen de transición de esa normativa a quienes les faltare más de 10 años para colmar los presupuestos para acceder a la pensión de jubilación a su entrada en vigor (30 de junio de 1995), por lo que aplicar la Ley 33 de 1985 le sería menos favorable, comoquiera que la tasa pensional prevista en esta norma es del 75%.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 24 de junio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la parte motiva. 13 Expediente: 25000-23-42-000-2014-00637-03 (3296-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Celsa Bejarano de Gutiérrez contra la UGPP 2°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS