CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Excepción de pago.
Incongruencia entre mandamiento ejecutivo y la orden de seguir adelante con la ejecución. Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada contra la sentencia proferida el 8 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se declaró probada parcialmente la excepción de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución. I.- Antecedentes 1.1.
La demanda 1. Luis Francisco Estupiñán Bernal presentó demanda ejecutiva, en orden a que se librara mandamiento de pago en contra de la Rama Judicial, en los siguientes términos: «a) Las diferencias de las mesadas pensionales de los años 2012 hasta el año 2019 la suma de $1.453.021. 1 En adelante Ugpp. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal b) Por concepto de intereses moratorios de las diferencias de las mesadas pensionales de los años 2012 hasta el año 2019, la suma de $2.793.821, hasta que se verifi[cara] su pago. c) Como INTERESES MORATORIOS la suma de $39.516.444 (treinta y nueve millones quinientos diez y seis mil cuatrocientos cuarenta y cuatro pesos); desde diciembre de 2018 a junio de 2019 del valor del retroactivo programado para su pago para diciembre de 2018 por valor de $267.726.591.» [sic] 2.
En el acápite de hechos, narró lo siguiente: 2.1. En sentencia del 8 de mayo de 2014 el Tribunal Administrativo de Boyacá condenó a la Ugpp al reconocimiento y pago de la pensión gracia y a que las sumas adeudadas «se ajustaran tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, de conformidad con el artículo 187 del CPACA y [devengaran] INTERESES MORATORIOS A PARTIR DE LA EJECUTORIA, atendiendo el artículo 192 del CPACA». 2.2.
La decisión fue confirmada por esta corporación mediante sentencia del 26 de julio de 2018 y cobró ejecutoria el 7 de septiembre de 2018. 2.3. A través de la Resolución RDP 0044219 del 16 de noviembre de 2018, la UGPP dio cumplimiento parcial a la sentencia objeto de recaudo, en el sentido de reconocer la pensión gracia en cuantía de $2.000.070 a partir del 13 de marzo de 2011.
Esta fue incluida en la nómina de junio de 2019, con una mesada de $2.723.385 y un retroactivo de $252.493.052, el cual «fue cancelado por parte de la ugpp» [sic]. 2.4. «La resolución No. RDP 44219 de 16 de noviembre de 2018, fue programada para su inclusión en nómina en diciembre de 2018, con un retroactivo para diciembre de 2018 de $267.726.591; es sobre este retroactivo de $267.726.591 que [solicitaba] INTERESES MORATORIOS del artículo 192 del CPACA, desde el mes de septiembre de 2018 hasta el mes de junio de 2019, fecha que se verificó la inclusión en nómina». 2.5.
En dicho acto administrativo se ordenó una mesada pensional de $2.000.070 efectiva para el año 2011 y el aumento anual se hizo en forma parcial, pues faltó una diferencia en el aumento legal de la mesada pensional de los años 2012 a 2019, «[s]iendo la suma correcta: Mesadas pensional para el año 2012 (V.P.A 5.80%)= $2.116.074; mesada pensional para el año 2013 (V.P.A 4.02%)= $2.201.140; mesada pensional para el año 2014 (V.P.A 4.50%)= 2.300191; mesada para el año 2015 (V.P.A 4.60%)= $2.405.999; mesada para el año 2016 (V.P.A 7.00%)= $2.574.418; mesada pensional para el año 2017 (V.P.A 7.00%)= $2.754.627; mesada pensional para el año 2018 (V.P.A 5.90%)= $2.917.149; mesada pensional para el año 2019 (V.P.A 6.00%)= $3.092.177.» [sic] 2.6.
Al contestar la petición de pago de los intereses moratorios y la actualización de las mesadas pensionales, la Ugpp consignó los siguientes valores de las mesadas: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal (i) 2011: $2.000.070;
(ii) 2012: $2.074.672; (iii) 2013: $2.125.294; (iv) 2014: $2.166.525; (v) 2015: $2.245.820; (vi) 2016: $2.397.862; (vii) 2017: $2.535.739; (viii) 2018: $2.639.451; y (ix) 2019: $2.723.385. Las diferencias de los valores de los años 2012 a 2019 era de $1.453.021, más el interés moratorio a la tasa más alta de 2.46%. 2.7. El 1 de octubre de 2018 y el 24 de enero de 2019 solicitó a la UGPP el cumplimiento de la sentencia; el 4 de abril y 10 de mayo del mismo año, la inclusión en nómina de la Resolución 44219 del 16 de noviembre de 2018; y el 8 de julio de 2019 el pago de los intereses moratorios, sin que estos fueran desembolsados. 1.2.
Mandamiento de pago 3. En auto proferido el 20 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Boyacá libró el mandamiento ejecutivo en los siguientes términos: «PRIMERO: Librar mandamiento de pago a favor del señor LUIS FRANCISCO ESTUPIÑÁN BERNAL y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P, por la suma de OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL OCHOCIENTOS DIEZ PESOS ($8.220.810) M/CTE por concepto de intereses moratorios liquidados desde el día siguiente a la ejecutoria y hasta cuando se efectuó el pago.
Dicho valor queda sujeto a la debida actualización hasta la fecha del pago total de la obligación que aquí se ejecuta.» 4. Para tal efecto, sostuvo lo siguiente: 5. En lo que correspondía a las diferencias de mesadas, no existía salgo a favor del ejecutante, en razón a que la Ugpp aplicó los porcentajes de incremento anual. El demandante contabilizó los porcentajes «para el incremento anual que corresponde al IPC e inflación, los cuales no correspond[ían], en tanto para efectos de pensión se les aplica[ba] un porcentaje de la variación del IPC, es decir, sin inflación». 6.
Para la liquidación se tuvieron en cuenta los siguientes interregnos: (i) mesadas: desde el 13 de marzo de 2011 al 30 de mayo de 2019 -pago-; (ii) indexación: desde el 13 de marzo de 2011 al 7 de septiembre de 2018 -ejecutoria-; y (iii) intereses: desde el 8 de septiembre de 2018 al 30 de mayo de 2019. El resultado fue el siguiente: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal 7.
Es decir que, a la fecha de inclusión en nómina, se le adeudaba la suma de $249.776.711 por concepto de mesadas e indexación, más $8.540.572 por concepto de interés al DTF. Como se pagó la suma de $250.096.473, quedó un saldo a favor del ejecutante de $8.220.810 por concepto de intereses. 1.3. Recurso interpuesto contra el mandamiento de pago 8.
La Ugpp presentó recurso de reposición contra el auto que libró el mandamiento ejecutivo, con fundamento en (i) la caducidad de la acción; (ii) la indebida conformación del título ejecutivo; y (iii) la inexistencia del título ejecutivo respecto de los intereses, además, de la obligación clara, expresa y exigible. 9. En proveído del 16 de febrero de 2021 se resolvió no reponer la decisión con sustento en lo que sigue: 9.1.
No operó la caducidad de la acción ejecutiva, comoquiera que la sentencia objeto de recaudo quedó ejecutoriada el 7 de septiembre de 2018 y la demanda se radicó el 15 de agosto de 2019. 9.2. La sentencia fue proferida en vigencia del CPACA, por lo tanto, se condenó a la entidad al pago de los intereses en los términos del artículo 192 del CPACA; en consecuencia, el ejecutante contaba con el término de 3 meses para radicar la solicitud de cumplimiento, lo cual ocurrió el 1 de octubre de 2018. 9.3.
De conformidad con el artículo 297 del CPACA, cuando el título ejecutivo lo constituía una sentencia, debía allegarse con la constancia de ejecutoria, sin que fuera exigible la copia auténtica, al tenor del numeral 2 del artículo 114 del Código General del Proceso. 9.4. El «recibo de pago» no era necesario para conformar el título ejecutivo, pues este era simple aun si se tuviera en cuenta la resolución que dio cumplimiento a la obligación. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal 9.5.
La liquidación de los intereses se realizó desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia hasta cuando se efectuó el pago, de manera que el valor arrojado por ese concepto quedaba sujeto a la debida actualización hasta la fecha del pago total de la obligación, pues así se evitaba «la devaluación de esta suma de dinero y no se [reconocía] un doble pago». 1.4.
Contestación de la demanda 10. La Ugpp se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: 10.1. No adeudaba valor alguno porque mediante Resolución RDP 044219 del 16 de noviembre de 2018 se dio cumplimiento a la sentencia objeto de recaudo, en el sentido de reconocer la pensión gracia en cuantía de $2.000.070, a partir del 13 de marzo de 2011, y con fundamento en el certificado de factores salariales expedido el 2 de mayo de 2011 por la Secretaría de Educación de Boyacá. Fue incluido en nómina de junio de 2019 con las sumas de mesadas -$245.227.417,31-, indexación -$36.129.649,87-. 10.2.
Se reportó «a financiera» la liquidación de intereses en los términos del artículo 192 del CPACA en cuantía de $2.776.135,22, pues cesaron desde el 7 de diciembre de 2018. 10.3. Se debía tener en cuenta la liquidación de Cajanal y que los dineros depositados en las cuentas de la Ugpp eran inembargables por expresa prohibición del artículo 19 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. 11.
Propuso las siguientes excepciones: 11.1. Pago: porque se expidió la Resolución RDP 044219 del 16 de noviembre de 2018, en la cual se reconoció la pensión gracia. Además, se reportó la liquidación de los intereses en los términos del artículo 192 del CPACA sin que se tuviera en cuenta el mes en que fue incluido en nómina porque se consideraba que no se causaban, «dados los tiempos establecidos para el reporte y pago de nómina». 11.2.
Inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible porque el título debía aportarse en original o copia auténtica. 1.5. Trámite de las excepciones 12. En auto del 3 de agosto de 2021 se rechazó de plano por improcedente la excepción de «inexistencia de la obligación clara, expresa y exigible» propuesta por la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal Ugpp, en consideración a que no se trataba de aquellas previstas en el artículo 442 del Código General del Proceso y ya se había resuelto en la providencia que resolvió el recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. 1.6.
Sentencia de primera instancia 13. En sentencia proferida en audiencia del 8 de marzo de 2023, se resolvió (i) declarar probada parcialmente la excepción de pago de la obligación; (ii) seguir adelante con la ejecución en contra de la Ugpp por la suma de $8.545.694 que equivalía «a capital adeudado al EJECUTANTE, suma que devengar[ía] intereses a partir del 1º de julio de 2019 y hasta que se [satisficiera] en su totalidad»;
(iii) no condenar en costas. Para tal efecto, expuso lo siguiente: 14. Los intereses debían liquidarse en los términos del artículo 192 del CPACA, es decir que la solicitud de cumplimiento se debía presentar dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria. Entonces, si esta ocurrió el 7 de septiembre de 2018 y la petición se radicó el 1 de octubre de la misma anualidad, no se interrumpió la causación de los intereses y, por lo tanto, se debían calcular a la tasa DTF hasta junio de 2019, fecha de inclusión en nómina. 15.
Mediante la Resolución 044219 del 16 de noviembre de 2018 se reconoció la pensión gracia; sin embargo, hasta junio de 2019 se realizó un pago por la suma de $252.493.052, la cual incluía la mesada de ese mes, razón por la cual se debía tomar el neto de $250.096.473. Se trató de un pago realizado con posterioridad a la sentencia base de recaudo y con antelación al mandamiento de pago. 16.
Los datos a tener en cuenta en la liquidación eran los siguientes: «[ ] DATOS A TENER EN CUENTA EN LA LIQUIDACIÓN FECHA DE ESTATUS Y EFECTIVIDAD 13/03/2011 FL.18 FECHA DE EJECUTORIA 7/09/2018 FL. 29 SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA 1/10/2018 FL. 33 VALOR MESADA PENSIONAL EN CUMPLIMIENTO DEL FALLO - RES.Nº RDP 04429 DE 2018 EFECTIVA A PARTIR 13/03/2011 $2.000.070 FL. 30 FECHA DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA 15/08/2019 FL. 3 FECHA DE PAGO 30/06/2019 FL. 46 VALOR PAGADO POR LA ENTIDAD $250.096.473 Se liquidan intereses moratorios en los términos del art.192,194 y 195 del CPACA [ ]» 17.
Con el fin de determinar si el pago realizado en junio de 2019 permitía declarar la excepción de pago, se realizó la liquidación en los siguientes términos: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal 17.1.
Mesadas causadas desde el 13 de marzo de 2011 al 30 de mayo de 2019: $245.227.417. 17.2. Indexación de mesadas desde el 13 de marzo de 2011 hasta el 7 de septiembre de 2018 [ejecutoria] con los descuentos a salud: $226.722.198. 18. A pesar de que no se observó variación alguna, al momento de librar el mandamiento se aplicaron los descuentos a salud a las mesadas causadas desde el 8 de septiembre de 2018 [día siguiente a la ejecutoria de la sentencia] hasta el 30 de mayo de 2020, esto es sobre «la mesada de noviembre y la adicional», sin que hubiera lugar a ello, en razón a que la Ugpp solo aplicaba el descuento a la mesada de noviembre, sin hacerlo a la adicional; en consecuencia, debió descontarse la suma de $316.734 y no como erróneamente se hizo al descontar $633.468.
Lo anterior arrojó un saldo a favor del ejecutante de $316.734. 19. La entidad tomó como fecha de solicitud de cumplimiento el 1 de junio de 2019 y, por lo tanto, no liquidó los intereses causados desde el 7 de diciembre de 2018 al 30 de mayo de 2019; sin embargo, ello «carec[ía] de asidero» porque la sentencia cobró ejecutoria el 7 de septiembre de 2018 y la solicitud fue radicada el 1 de octubre de 2018; ello significaba que la Ugpp desconoció que el ejecutante presentó en término la reclamación, tal como lo ordenaba el artículo 192 del CPACA, aunado a que el 24 de enero, 4 de abril, 10 de junio y 8 de julio de 2019 insistió en el cumplimiento de la obligación. En consecuencia, los intereses a la tasa DTF desde la ejecutoria [8 de septiembre de 2018] hasta el pago [junio de 2019] ascendían a $8.548.721. 20.
A la fecha del pago al ejecutante, la entidad adeudaba la suma de $250.093.445 por concepto de capital más $8.548.721 por intereses al DTF. Ello arrojaba un total de $258.642.167, los cuales al ser imputados primero a intereses y luego a capital en los términos del artículo 1653 del Código Civil, arrojaba un saldo a favor del actor de $8.545.694 que comprendía el capital dejado de pagar y sobre el cual se causaban intereses a partir del 1 de julio de 2019. 21.
El resumen de la liquidación era el siguiente: «[ ] MESADAS CAUSADAS DESDE LA FECHA DE EFECTIVIDAD 13/03/2011 HASTA LA EJECUTORIA 7/09/2018 $ 219.029.106 MESADAS CAUSADAS CON POSTERIORIDAD A LA EJECUTORIA HASTA EL 30/05/2019 $ 26.198.311 (-) DESCUENTOS DE SALUD SOBRE EL CAPITAL CAUSADO HASTA LA FECHA EJECUTORIA $ (24.417.975) (-) DESCUENTOS DE SALUD SOBRE EL CAPITAL CAUSADO CON POSTERIORIDAD A LA FECHA DE EJECUTORIA $ (2.827.063) (+) INDEXACION $ 32.111.066 TOTAL CAPITAL A FECHA DE PAGO $ 250.093.445 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal TOTAL INTERES DTF A LA FECHA DE PAGO E INCLUSION EN NOMINA 30/06/2019 $ 8.548.721 TOTAL CRÉDITO $ 258.642.167 VALOR PAGADO POR CONCEPTO DE RETROACTIVO SEGÚN SOPORTE DE TRANSACCION APORTADO EN EL EXPEDIENTE A FL. 46 $ 250.096.473 VALOR ADEUDADO A 30/06/2019 $ 8.545.694 TOTAL CRÉDITO POR CONCEPTO DE CAPITAL $ 8.545.694 [ ]» 22.
Como el pago de la obligación se realizó en junio de 2019, es decir, con posterioridad a la sentencia objeto de recaudo y antes del mandamiento ejecutivo, debía declararse probada parcialmente la excepción de pago, pues no se satisfizo la totalidad de la obligación. 1.7. Recurso de apelación 23. Contra la anterior decisión, la parte ejecutada interpuso recurso de apelación y lo sustentó de forma oral en los siguientes términos: 23.1.
El a quo incurrió en una indebida valoración probatoria de las pruebas allegadas con el expediente administrativo que demostraban la inexistencia de la obligación pendiente a favor del ejecutante, pues «todas aquellas preexistentes se encuentran extintas por pago total de la obligación reconociéndose el derecho pensional ordenado». 23.2.
Con la Resolución RDP 0044219 del 16 de noviembre de 2018 se dio cumplimiento a la sentencia objeto de recaudo, de manera que era inexistente la obligación. Igualmente, la indebida valoración probatoria porque en este acto se indicó que la Subdirección de Nómina de Pensionados pagaría los intereses, «acto administrativo que se encuentra en ejecución de cumplimiento y continuará su trámite ordinario para el cumplimiento y pago de la obligación». 23.3.
El pago de las «diferencias» también se ordenó en la resolución mencionada, pues se reconoció la pensión gracia en cuantía de $2.000.070 a partir del 13 de marzo de 2011 sin acreditar el retiro por ser del ramo docente. Una vez verificados los aplicativos de la entidad se encontró que se incluyó en la nómina de junio de 2019 y, por concepto de mesadas se entregó la suma de $245.227.417,31, en el cual se incluyeron los descuentos en salud por $25.245.037 para un total neto de $217.982.276,46. 23.4.
El demandante «no podía obligarse, por cuanto incurriría en un vicio de nulidad por causa ilícita, de acuerdo con el artículo 1052 del Código Civil, el objeto carec[ía] de Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal fundamento constitucional, legal y jurisprudencial.
La obligación se [encontraba] extinta por pago total. Se incurriría en un desacato de orden legal y constitucional menoscabando los recursos públicos»; igualmente, la obligación no sería pagada con recursos propios de la entidad sino del presupuesto nacional, los cuales solo podían «usarse» para reconocer los derechos pensionales. 24.
El recurso de apelación fue concedido en el efecto suspensivo, en la misma audiencia. 1.8. Trámite de segunda instancia 25. En auto del 23 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la entidad ejecutada contra la sentencia del 8 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 26. En el término de ejecutoria, la entidad apelante presentó «pronunciamiento del recurso de apelación» en los siguientes términos: 26.1.
Mediante la Resolución RDP 044219 del 16 de noviembre de 2018 se dio cumplimiento a la sentencia proferida el 8 de mayo de 2014, confirmada por esta corporación el 26 de julio de 2018, en el sentido de reconocer la pensión gracia e incluirlo en nómina de junio de 2019; también se realizó el pago por concepto de mesadas [$245.227.417,31] e indexación [$36.129.649,87] y se reportó a «Financiera» la liquidación de intereses en los términos del artículo 192 del CPACA por la suma de $2.776.135,22. 26.2.
Con el Auto ADP 6496 del 7 de diciembre de 2020 se informó que, revisada la base de sentencias pagadas por la Subdirección Financiera, se advertía un pago por $2.776.135,22 por concepto de intereses, de acuerdo con lo establecido en el acto administrativo de cumplimiento. 26.3. Si la parte ejecutante no presentó la solicitud de cumplimiento, se debían pagar solo los primeros 3 meses de intereses.
A partir del mes 4, contado desde la fecha de ejecutoria de la sentencia, se suspendía la causación de intereses y solo se reanudaba cuando se radicara la solicitud siempre que estuviera completa la documentación en el expediente; en ese orden, la suma a pagar por este concepto era de $2.776.135,22. 26.4. Al demandante le correspondía «responder por la condena en costas por cuanto instaur[ó] un proceso judicial por una obligación que se [encontraba] extinta por pago, por lo que la entidad pública [ ] incurrió en gastos que no est[aba] llamada a soportar, más cuando sus recursos pertenecen al erario público que únicamente [podía] ser destinado al Sistema General de Pensiones, tal como lo expres[ó] el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9 de la Ley 100 de 1993».
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal II. Consideraciones 2.1. Competencia 27. De conformidad con el artículo 442 del Código General del Proceso2, en el proceso ejecutivo, cuando se trata del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, «solo podrán alegarse» las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, las cuales se resuelven mediante sentencia. 28.
En el caso concreto, el 8 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió declarar parcialmente probada la excepción de pago y seguir adelante con la ejecución, es decir, profirió una sentencia. 29. En consecuencia, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la entidad ejecutada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 30.
Entonces, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp, se atenderán los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, según los cuales «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión» y «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». [se resalta] 2.2.
Problema jurídico 31. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿La Ugpp cumplió con la obligación y, por lo tanto, debe declararse probada la excepción de pago? 32. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se abordará el marco normativo y jurisprudencial del proceso ejecutivo, la carga probatoria y la excepción de pago; segundo, se reseñarán los hechos probados; y tercero, se resolverá el caso concreto. 2 En adelante CGP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal 2.3. Cuestión previa 33. En la audiencia realizada el 8 de marzo de 2023, la Ugpp sustentó de forma oral el recurso de apelación presentado contra la sentencia que declaró parcialmente probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución; sin embargo, dentro del término de ejecutoria del auto que lo admitió, presentó un nuevo pronunciamiento, en el cual adicionó algunos argumentos. 34.
El artículo 247 del CPACA previó el trámite del recurso de apelación contra sentencias. En su numeral 4 dispuso que «[d]esde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes». 35.
Entonces, la norma establece un criterio temporal que se extiende hasta la ejecutoria del auto que admite la apelación y otro subjetivo que se concreta en los sujetos procesales; sin embargo, esta intervención se condiciona a que el pronunciamiento se realice respecto del recurso de los demás intervinientes. 36. Nótese que en la disposición se incluyó el adjetivo «demás», entendido por la Real Academia Española como aquel «precedido de los artículos lo, la, los, las, con el sentido de ‘lo otro, la otra, los otros o los restantes, las otras o las restantes» lo que, para el caso, se traduce en que serán los sujetos «no recurrentes» los que intervengan para coadyuvar o refutar los argumentos del que sí lo es. 37.
En ese orden de ideas, aunque la norma no establece prohibición expresa para que la misma parte recurrente se pronuncie hasta el término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación, lo cierto es que esa etapa procesal no puede utilizarse para modificar o adicionar los argumentos de la apelación, pues no solo vulneraría el principio de preclusión, sino los derechos de defensa y debido proceso de la contraparte.
En ese orden de ideas, la Sala no se detendrá en los argumentos nuevos planteados por la Ugpp en esta instancia. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. El proceso ejecutivo 38. El mandamiento de pago es la primera decisión en el proceso ejecutivo y «en cierta forma equivale al auto admisorio de la demanda que se dicta en un proceso ordinario, pero con notables diferencias»3.
Esta Subsección la ha definido como «una orden 3 Rodríguez Tamayo, Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Edición 6, 2021, pág. 510. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal judicial provisional de cumplir perentoriamente con una obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo [ ]»4. 39.
Conforme con el artículo 430 del CGP, radicada la demanda y acompañada del documento que preste mérito ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible, el juez podrá inadmitir la demanda o librar el mandamiento de pago. 40. Cuando la demanda ejecutiva no contenga los requisitos previstos en los artículos 162 [contenido de la demanda5], 166 [anexos de la demanda] del CPACA y 906 del CGP, el juez deberá inadmitirla, pero únicamente por estas razones y no, por ejemplo, cuando faltan los documentos necesarios para integrar el título ejecutivo. 41.
En caso contrario, si la demanda cumple con los requisitos antes mencionados, se procederá a librar el mandamiento de pago. El artículo 298 del CPACA, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, estableció lo siguiente: «Artículo 298. Procedimiento. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor.
Si el título lo constituye una conciliación aprobada por esta jurisdicción o un laudo arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, el mandamiento ejecutivo se librará, previa solicitud del acreedor, una vez transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo.
En este caso, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias judiciales. [ ]» [se resalta] 42. A su turno, el artículo 430 del CGP estableció 2 opciones para librar el mandamiento ejecutivo: (i) cuando fuere procedente, en la forma pedida por la parte ejecutante; y (ii) en la que el juez considere legal.
Respecto de esta última, esta 4 Auto del 8 de agosto de 2017, radicación 68001-23-33-000-2016-01034-01 (1915-17). 5 Según este canon, la demanda deberá contener, entre otras cosas, lo siguiente: (i) la designación de las partes y sus representantes; (ii) lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad; (iii) los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados;
(iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones; (v) la petición de las pruebas que el demandante pretende hacer, pero deberá aportar las documentales que se encuentren en su poder; y (vi) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 6 Conforme con el cual, la demanda será inadmitida cuando no reúna los requisitos formales, no se acompañen los anexos ordenados por la ley, las pretensiones acumuladas no reúnan los requisitos legales, quien formule la demanda carezca de derecho de postulación para adelantar el respectivo proceso, entre otros.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal Sección ha señalado que el juez «debe sustentar su decisión en argumentos razonables para lo cual puede apoyarse en cálculos y operaciones matemáticas»7.
Adicionalmente, en esta providencia se ordenará «al demandado que cumpla la obligación» y los requisitos formales del título, «sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo». 43. Además, si el proceso versa sobre el pago de sumas de dinero, el juez ordenará el pago con los intereses desde la ejecutoria de la sentencia hasta la «cancelación» de la deuda.
En caso de prestaciones periódicas, «la orden de pago comprenderá, además de las sumas vencidas, las que en lo sucesivo se causen», según el artículo 431 ibidem. 44. De conformidad con el artículo 438 del CGP, «[e]l mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo».
Idéntica disposición se plasmó en el artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, pues en el numeral 1 dispuso que será apelable el auto «que rechace la demanda o su reforma, y que el niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo», caso en el cual, el recurso deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir [parágrafo 2] y se concederá en el efecto suspensivo.
De conformidad con el literal g) del artículo 125 ibidem8, el conocimiento del recurso de apelación será competencia de la Sala o Subsección. 45. Lo anterior significa que, cuando el juez libra dicha providencia en la forma pedida por el ejecutante, la decisión no será apelable, mientras que si de los cálculos concluye que la obligación es menor o que no se deben incluir aspectos que no fueron ordenados en el título de recaudo, pero sí fueron solicitados o, simplemente, que no hay lugar a librarlo [por citar un ejemplo], lo negará total o parcialmente, según el caso y procederá el recurso de apelación. 46.
En línea con lo anterior, si el mandamiento de pago se niega total o parcialmente, la competencia radica en la Sala, Sección o Subsección al tenor del literal g) del numeral segundo del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, de cuyo tenor literal se extrae que será competencia de las salas, secciones y subsecciones expedir los autos enunciados «en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas». 7 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicación 17001-23-33- 000-2018-00112-01 (6127-19). 8 «Artículo 125.
De la expedición de providencias. [ ] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: [ ] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas». [se resalta] Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal 47.
Por el contrario, si el mandamiento ejecutivo se libra en la forma pedida, se deberá acudir a la regla prevista en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, esto es que «será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelve el recurso de queja». 48.
Es del caso precisar que, si bien es cierto que el artículo 298 ibidem estableció que vencidos los términos previstos en el artículo 192 del código, sin que se haya cumplido la condena impuesta, «el juez o magistrado competente» adoptará la decisión inicial, también lo es que se refiere al escenario en que se debe librar el mandamiento ejecutivo, pero no es un referente normativo para determinar la competencia de la Sala o el ponente, en razón a que no enunció expresamente las 3 alternativas que pueden ocurrir en esta etapa procesal: librarlo, no librarlo o librarlo parcialmente. 49.
En efecto, la norma citada (i) se refirió al magistrado competente, no al magistrado ponente; y (ii) incluye el adjetivo competente para referirse al conocimiento por factor de conexidad y las reglas que deben seguirse para iniciar el proceso ejecutivo. 50. Ciertamente, la lectura armónica de cada una de las expresiones del artículo 298 citado, conllevan a concluir que en este no se determinó la competencia para proferir el mandamiento ejecutivo, sino las reglas que debe seguir el magistrado competente por el factor de conexidad.
En ese orden de ideas, comoquiera que en el CPACA se fijó una regla explícita para aquellos autos que lo nieguen total o parcialmente, es esta la que debe atenderse. 51. Ahora bien, cuando se trata de ejecución de sentencias judiciales, dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, la entidad únicamente podrá proponer las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP y «su prosperidad pende, de que dichas circunstancias se hubiesen presentado con posterioridad a la existencia de la providencia judicial constitutiva del título9»10.
Estas son: «Artículo 442. Excepciones. La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: [ ] 2. Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, 9 Así lo reiteró la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente 23.565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
Criterio reiterado por la misma sección, en el auto del 30 de enero de 2008, Expediente 30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y por la Subsección “C”, en la Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Al respecto, consultar: Rodríguez Tamayo. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. 6ª Ed., 2021, pág. 782.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida.» [se resalta] 52.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia señaló lo que a continuación se transcribe11: «Con respaldo en lo señalado, puede afirmarse que el legislador ha querido que cuando el «título ejecutivo» sea una «providencia judicial» que haya condenado a alguna de las partes o en la que fue provocada la terminación del litigio por conciliación o transacción, las excepciones están limitadas a la lista taxativa que fue referida en el párrafo precedente, con el propósito de evitar dilaciones injustificadas en la materialización del derecho sustancial reconocido.» 53.
Estas excepciones tienen como único objeto desvirtuar o enervar las pretensiones de la demanda y, de conformidad con el artículo 442 transcrito, solo podrán ser alegadas cuando se trate de hechos posteriores al título de recaudo, pero antes de que se profiera el mandamiento ejecutivo, pues con posterioridad a este, en caso de expedirse un acto administrativo que lo acate, se comprenderá que se trató del cumplimiento de la orden impartida en aquel, en razón a que el artículo 431 del CPACA prevé que, cuando se trata de sumas de dinero, «se ordenará su pago en el término de cinco (5) días, con los intereses desde que se hicieron exigibles hasta la cancelación de la deuda». 54.
Por ello, al momento de «contestar la demanda», la entidad ejecutada podrá optar por lo siguiente: (i) guardar silencio; (ii) contestar la demanda y no proponer excepciones; (iii) proponer excepciones de aquellas previstas en el artículo 442 y otras que no lo estén; (iv) proponer exclusivamente las excepciones de ese mismo artículo. La etapa subsiguiente, dependerá de la actuación de la ejecutada. 55.
En primer lugar, si la entidad decide guardar silencio o no proponer excepciones oportunamente, el juez ordenará «por auto que no admite recurso», el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado; así lo prevé el artículo 440 del CGP. 56.
En segundo lugar, si la entidad propone las excepciones previstas en el artículo 442, pero también otras que no lo están, procederá lo siguiente: (i) se rechazarán 11 Sentencia proferida el 18 de enero de 2018, STC136-2018, radicación 11001-22-10-000-2017- 00806-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal de plano las excepciones improcedentes12 mediante auto [de ponente] que será apelable, de conformidad con el numeral 4 del artículo 321 del CGP13;
(ii) se correrá traslado de las excepciones que sí estén contenidas en el artículo 442 para que el ejecutante «se pronuncie sobre ellas, y adjunte o pida las pruebas que pretende hacer valer»; y (iii) se proferirá la sentencia. 57. Y, en tercer lugar, si la ejecutada propone exclusivamente una o varias excepciones señaladas por el artículo 442 citado, se procederá de la misma manera que el punto (iii) del párrafo anterior, es decir, se dictará la sentencia. 58.
Si la sentencia de excepciones es totalmente favorable al demandado se dará por terminado el proceso, se ordenará el desembargo de los bienes «y se condenará al ejecutante a pagar las costas y los perjuicios que aquél haya sufrido con ocasión de las medidas cautelares y del proceso»; por el otro, si las excepciones «no prosperan o prosperan parcialmente», «en la sentencia se ordenará seguir adelante la ejecución en la forma que corresponda».
Esta, la sentencia, hace tránsito a cosa juzgada. 59. Esta, la orden de seguir adelante con la ejecución se puede impartir mediante auto o sentencia. En el primer caso, procederá cuando no se propongan las excepciones indicadas por el artículo 442 del CGP y contra la decisión no procederá recurso alguno, mientras que la sentencia que resuelva las que sí son procedentes, expedida por la sala, sección o subsección, será susceptible del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 243 del CPACA. 60.
Ciertamente, lo anterior fue previsto también por el CGP al regular la liquidación del crédito cuando estableció que «[e]jecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución o notificada la sentencia que resuelve sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado, cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación [ ]», e, igualmente, por el parágrafo del artículo 298 del CPACA, según el cual «[l]os defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso». 61.
En este punto, es preciso señalar que, cuando se trate de recursos de apelación presentados contra sentencias en vigencia de la Ley 2080 de 2021, el trámite de la segunda instancia deberá ser adelantado conforme con los mandatos del CPACA, pues así lo interpretó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 12 Al respecto, consultar: Rodríguez Tamayo.
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. 6ª Ed., 2021, pág. 782. 13 «Artículo 321. [ ] También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: [ ] 4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo.» [se resalta] Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal unificación proferido el 12 de septiembre de 202314, en el cual se fijó la siguiente regla: «PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA, estableciendo que el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.
Esta regla no se hace extensiva a la ejecución en materia de contratos de que trata el artículo 299 ibidem.» 2.4.2. La carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago 62. De acuerdo con lo señalado en el acápite anterior, del ejercicio probatorio que realice la entidad para sustentar las excepciones y, por consiguiente, desvirtuar las pretensiones, dependerá si se declaran probadas o no aquellas previstas en el artículo 442 del CGP.
Es recurrente que el Estado, cuando actúa como deudor en procesos de esta naturaleza, acuda a la excepción de pago, en razón a la obligación contenida en el título [entregar sumas de dinero]. 63. En efecto, el pago es una forma de extinción de las obligaciones, de conformidad con el numeral 1 del artículo 1625 del Código Civil que dispuso: «Artículo 1625.
Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1° Por la solución o pago efectivo; [ ]» 64. A su vez, los artículos 1626 y 1627 ibidem prevén que el pago efectivo «es la prestación de lo que se debe» y que se hará «bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación, sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes». 65.
Es decir que este tiene como objeto que el deudor satisfaga la obligación y, por consiguiente, que deje de existir. Del mismo modo, desaparece el derecho del acreedor a exigirla, pero para ello, aquel [el deudor] tendrá la carga de demostrar que, efectivamente, se entregó la acreencia. 66. Al respecto, en la sentencia del 18 de noviembre de 1991, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, sostuvo lo siguiente: 14 Radicación 11001-03-15-000-2023-00857-00.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal «De hecho, el artículo 1626 del C. c. define el pago como la “prestación efectiva de lo que se debe”. Y el artículo 1627 ib. prescribe que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación ”.
En el anterior orden de ideas, si, como ha sido dicho, la prestación a cargo del deudor es dineraria, lo debido será dinero. De modo que solo entregando la cantidad de signos monetarios que, con referencia a determinada unidad de cuenta, constituyan el objeto de la prestación, el deudor quedará liberado de la obligación. O para expresarlo con una fórmula del derecho de obligaciones, el dinero se encontrará no solo “in solutione”, sino también “in obligatione”». [se resalta] 67.
Igualmente, la doctrina se ha pronunciado respecto del pago como forma de extinguir las obligaciones, así15: «Indistintamente, tanto en el lenguaje como en el corriente, se dice pagar, solucionar, cumplir, cancelar, satisfacer una obligación, para significar la ejecución de la prestación por parte del deudor y, más ampliamente, la satisfacción del acreedor.
Pago (de pacare = satisfacer, pacificar, aplacar) o solución es la ejecución de la prestación debida, cualquiera que sea la clase de la obligación, aun cuando en el habla usual el pago se refiere más a las obligaciones de entregar y, dentro de ellas, más concretamente, a las pecuniarias: pago = cancelar una deuda, usualmente, una obligación de dinero.» 68.
Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil16. 69. Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente17: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 70.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del 15 Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones. 3ª Ed. I, Universidad Externado de Colombia, 2002, pág. 571. 16 «Artículo 1649. El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; i sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales.
El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban.» 17 Subsección A, radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 71.
Asimismo, la doctrina18 ha señalado que, en los procesos ejecutivos, «[a]l demandado le corresponde la carga de probar los hechos que sirven de supuesto a las normas legales en que fundamenta sus excepciones», consideración que encuentra razón, precisamente, en el artículo 1757 del Código Civil, conforme con el cual «[i]ncumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o ésta». 72.
En el mismo sentido, esta Sección, en sentencia de tutela del 28 de febrero de 201619, consideró lo siguiente: «Nótese que cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, la norma es enfática al limitar las excepciones que se pueden proponer, entre las que se encuentra “el pago”. De acuerdo con lo anterior, el medio de defensa idóneo, en caso de que se libre mandamiento ejecutivo en contra de una entidad de derecho público, es la proposición de excepciones de mérito.
En este caso, la excepción de pago, para lo cual tendrá la carga probatoria de acompañar los documentos o actos administrativos que demuestren el pago, o en su defecto, pedir las pruebas que pretenda hacer valer para demostrarlo. [ ] Así mismo, la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta en una sentencia proferida por un juez de lo contencioso administrativo, deberá, una vez librado el mandamiento ejecutivo, alegar las excepciones enlistadas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P.C., o el artículo 442 del CGP – según la norma aplicable a cada caso-.
En esa medida, no se hace obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo arrimar copia auténtica de los actos administrativos que cumplieron parcial o totalmente la condena contenida en la sentencia, porque la carga de la prueba de quien alega el pago, es quien se pretende beneficiar con la declaratoria del mismo.» [se resalta] 73.
Súmese a lo expuesto que esta Subsección, respecto de la orden de seguir adelante con la ejecución, ha señalado lo que se transcribe a continuación20: «La orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.
En esta etapa, queda agotada la 18 Devis Echandía Hernando. Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, Ed. 5ª, Temis, pág. 482. 19 Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2016-00153-00 (AC). 20 Auto del 18 de mayo de 2017, radicación 15001-23-33-000-2013-00870-02 (0577-17). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente.
De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.» 74. Entonces, la naturaleza de esta decisión se circunscribe a verificar que el título ejecutivo se ajuste a la legalidad y a determinar si subsiste o no la obligación a cargo del deudor; es en la etapa siguiente, esto es la liquidación del crédito, que se determinará con exactitud el monto de la deuda y se podrán tener en cuenta los abonos o pagos efectuados.
Así lo comprendió la Corte Constitucional21 cuando indicó que, en ese momento procesal «(i) ya se ha proferido un mandamiento de pago en el que se ha señalado la suma adeudada; (ii) ya existe una sentencia en firme que decide en el fondo sobre la existencia de dicha obligación y el momento desde cuando se hizo exigible; y (iii) también está plenamente establecido el monto de la deuda en la unidad monetaria en la que fue contraída dicha obligación. Así las cosas, las operaciones que restan para liquidar el crédito son la determinación del monto a pagar en moneda nacional, si es el caso, y el cálculo del valor de los intereses, que se establece a partir del tiempo trascurrido desde que la obligación se hizo exigible [ ]» [se resalta]. 75.
Igualmente, esta Subsección ha señalado que la liquidación del crédito «es un acto procesal encaminado a precisar y concretar el valor de la ejecución, con la previa realización de las operaciones matemáticas que se requieran e incluyendo los distintos ítems o componentes por los cuales se libró el mandamiento de pago y luego se ordenó seguir adelante con la ejecución -capital, intereses, costas, etc.-»; también se puntualizó que en esta oportunidad «deberá incluirse cualquier abono o pago parcial que haya sido efectuado por el deudor luego de ser notificado del mandamiento ejecutivo»22. 76.
Esto, en consonancia con lo expuesto en párrafos anteriores: las excepciones señaladas en el artículo 442 del CGP solo se alegarán cuando se trate de hechos posteriores a la sentencia condenatoria pero antes de que se profiera el mandamiento ejecutivo. Si el acto administrativo y la liquidación se expiden después de este momento procesal, se tendrá como el cumplimiento a aquel [el mandamiento] y, por consiguiente, como un abono a la deuda que deberá ser tenida en cuenta al momento de liquidar el crédito. 77.
El artículo 446 del estatuto procesal general prevé que, después de seguir adelante con la ejecución, «cualquiera de las partes» podrá presentar la liquidación del crédito con los documentos que la sustenten y, de esta, se dará traslado a la otra parte, quien «solo podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para cuyo trámite deberá acompañar, so pena de rechazo, una liquidación alternativa en la que se precisen los errores puntuales que le atribuye a la liquidación objetada», disposición que, sin asomo de duda, garantiza los derechos al debido proceso de las partes, pues, 21 Sentencia C-814 de 2009. 22 Óp. Cit. 14.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal si es del caso, la entidad podrá objetar los cálculos del demandante, en el sentido de descontar los abonos que hubiera efectuado. 78. Incluso, esa garantía se extiende en la etapa que le sigue, pues el artículo citado también dispuso que de la misma manera se procederá cuando se trate de actualizarla en los casos previstos en la ley, «para lo cual se tomará como base la liquidación que esté en firme». 79.
Las consideraciones anotadas anteriormente permiten corroborar que (i) la excepción de pago procederá cuando la obligación se cumplió después de haberse proferido la sentencia objeto de recaudo y antes de la presentación de la demanda; (ii) cuando se trate de pagos realizados después de esa etapa procesal, se deberá tomar como un abono; y (iii) nada impide que en la liquidación del crédito se puedan efectuar los descuentos correspondientes [por pagos parciales]. 2.5.
Hechos probados 80. En el expediente está demostrado lo siguiente: 80.1. En la sentencia proferida el 8 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá se resolvió lo siguiente: «PRIMERO. DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 021456 del 28 de diciembre de 2012 y RDP 012150 del 12 de marzo de 2013, por las cuales se niega el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación al señor Luis Francisco Estupiñán Bernal.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, como sucesora procesal de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal (entidad liquidada) a reconocer, liquidar y pagar al señor Luis Francisco Estupiñán Bernal [ ] la pensión gracia de jubilación incluyendo en la base de liquidación, los siguientes factores: asignación básica, prima de alimentación, prima de grado, prima de vacaciones y prima de navidad, devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional, esto es, entre el 12 de marzo de 2010 y el 12 de marzo de 2011.
El reconocimiento se hará efectivo a partir del 13 de marzo de 2011.
CUARTO. Las sumas que resulten a favor de la parte demandante, se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, de conformidad con lo reglado en el artículo 187 del C.P.A.C.A., y devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de esta providencia, ateniendo lo previsto en el artículo 192 ibidem. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal [ ]» 80.2.
En la sentencia proferida el 26 de julio de 2018, se revocaron los ordinales relacionados con la condena en costas y agencias en derecho para, en su lugar, «abstenerse de condenar en costas» y, en lo demás, se confirmó. La decisión quedó ejecutoriada el 7 de septiembre de 2018. 80.3. El 1 de octubre de 2018, el ejecutante presentó la solicitud de pago de la sentencia que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia. A esta anexó las sentencias de primera y segunda instancia y copia de la cédula. 80.4.
La Ugpp dio cumplimiento a la sentencia mediante la Resolución RDP 044219 del 16 de noviembre de 2018 así: «ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo judicial proferido por CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B el 26 de julio de 2018 y en consecuencia, reconocer y ordenar el pago a favor del (a) señor (a) ESTUPIÑAN BERNAL LUIS FRANCISCO, ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, en cuantía de $2.000.070 (DOS MILLONES SETENTA PESOS M/CTE), efectiva a partir del 13 de marzo de 2011, sin acreditar retiro por ser del ramo docente.
ARTÍCULO SEGUNDO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará al interesado (a) la suma a que se refiere el artículo anterior, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley, con observancia del turno respectivo. [ ]
ARTÍCULO SÉPTIMO: En cumplimiento al fallo objeto del presente acto administrativo, los intereses moratorios en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A., estarán a cargo de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP, a favor del interesado (a) y se liquidarán por la Subdirección de Nómina de Pensionados, siendo parte integral de esta resolución la liquidación respectiva.
PARÁGRAFO: Una vez incluida en nómina la presente resolución, la Subdirección de Nómina de Pensionados, deberá reportar a la Subdirección Financiera, la liquidación detallada de los intereses moratorios, a fin de que se efectúe la ordenación del gasto y el pago correspondiente según disponibilidad presupuestal vigente.» 80.5. El 24 de enero de 2019 el ejecutante pidió nuevamente el cumplimiento de la sentencia, con sustento en que la «respuesta» con radicado 2018-500-504-176-212 se comunicó que «[s]i bien la Unidad expidió el acto administrativo de reconocimiento, no [había] sido posible su inclusión en nómina de pensionados, [porque se encontraba] realizando el estudio de los documentos que acredita[ban] el tipo de vinculación del pensionado y de las acciones que podrían ser iniciadas».
Esta fue reiterada el 4 de abril, 10 de junio y 8 de julio de 2019, en el sentido de que se incluyera en nómina. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal 80.6. El 24 de junio de 2019 se realizó el pago de los siguientes conceptos: Concepto Valor Pensión gracia $2.723.385,54 Pago retroactivo al 12% $227.041.981,74 Pago retro Msda Adnal 0% 18.185.435,17 Reliquidación Pago único al 12% 44219 $33.385.375,94 Reliq pago único msda adic 0% 44219 $2.744.273,93 Total $284.080.452,32 Egreso ADRES $31.587.400 Neto pagado $252.493.052,32 80.7.
El 22 de julio de 2019 la Ugpp comunicó al ejecutante -entre otras cosas- que la resolución de cumplimiento fue incluida en la nómina de junio de 2019, se encontraba «adelantando el trámite de liquidación de los intereses moratorios conforme a lo señalado en el fallo objeto de cumplimiento y en el Acto Administrativo que dio cumplimiento a la sentencia judicial»; además, que (i) una vez se realizara la liquidación, sería remitido a la Subdirección Financiera para proceder al correspondiente pago; y (ii) para el año 2019 devengaba una mesada de $2.723.285,54. 2.6.
Análisis de la Sala 81. En el recurso de apelación, la Ugpp argumentó que el a quo valoró indebidamente las pruebas porque con la Resolución 0044219 del 16 de noviembre de 2018 se dio cumplimiento a la orden impartida en las sentencias objeto de recaudo. 82. Al revisar la demanda, se observa que la pretensión se circunscribió a que se pagara el capital [diferencias de mesadas] y los intereses, con fundamento en que, si bien se expidió la Resolución 044219 del 16 de noviembre de 2018, faltó una «diferencia en el aumento anual legal de la mesada pensional» de los años 2012 a 2019; sin embargo, ello fue resuelto por el a quo desde el mandamiento de pago al señalar que se «contabiliz[aron] los porcentajes para el incremento anual que corresponde a IPC e inflación, los cuales no correspond[ían], en tanto para efectos de pensión se les aplica[ba] un porcentaje de la variación del IPC, es decir, sin inflación», aspecto frente al cual no se propuso reparo alguno. De ahí que, en la primera etapa procesal, se determinara que el único saldo a favor del actor era de $8.220.810. 83.
Ahora, observa la Sala que, en el mandamiento ejecutivo, el a quo estableció que el capital total adeudado ascendía a $249.776.711 y los intereses a $8.540.572 y, al descontar lo pagado por concepto de retroactivo [$250.096.473], quedaba un saldo por «concepto de interés moratorio» de $8.220.810, pues se causaron desde el 8 de septiembre de 2018 al 30 de junio de 2019.
Precisamente, sobre esta suma se Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal ordenó el pago con la siguiente precisión: «[d]icho valor queda sujeto a la debida actualización hasta la fecha del pago total de la obligación que aquí se ejecuta». 84.
Luego, en la sentencia se anotó que, si bien las mesadas e indexación desde la causación del derecho hasta la ejecutoria de la sentencia no sufrían alteración alguna, en las mesadas posteriores solo se debía realizar el descuento a la mesada de noviembre, por lo tanto, quedaba un saldo a favor del ejecutante de $316.734. Además, respecto de los intereses moratorios expuso que se adeudaba la suma de $8.548.721, para un total de capital e intereses de $258.642.167, al cual se le descontó lo pagado por la Ugpp [$250.096.473] para un neto adeudado de $8.545.694; sin embargo, varió el concepto inicialmente establecido en el mandamiento ejecutivo, al señalar que esta suma correspondía al capital en virtud de la aplicación del artículo 1653 del Código Civil; por ello, en la parte resolutiva consignó que esta suma devengaría «intereses a partir del 1º de julio de 2019 y hasta que se satisfaga en su totalidad». 85.
Lo anterior demuestra una incongruencia entre el mandamiento ejecutivo y la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, pues mientras en aquel señaló que se trataba de una suma neta de intereses que debía ser actualizada, en esta indicó que correspondía al capital sobre el cual se debían calcular intereses. Obsérvese: Mandamiento de pago Sentencia «PRIMERO: Librar mandamiento de pago a favor del señor LUIS FRANCISCO ESTUPIÑÁN BERNAL y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P, por la suma de OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL OCHOCIENTOS DIEZ PESOS ($8.220.810) M/CTE por concepto de intereses moratorios liquidados desde el día siguiente a la ejecutoria y hasta cuando se efectuó el pago.
Dicho valor queda sujeto a la debida actualización hasta la fecha del pago total de la obligación que aquí se ejecuta.» [se resalta] «SEGUNDO: SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP, por la suma de $8.545.694, que equivale a capital adeudado al EJECUTANTE, suma que devengará intereses a partir del 1º de julio de 2019 y hasta que se satisfaga en su totalidad.» [se resalta] 86.
No desconoce la Sala que la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que el mandamiento ejecutivo es una decisión provisional y que es susceptible de modificación en etapas posteriores; sin embargo, estas proceden respecto del cálculo de las sumas ordenadas, pero no de asuntos sustanciales propios de la obligación. Por ejemplo, en auto del 28 de noviembre de 201823, la Subsección A de esta Sección expuso que aquel -el mandamiento ejecutivo- «no se convierte en 23 Radicación: 23001-23-33-000-2013-00136-01(1509-16).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal una situación inamovible para el juez, pues con posterioridad a la expedición de esta providencia es posible variar el monto de las sumas adeudadas con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal de cara al título ejecutivo, así como a los demás elementos de juicio que obren en el expediente», conclusión que se fundó en los siguientes presupuestos -entre otros-: «i) La estimación de la suma que el ejecutante considera adeudada no hace parte del título de recaudo que se pretende hacer valer en los procesos ejecutivos, sino que se trata de una tasación estimativa de los valores que a su juicio se deben pagar, razón por la que estas cuantías pueden ser controvertidas por el ejecutado a través de la presentación del recurso de reposición, la presentación de excepciones o en la etapa de liquidación del crédito24. i) Si con posterioridad a librar el mandamiento de pago, el juez se percata que aquél se profirió por mayor valor al que correspondía de conformidad con la sentencia judicial cuyo cobro se pretendía, está facultado para subsanar la inconsistencia advertida, pues los artículos 42 del Código General del Proceso y 207 del CPACA le imponen el deber de realizar el control de legalidad de la actuación procesal, una vez agotada cada etapa del proceso25. ii) En consonancia con lo anterior, en un caso en que se libró mandamiento de pago con inclusión de prestaciones sociales que no fueron reconocidos en la sentencia objeto de ejecución, esta Corporación sostuvo que «los autos ilegales26, como lo es aquel que libró el mandamiento por una suma superior a la que correspondía, no atan al juez ni a las partes pues carecen de ejecutoria»27, por lo cual la autoridad judicial puede hacer un control de legalidad posterior y subsanar las imprecisiones que evidencie.
