CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000-2019-00108-01 (1226-2025) Demandante: Marlon Guillermo Granados Pinto Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y otro Tema: Reajuste de las asignaciones básica y de retiro.

Aplicación de la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Arauca que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

Antecedentes La demanda Pretensiones Marlon Guillermo Granados Pinto presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en orden a que se declarara la nulidad del i) Oficio S-2019 017424/ANOPA-GRUU-1.10 del 2 de abril de 2019, por medio del cual la Policía Nacional le negó el reajuste de la asignación mensual, cesantías y demás prestaciones sociales de 2004, así como del salario pagado a partir de enero de 2005 y hasta la fecha de retiro; y ii) Oficio E-00001-201908013-CASUR Id 420802 del 9 de abril de 2019, a través del cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó el reajuste de la asignación de retiro.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: El pago del incremento que resultara de la diferencia entre la asignación salarial pagada en 2004 -enero a diciembre-, de acuerdo con los Decretos 4158 de esa anualidad, y la que realmente correspondía por ajustes de actualización conforme con la inflación causada en el año 2003 y que afectó el valor de la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante, el cual servía de referente para establecer el sueldo básico, de conformidad con la escala gradual porcentual.

El reconocimiento del incremento derivado de la diferencia entre la asignación mensual pagada a partir de enero de 2005 hasta la fecha de retiro, de acuerdo con los decretos de los salarios expedidos por el gobierno nacional y la que realmente correspondía por los ajustes de actualización plena, conforme con la inflación causada entre los años 1992 y 2004 y que afectó el valor de la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante.

El reajuste del incremento resultado de los salarios y prestaciones sociales a partir de 2004 con los nuevos valores; asimismo, los posteriores -2005- teniendo en cuenta el que resultara más favorable, entre la inflación causada sobre la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante del año anterior y/o el decretado por el gobierno nacional.

La corrección en la hoja de servicios, en la que se evidenciara el incremento por el ajuste real de la actualización plena de la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante y adelantar el trámite ante Casur. El reajuste y pago del incremento de la asignación mensual de retiro, de acuerdo con los salarios expedidos por el gobierno nacional y la que realmente correspondía por los ajustes de actualización plena, conforme con la inflación acumulada y causada entre 1992 y 2004.

La declaración de la pérdida de poder adquisitivo del valor previsto como asignación básica y gastos de representación, fijados a ministros de despacho en el parágrafo del artículo 2 del Decreto 872 de 1992 y, en consecuencia, del ajuste año a año por parte del gobierno nacional y la que realmente correspondía por ajustes de la inflación causada del año anterior, de las escalas de asignación básica de los empleados públicos de la rama ejecutiva, entre los cuales se fijaron la de los ministros con la expedición de los Decretos 11 de 1993, 42 de 1994, 25 de 1995, 10 de 1996, 31 de 1997, 40 de 1998, 35 de 1999, 2720 de 2000, 2710 de 2001, 660 de 2002, 3535 de 2003, 4150 de 2004, 916 de 2005, 372 de 2006, 600 de 2007, 643 de 2008, 708 de 2009, 1374 de 2010, 1031 de 2011, 853 de 2012, 1029 de 2013, 199 de 2014, 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, 1011 de 2019 y 304 de 2020.

La declaración de la pérdida de poder adquisitivo de los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional, como consecuencia de la aplicación de los artículos 14 y 15 del Decreto 921 de 1992 y el artículo 2 de los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019 y 318 de 2020.

Ello, por cuanto el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 fijó una escala gradual porcentual para dichos uniformados, en la cual los sueldos básicos correspondían al porcentaje indicado para cada grado de cara a la asignación básica del grado de general, lo que conllevó a una pérdida de las anualidades 1993 a 2004 por la forma como el gobierno nacional ajustó año a año las escalas salariales de los empleados de la Rama Ejecutiva.

El pago de los perjuicios morales a él causados por cuanto se retuvo injustificada y arbitrariamente sus salarios, prestaciones sociales y asignación de retiro desde el 1 de enero de 2004, lo cual implicó una pérdida de oportunidad de mejores condiciones de vida. Asimismo, los materiales en las modalidades de lucro cesante y daño emergente.

La inaplicación, a partir del año 2004, de los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional, por medio de los cuales se ajustaron las asignaciones de la Fuerza Pública, ello en una correcta interpretación y aplicación del marco normativo fijado en la sentencia C-931 de 2004. El pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.

Fundamentos fácticos En la demanda se narraron los siguientes hechos: Marlon Guillermo Granados Pinto ingresó a la Policía Nacional como subteniente el 1.° de noviembre de 1989 y fue retirado del grado de teniente coronel el 20 de julio de 2010. El 3 de mayo de 2010 se emitió la hoja de servicios 79446224, en la cual se consignaron los emolumentos salariales que le reconoció la Policía Nacional.

De conformidad con dicha hoja de servicios, Casur le reconoció la asignación de retiro a través de la Resolución 004341 del 27 de julio de 2010. El 20 de febrero de 2019 solicitó a la Policía Nacional y a Casur el reajuste de la diferencia de las asignaciones salariales y de retiro. La Policía Nacional negó el reajuste salarial a través del Oficio S-2019 017424/ANOPA-GRUU-1.10 del 2 de abril de 2019.

Por su parte, Casur negó la reliquidación de la asignación de retiro mediante el Oficio E-00001-201908013-CASUR Id 420802 del 9 de abril de 2019. Decisiones contra las cuales no se interpusieron recursos. Normas violadas y concepto de violación Como tales se citaron los artículos 4, 48, 53, 218, 220, 230 y 373 de la Constitución Política; 1, 2, 3 y 13 de la Ley 4 de 1992; y 271 de la Ley 1450 de 2011, así como los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990, en su concepto, porque: Mediante la sentencia C-931 de 2004, la Corte Constitucional ordenó al gobierno nacional y al Congreso de la República realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004 y que para el 2005 debía haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario.

Las entidades desconocieron que el artículo 271 de la Ley 1450 de 2011 ordenó establecer una estrategia para «resolver la litigiosidad en torno a los asuntos relativos a las asignaciones salariales, a las asignaciones de retiro, al ajuste del IPC». El mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones de retiro ha estado ligado al incremento de las asignaciones en actividad para cada grado, lo cual operó a partir del 31 de diciembre de 2004.

Además, el porcentaje de los sueldos básicos se ha mantenido incólume, «lo cual signific[ó] que no [pudiera] producirse ningún ajuste que tuviese como finalidad un aumento de dichas remuneraciones o aún el solo mantenimiento del poder adquisitivo». La asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante fue el parámetro con el que se establecieron los sueldos básicos para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública; sin embargo, el gobierno nacional no «fijó la valoración de la asignación básica del oficial en el grado de General, solo continuó dando aplicación al sueldo básico de dicho grado es decir al de General o Almirante, de acuerdo con la fórmula que venía aplicando desde el año 1992, según el artículo 14 del Decreto 921 de ese año», con lo cual se dejó de establecer el porcentaje indicado para cada grado.

Con el Decreto 921 de 1992 se modificó el porcentaje señalado en el Decreto 335 de 1992 y se determinó uno menor, es decir, se disminuyó del 40% al 31%; entonces, con independencia del porcentaje que se asignaba, debía atenderse que el sueldo básico de un oficial en el grado de general o almirante correspondía a la remuneración mensual de los ministros de despacho, por concepto de asignación básica y gastos de representación. El ajuste del salario no correspondía propiamente a su incremento, en razón a que, para que este existiera, se requería que se revisara y modificara, «aumentándolo», luego del ajuste por inflación, conforme con los factores reales de carácter socioeconómico que incidieran en su determinación y, especialmente, en la necesidad de asegurar el mínimo vital del trabajador.

De conformidad con la sentencia antes referida, se debía reconocer la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, incluidos los integrantes de la Fuerza Pública, lo cual no podía realizarse si no se actualizaban la asignación básica y los gastos de representación fijados a los ministros de despacho, de conformidad con el índice acumulado de inflación. Para el año 2004 se debían «ajustar los valores establecidos por el Gobierno Nacional en el año 2003 con la correspondiente inflación causada en dicho año (2003); y [ ] que a partir del año 2005 se deb[ía] establecer la actualización plena de la asignación básica y los gastos de representación fijados a los Ministros del Despacho de conformidad con el índice acumulado de inflación causada en los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, adicionándole a ello, a partir del año 1997 la bonificación de compensación aplicándole a partir del año 1998 la respectiva actualización indicada».

Las entidades demandadas no tuvieron en cuenta los mandatos constitucionales y legales, pues indicó que los sueldos básicos para el personal de la Policía Nacional eran fijados por el gobierno nacional, conforme con el cual, debían mantener el poder adquisitivo constante, a pesar de que el aumento se hizo por debajo de la inflación causada.

Contestación de la demanda La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se opuso respecto de las pretensiones dirigidas a esa entidad, a la condena en costas y propuso la excepción de «inexistencia del derecho» con sustento en lo siguiente:  El gobierno nacional a través de los decretos anuales de incremento del sueldo de la Fuerza Pública dispuso los parámetros que regulaban los reajustes de los salarios en aplicación de la escala gradual porcentual establecida en las normas especiales, los cuales Casur venía acatando sin que se pudiera variar tales criterios.

A Marlon Guillermo Granados Pinto le fue reconocida una asignación mensual de retiro de conformidad con los tiempos de servicio laborados en la Policía Nacional a partir del 20 de julio de 2010, en cuantía de las partidas legalmente computables, sin que tuviera lugar a su reajuste con inclusión de la prima de actualización creada transitoriamente por el Decreto 335 de 1995 [artículo 15] para los grados de agente a teniente coronel, la cual desapareció con la expedición del Decreto 107 de 1996. «En ese orden de ideas, no le asiste derecho al actor al pretender que su asignación mensual de retiro sea reajustada y con inclusión de la prima de actualización del a partir del año 1999, pues como ya se advirtió a partir del 1 de Enero de 1996, el fin para la cual fue creada la prima de actualización, desapareció, siendo ahora imposible incluirla como partida permanente».

(sic) La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional guardó silencio. Sentencia de primera instancia En sentencia proferida el 31 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Arauca resolvió negar las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Para tal efecto, sostuvo lo que sigue: De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, se estableció una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública; razón «por la que se creó de manera temporal la prima de actualización, la que subsistiría mientras se cumpliera tal objetivo, lo que se materializó en vigencia de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995» (sic).

Así, a través del Decreto 107 de 1996 se fijó la escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública, por lo que sus sueldos básicos, «corresponder[ía]n al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General». Con fundamento en este, el gobierno nacional «cada año expide decretos en los que fija las pautas para determinar el monto que devengarán los miembros de las fuerzas militares, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial» (sic).

Por su parte, las asignaciones de retiro del personal de la Policía Nacional, se incrementarían de acuerdo al aumento salarial decretado para el personal activo, «lo que se ha denominado principio de oscilación, el que se ha venido manteniendo a través de las Leyes y Decretos de carrera correspondientes, y su finalidad radica en evitar la pérdida del poder adquisitivo, de modo tal que cada variación que tengan los salarios del personal en actividad, se extiendan de manera automática al personal en uso de retiro» (sic).

El Régimen General de Seguridad Social en Pensiones previó como mecanismo de mantenimiento del poder adquisitivo constante de las pensiones, la variación porcentual del IPC para el año inmediatamente anterior certificado por el DANE [artículo 14 de la Ley 100 de 1993]; sin embargo, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública adoptó el principio de oscilación como criterio para mantener dicho poder de las asignaciones de retiro.

Sin embargo, con fundamento en la Ley 238 de 1995 se permitió el incremento de las asignaciones de retiro del personal de la Fuerza Pública retirado con fundamento en el IPC hasta el 2004, toda vez que, de acuerdo con el artículo 3, numeral 13, de la Ley 923 de 2004, reglamentado por el artículo 42 del Decreto 4433 del mismo año, el legislador dispuso nuevamente el sistema de oscilación. Así, como el demandante estuvo activo hasta el año 2010, y por ende no devengaba asignación de retiro o pensión alguna, resulta improcedente el reajuste salarial pretendido, ya que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, solamente resultaba posible el incremento de las asignaciones de retiro y/o pensiones de los miembros de la Fuerza Pública con base en el IPC, mas no para los salarios devengados en actividad como equivocadamente lo pretendió la parte demandante.

La sentencia C-931 de 2004 no resultaba aplicable al caso bajo estudio, tal como lo pretendió la parte demandante, pues, un reajuste salarial con fundamento en el IPC no tenía vocación de prosperidad, ya que, «para las anualidades de 1992 a 2004, el Gobierno nacional no se encontraba jurídicamente obligado a incrementar en ese porcentaje las asignaciones salariales, a lo que se suma, que los decretos mediante los cuales se fijaron los incrementos salariales no fueron cuestionados por la parte actora a través del presente medio de control» (sic) Recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se accedieran a las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: El a quo incurrió en un defecto sustantivo por la «mala interpretación» y el análisis contrario a derecho al apartarse sin justificación y argumentación alguna del mandato previsto en la sentencia C-931 de 2004 que era «oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna».

Por el contrario, en la sentencia antes indicada la Corte Constitucional ordenó al gobierno nacional y al Congreso de la República, realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004 y dispuso la aprobación de la ley del presupuesto general de la Nación del año 2005.

No podía desconocerse por parte de esa autoridad judicial que era el derecho reconocido en la sentencia C-931 de 2004 con efectos erga omnes, «lo que hoy es reclamado; y por lo tanto, en aras de la equidad y la justicia, hay que examinar de un lado, si lo que se condiciona en la sentencia C-931 de 2004 es la exequibilidad de la Ley 848 de 2003 y/o los decretos que fijan las remuneraciones allí ordenadas a actualizar, y de otra, si lo ordenado en pro de reconocer la actualización plena de su salario, de conformidad con el índice acumulado de inflación, se cumplió y en qué forma por parte del Gobierno Nacional.

Importante citar la argumentación propia y reiterativa de la Sentencia C-1017 de 2003 […]» (sic). Lo pretendido en nada obedecía a la aplicación del principio de favorabilidad respecto del ajuste de la asignación de retiro y de pensiones, en virtud del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, pues como se relacionó en la demanda existía un mandato constitucional emitido por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-931 de 2004 que dio órdenes perentorias y explícitas, tanto al Congreso de la República como al gobierno nacional, oponibles a cualquier autoridad incluso la judicial.

Debía inaplicarse con efectos inter partes los decretos que fijaban las escalas de la asignación básica de los empleos públicos, para el caso bajo examen la del ministro de despacho, los sueldos básicos de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional a partir del año 2004. No hubo valoración de las pruebas aportadas con la demanda cuya finalidad era evidenciar la pérdida acumulada del poder adquisitivo de los salarios, así como el incumplimiento en la actualización a partir del año 2004 y siguientes, teniendo en cuenta la inflación causada y acumulada en el período comprendido entre los años 1992 a 2004.  1.5.

Trámite de la segunda instancia En auto del 22 de julio de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 31 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, en los términos de artículo 247 del CPACA. Las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en esta instancia judicial.

Consideraciones Competencia La Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]».

Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿si Marlon Guillermo Granados Pinto tenía derecho a que se le reliquidara la asignación de retiro reconocida, como consecuencia del reajuste de la asignación básica que percibió en los años 1992 a 2004 y de 2005 a la fecha de su retiro, de conformidad con la inflación acumulada y, de acuerdo con la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional? Para resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial aplicable y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen salarial de la Fuerza Pública El artículo 150 de la Constitución Política previó que el Congreso de la República tiene, entre otras, la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».

Con fundamento en la anterior disposición, se expidió la Ley 4 de 1992, en la cual se ordenó que, para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública [entre otros], el gobierno nacional debía tener en cuenta, entre otras cosas, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.

Con base en lo anterior, dispuso que el gobierno nacional modificaría el régimen salarial correspondiente a los empleados «aumentando sus remuneraciones». Adicionalmente, en el artículo 13, previó que el gobierno nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, la cual debía producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996.

Ello ocurrió a partir del Decreto 107 de 1996 que desarrolló este artículo al precisar que los sueldos básicos corresponderían al porcentaje que se indicaba para cada grado, «con respecto a la asignación básica del grado de General». A partir de 1997 el presidente de la República expidió los decretos salariales y, para ello, sirvió de base el porcentaje de la asignación del grado de general.

Como se observa, las asignaciones básicas están sujetas a los decretos que expide anualmente el gobierno nacional, los cuales constituyen única fuente para realizar el incremento salarial, pues el artículo 10 ibidem estableció expresamente que «[t]odo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos».

Ahora bien, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 ordenó que las pensiones «se reajustar[ía]n anualmente de oficio [ ] según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior». El objetivo principal de esta norma se contrajo a que dichas prestaciones mantuvieran su poder adquisitivo.

Asimismo, el artículo 279 ibidem previó que lo dispuesto en la ley no se aplicaría a los miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, pero mediante la Ley 238 de 1995 se adicionó en el sentido de que dichas excepciones no implicaban «la negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 [ ] para los pensionados de los sectores aquí contemplados».

A partir de lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación señaló pacíficamente que el reajuste conforme con el IPC procedía únicamente cuando se trataba de asignaciones de retiro, siempre y cuando resultara más favorable y hasta antes de que fuera expedida la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004, pues a partir de este momento se estableció que las asignaciones de retiro y pensiones se incrementarían «en el mismo porcentaje en que se aument[aran] las asignaciones en actividad para cada grado» [artículo 42].

Ciertamente, desde el año 2007, esta corporación sostuvo lo que a continuación se transcribe: «[ ] no existe la menor duda en el sentido que bajo los mandatos del artículo original 279 de la ley 100 de 1993 los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no eran acreedores del reajuste de sus pensiones como lo dispone el artículo 14 de aquella, vale decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, sino como lo disponía el decreto 1212 de 1990, o sea mediante la oscilación de las asignaciones de los miembros de la Policía Nacional en actividad. [ ] a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE como lo dispuso el artículo 14 de la última y a la mesada 14 en los términos del artículo 142 ibidem [ ]».

Más recientemente, en la sentencia proferida el 14 de julio de 2022, se puntualizó lo siguiente: «[ ] 1.- Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, en virtud del principio de favorabilidad y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalado en el artículo 14 de la ley 100 de 1993, en cada caso concreto, aplica desde el año 1993 hasta 2004, toda vez que a partir del 1.° de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004. 3.- El reajuste conforme al IPC incide directamente en la base de la respectiva prestación pensional y debe servir para la liquidación de los incrementos que a partir del año 2005 se efectuaran sobre dicha prestación [ ]».

En suma, el reajuste conforme con el IPC procede únicamente respecto de las asignaciones de retiro y pensiones, pero no de las asignaciones básicas, en razón a que las leyes y decretos reglamentarios no especificaron modificación alguna o disposición diferente de que el gobierno nacional, a través de decretos, es el que establece el incremento de las asignaciones básicas de los miembros de la Fuerza Pública.

De lo probado En el expediente se encuentran los siguientes hechos probados: Marlon Guillermo Granados Pinto prestó el servicio en la Policía Nacional así: Casur le reconoció la asignación de retiro a través de la Resolución 004341 del 27 de julio de 2010, en cuantía equivalente al 82% del sueldo básico de actividad para el grado y partidas legalmente computables, a partir del 20 de julio de 2010.

El 20 de febrero de 2019 solicitó a la Policía Nacional y a Casur el reajuste salarial y de la asignación de retiro. Con Oficio S-2019 017424/ANOPA-GRUU-1.10 del 2 de abril de 2019, la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional informó al demandante que los sueldos básicos del personal uniformado y no uniformado de esa entidad los fijaba anualmente el gobierno nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992; y que esa área de nómina solo era competente para liquidar los haberes del personal en servicio activo, por lo tanto no estaba facultada para realizar reconocimiento de salarios y/o prestaciones que no estuvieran previstos en las disposiciones legales que regían la materia.

Con Oficio E-00001-201908013-CASUR Id 420802 del 9 de abril de 2019, Casur negó el reajuste de la asignación de retiro del demandante, toda vez que se encontraba reconocida y liquidada dentro de los parámetros legales vigentes para la fecha de su retiro. Caso concreto En el recurso de apelación, se indicó que la asignación básica debía ser reajustada porque la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional estableció que se debía reconocer la actualización plena del derecho.

La sentencia que sirvió de sustento a la apelación, esto es la C-931 de 2004, declaró la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 848 de 2003 «[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004» con las condiciones que se transcriben: «[…] Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales.

Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos.

En consecuencia,

ORDENA al Gobierno Nacional y al Congreso de la República que con carácter urgente, si aún no lo ha hecho, dentro del ámbito de sus competencias, tomen las medidas necesarias para realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expire la vigencia fiscal del año 2004.

Para esos propósitos, deberán efectuarse las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire dicha vigencia fiscal. […]». En la parte considerativa de la decisión, el alto tribunal constitucional se detuvo en los siguientes temas: La jurisprudencia precedente en materia de reajuste de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley anual de presupuesto, concretada en las sentencias C-815 de 1999, C-1017 de 2003, C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001, en las cuales se indicó que la Constitución Política protegió el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprendía que cada año fuera reajustado para los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.

Al respecto, sostuvo lo siguiente: «[…] En otras palabras, en la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte mantuvo la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, la consideración según la cual la Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.

Pero se apartó de las consecuencias deducidas de esta premisa en la Sentencia anterior. En consecuencia, en 2001 no impartió una orden específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, sino que, tomando como pauta artículo 187 de la Constitución Política, que señala el criterio para determinar el aumento salarial de los congresistas acudiendo al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, diferenció el conjunto de servidores públicos que por su nivel de salario merecían una protección reforzada, de aquellos que devengan más y no la requerían.

Aquellos cuyo salario fuera menor a dicho promedio ponderado tenían un derecho “de carácter intangible” a mantener el poder adquisitivo real, en virtud de la protección constitucional reforzada que la Constitución dispone a su favor (C.P Art. 334.), de la obligación del Estado de velar la igualdad sea real y efectiva (C.P Art. 13) y asegurar a todas las personas condiciones de vida digna.

(C.P Art.1). Este primer grupo de trabajadores, dijo la Sentencia C-1064 de 2001, tenía derecho a que se les aumentara su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantuviera el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debía tenerse como criterio preponderante la inflación. En el caso de los servidores públicos que devengaran salarios más altos a este tope, la situación era diferente, pues no se trataba de sujetos que merecieran una protección reforzada.

Por lo tanto su derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario podía ser limitado, siempre y cuando la limitación fuera razonable. Sobre la razonabilidad de la limitación estimó que el juicio del juez constitucional debía ser estricto, por cuanto la limitación podía llegar a afectar derechos constitucionales como el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad. […]».

Los criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones en lo relativo al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario son, entre otros: (i) el principio recogido en el artículo 53 de la CP que debía ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo;

(ii) este no es absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, «por lo cual puede ser limitado más no desmejorado, desconocido o vulnerado»; (iii) «no resultan igualmente afectados por el fenómeno inflacionario todos los servidores públicos, por lo cual los límites impuestos al derecho al mantener la capacidad adquisitiva del salario pueden ser diferentes, según se trate de servidores que devengan salarios bajos, medios, o altos»; y (iv) a los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, «el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C.».

Con fundamento en lo anterior, la Corte sostuvo que, ante la imposibilidad de aplicar el parámetro de congelación total de los salarios de los trabajadores de ingresos medios y altos, se debían tener en cuenta para esa vigencia fiscal [2004], «a fin de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario», los siguientes criterios: «[ ] a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.

En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). c. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, éstos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación registrada en el año 2003. d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.

El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: [ ]». Como se observa, en la sentencia que sirvió de sustento a la apelación, la Corte Constitucional acudió a las sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001, y se detuvo en la imposibilidad de congelar los salarios de los servidores públicos y limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, pero como este no era absoluto, determinó que aquellos que lo percibieran en cuantía superior a 2 smlmv podían ser objeto de limitación, en razón a que no eran sujetos de especial protección del Estado.

Sobre tales sentencias, esta Sección consideró que el alto tribunal constitucional había tomado distancia respecto de los precedentes invocados en los que señaló un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, por ejemplo la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo al estimar que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no era compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituían un precedente inmediato y directo del fallo C-1433 de 2000.

Por lo que, si bien el IPC era una variable económica que podía ser tenida en cuenta para determinar el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo era que, no constituía la única fórmula aplicable para ello, en atención al peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica y la ponderación racional del gasto público, entre otras.

Así las cosas, considera la Sala que, ciertamente, la Constitución Política y la ley prevén el deber de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, pero no únicamente conforme con la variación porcentual del IPC o la inflación, pues el gobierno nacional, a través de los decretos que expide anualmente, puede acudir a otros parámetros.

Como en el sub examine no se ha debatido que en las anualidades solicitadas se hubiese disminuido el salario, sino que debía ser reajustado en los términos de la sentencia antes mencionada, debe comprenderse que no se vulneró ese derecho y, como el demandante se desempeñó como oficial de la Policía Nacional desde 1989, al tenor de la misma sentencia, aquel se podía limitar.

Ahora, el hecho de que esos ajustes se hubieran dispuesto en proporción inferior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior no conlleva por sí mismo a la vulneración de los derechos del actor, en razón a que, en la sentencia mencionada, la Corte Constitucional consideró que este no era «el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta» para esos efectos.

Se agrega a lo anterior que, tal como lo sostuvo la entidad demandada, el único competente para fijar el aumento de los salarios es el gobierno nacional, de manera que no son las vinculadas a esta litis las que están llamadas a reconocer un valor mayor del dispuesto por aquel, en virtud del artículo 10 de la Ley 4 de 1992. Al respecto, en la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021, esta Subsección sostuvo lo siguiente: «[…] La asignación básica del personal de la Fuerza Pública está sujeta a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que, a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios del personal castrense.

Para la Sala resulta improcedente acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que los incrementos efectuados a la asignación básica del actor en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, lo cual torna también inviable acceder a la reliquidación de su asignación de retiro incorporando los porcentajes del IPC dejados de incluir en su asignación básica desde 1997 hasta la fecha de su pago efectivo.

Lo anterior por cuanto el reajuste previsto en la Ley 238 de 1995 se refiere a las asignaciones de retiro del personal que prestó sus servicios a las fuerzas militares y no a los sueldos devengados por dichos servidores en actividad; por lo cual, la Sala arriba a la conclusión de que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, porque el demandante carece del derecho a la reliquidación de las asignaciones básicas que devengó como miembro activo del Ejército Nacional con aplicación del IPC para los años de 1997 a 2003, toda vez que los incrementos determinados por el Gobierno nacional tienen pleno sustento constitucional y legal, y no están llamados a ser sustituidos en virtud de la expedición de la Ley 238 de 1995 y, por ende, tampoco es viable ordenar el reajuste de su asignación de retiro. […]».

Igualmente, en la sentencia del 25 de agosto de 2022 se expuso lo que se transcribe a continuación: «[…] En ese sentido, para los años 2004 al 2015 (año de retiro), lapso para el cual el demandante solicita la reliquidación salarial, el Gobierno nacional, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 4 de 1992, fijó la escala gradual porcentual para los miembros de la Fuerza Pública a través de los Decretos 4158 del 2004; 923 del 2005; 407 del 2006; 1515 del 2007; 673 del 2008; 737 del 2009; 1530 del 2010; 1050 del 2011; 842 del 2012; 1017 del 2013; 187 del 2014; y 1028 del 2015.

Así, debido a que para esos periodos el señor José Javier Herrera Velandia era miembro activo de la Policía Nacional, ya que su retiro definitivo se produjo el 18 de febrero del 2015, el incremento de su sueldo básico mensual debía atender a las citadas disposiciones gubernamentales. Por tanto, el desacuerdo con los salarios fijados debió discutirse a partir del contenido de los mencionados decretos, pues fue en aquellos en donde se plasmó la voluntad de la administración sobre el particular. [ ] Ahora, sobre la asignación mensual de los ministros de despacho y su relación con el salario del señor José Javier Herrera, debe decirse que tales argumentos tampoco tienen vocación de prosperidad, en atención a que como lo pretendido es discutir el modo en que el Gobierno nacional ha fijado la remuneración de dichos servidores públicos, los actos administrativos demandados carecen de la idoneidad necesaria para estudiar ese aspecto, en tanto no se ocupan del tema concerniente al salario de los ministros. [ ]».

Y es que la sentencia supra citada examinó la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003 que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el año 2004, de manera que no podría aplicarse a las vigencias anteriores como lo pretendió la parte actora, máxime si el gobierno nacional incrementó los salarios. Sobre el particular, en la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2022, esta Sección sostuvo que «la Corte Constitucional ordenó la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, en los precisos términos de la consideración jurídica número 3.2.11.8.4, y en este numeral la Corte no hizo mención a esa actualización histórica como lo indica el demandante»; asimismo, puntualizó que no eran contrarios a la Constitución los reajustes salariales de los altos funcionarios con un porcentaje menor al de la inflación, siempre y cuando no fuera permanente, sino temporal; de ahí que la Corte haya explicado que «la aludida limitación no es una deuda que adquiere el Estado con los servidores públicos» y «tampoco es reembolsable al final de un determinado periodo, porque se trata de un ahorro fiscal para asegurar otros fines y principios constitucionales de mayor envergadura».

En la misma providencia citada, se examinó la legalidad de los Decretos 4150 de 2004, 916 de 2005 y 372 de 2006 en lo que concernía al incremento salarial establecido por el gobierno nacional, para concluir que (i) este y el Congreso de la República cumplieron con las directrices trazadas en las sentencias C-1017 de 2003 y C-931 de 2004 proferidas por la Corte Constitucional, en razón a que, a partir del año 2004, se aumentó el porcentaje de los funcionarios hasta alcanzar como incremento uno superior al 100% de la inflación cuando finalizó la vigencia del Plan de Desarrollo 2003 - 2006; y (ii) en los años posteriores a 2005 se expidieron los decretos en cumplimiento de los lineamientos impuestos por la alta corporación. En ese orden argumentativo, ha de señalarse que el demandante no tenía derecho a las diferencias salariales que solicitó; además, como el reajuste de la asignación de retiro depende de la prosperidad del incremento del salario no hay lugar a conceder dicha petición, en razón a que el régimen de la Fuerza Pública ordena la aplicación del principio de oscilación. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Conclusión Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en razón a que el solicitante no tenía derecho a que se reajustara la asignación básica devengada en los años 1992 a 2004 porque el incremento de la asignación básica mensual del personal activo de las Fuerzas Militares y de Policía recae únicamente en el gobierno nacional, de conformidad con la Ley 4 de 1992 y, aunque no se haya dado en los precisos términos de la inflación, no puede considerarse que ello vulnere sus derechos laborales.

Costas La condena en costas en la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo está prevista en el artículo 188 del CPACA que dispuso: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la que no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 31 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Arauca que negó las pretensiones de la demanda presentada por Marlon Guillermo Granados Pinto contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. LXRR