Además, “el papel del juez ordinario en el Estado Social de Derecho es el del funcionario activo, vigilante y garante de los derechos materiales que consulta la realidad subyacente de cada caso para lograr la aplicación del derecho 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de mayo de 2018, consejera ponente: Dra. María Elizabeth García González, expediente: 11001-03-15- 000-2018-00824-00, actor: Marta Isabel Ramírez Vanegas. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de 4 de octubre de 2017, expediente: 41001-23-33- 000-2017-00161-01(AC), actor: María Nayibe Gutiérrez Castro.
En igual sentido puede consultarse la sentencia de 15 de junio de 2018, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, consejero ponente: Dr. Hernando Sánchez Sánchez, expediente: 11001-03-15-000-2017-03370-01(AC), actor: Olinto Torres Vega. 26 Ver al respecto, fallo de tutela del 30 de agosto de 2012, Exp. 11001-03-15-000-2012-00117-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, en la que se reiteró: “En ese orden de ideas, se reitera lo dicho por esta Corporación que ha sido del criterio de que los autos ejecutoriados, que se enmarcan en la evidente o palmaria ilegalidad, no se constituyen en ley del proceso ni hacen tránsito a cosa juzgada.
En el sub lite, (…) es un auto ilegal que, no ata al juez ni a las partes ni tiene ejecutoria. (…). Varias han sido las manifestaciones de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado en el sentido de que, "el auto ilegal no vincula procesalmente al juez en cuanto es inexistente"; y en consecuencia, “la actuación irregular del juez, en un proceso, no puede atarlo en el mismo para que siga cometiendo errores” (Negrilla fuera del texto) 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de 4 de octubre de 2017, expediente: 41001-23-33- 000-2017-00161-01(AC), actor: María Nayibe Gutiérrez Castro.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal sustancial, la búsqueda de la verdad y, por ende, la justicia material, por lo que al advertir un error debe proceder a subsanarlo para no seguir incurriendo en el mismo, más aún, cuando pueden estar comprometidos recursos públicos”28.» [se resalta] 87.
Igualmente, en auto del 25 de abril de 201929, esta Subsección sostuvo lo que se transcribe a continuación: «49. La Sala advierte que el monto fijado en el auto recurrido es provisional y podrá resultar modificado como resultado del debate, toda vez que es en el desarrollo del proceso ejecutivo en donde válidamente pueden discutirse los valores adeudados, para decidir, en definitiva, el monto concreto que salga a deber, si a ello hubiere lugar.» [se resalta] 88.
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta que el a quo libró el mandamiento ejecutivo únicamente por los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta junio de 2019, cuando se pagó «parcialmente» la obligación, sin que esta decisión hubiera sido objeto de reproche por parte del ejecutante. 89. A más de lo anterior, fue sobre esa decisión que la Ugpp ejerció su derecho a la defensa, tan es así que en la contestación de la demanda indicó que la suma adeudada por concepto de intereses era de $2.776.135,22, de acuerdo con lo ordenado en la Resolución 044219 del 16 de noviembre de 2018 y, al sustentar la excepción de pago, afirmó lo que sigue: «Ahora bien, no se pierde de vista que el concepto por intereses moratorios por el cual se libró mandamiento de pago, dista de las actuaciones administrativas realizadas por la entidad, pues el valor ordenado por el Despacho es superior al liquidado por la Subdirectora de Nómina de Pensionados de la entidad, el cual arrojó un valor de $2.776.135,22, es decir una diferencia significativa de cara con la librada por el Despacho, la cual correspondió a un valor total de $8.220.810 por concepto de intereses moratorios.» 90.
Así las cosas, variar el mandamiento de pago sobre el concepto de la suma adeudada no solo constituye una afrenta al derecho de defensa de la entidad ejecutada, sino que además vulnera su derecho al debido proceso, máxime si se tiene en cuenta que en la sentencia, al ordenar seguir adelante con la ejecución, el a quo se limitó a señalar que, en virtud del artículo 1653 del Código Civil ese valor adeudado correspondía al capital [que, por demás, causaba intereses moratorios] sin exponer las razones que justificaban dicha modificación a la orden inicial. 91.
De ese modo, aunque en el recurso de apelación no fue expuesto este planteamiento de manera expresa, considera la Sala que el argumento relacionado 28 Ibidem. 29 Radicación 25000-23-42-000-2016-05124-01(5379-18). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal con el pago de la obligación que se expuso en el recurso de apelación debe examinarse a partir de la existencia de un saldo pendiente por concepto de intereses y no de capital como se indicó en la sentencia de primera instancia. 92.
Ahora bien, en el artículo séptimo de la Resolución RDP 044219 del 16 de noviembre de 2018 se consignó que los intereses moratorios causados en virtud del artículo 192 del CPACA estarían a cargo de la Ugpp y se liquidarían por la Subdirección de Nómina de Pensionados. Sin embargo, al momento de realizar el pago en junio de 2019 solo se desembolsó lo correspondiente a capital [mesadas e indexación], pues el pago lo realizó el Fopep: 93.
No pasa por alto la Sala que en el auto ADP 006496 del 7 de diciembre de 2020, en cumplimiento del mandamiento de pago, se calcularon los intereses sobre un capital de $255.158.756,36, así: 94. Sin embargo, en Auto ADP 004107 del 14 de julio de 2023, bajo los mismos parámetros del auto anterior, estableció que el valor de los intereses ascendía a $2.776.135,22 y, a continuación, se anotó: «Con base en lo anterior se pone en conocimiento a la Subdirección de Defensa Judicial con el fin de brindar los criterios necesarios en el ejercicio de la defensa de la UNIDAD».
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal 95. Posteriormente, se aportó al expediente la constancia ODP 000026 del 29 de enero de 2014 suscrita por la tesorera de la Ugpp, en la cual se consignó lo que se transcribe: «Que al señor ESTUPIÑÁN BERNAL LUIS FRANCISCO [ ] se le efectuó un pago por concepto de intereses moratorios de que trata el art. 177 del CCA o 192 del CPACA y/o Costas procesales y/o Agencias en Derecho, de acuerdo con lo determinado en la Resolución RDP.
No. 44219 del 16/11/2018, de acuerdo con lo determinado en la Resolución SFO No. 1278 del 22/11/2023, de acuerdo con las facultades otorgadas a la Subdirección Financiera en la Resolución 18 del 12 de Enero de 2021, por un valor total de DOS MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y SEIS MIL CIENTO TREINTA Y CINCO PESOS CON VEINTIDÓS CENTAVOS M/CTE ($2.776.135.22).
Este pago fue abonado a través de la Dirección del Tesoro Nacional en la Cuenta Bancaria No. 473870192464 del Banco BANCO DAVIVIENDA S.A., perteneciente a su apoderado Doctor RODRIGUEZ TORRES JEIMMY CAROLINA, el día 7 de diciembre de 2023, con base en la Orden de Pago Presupuestal de Gasto del Sistema Integral de Información Financiera – SIIF Nación – con consecutivo No. 4306922523.» 96.
Como supra se indicó, cuando se trata del cobro de sentencias judiciales o conciliaciones, la entidad ejecutada podrá alegar únicamente las excepciones previstas en el artículo 442 del Código General del Proceso, entre ellas la de pago, «siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia», esto es la sentencia que constituye título ejecutivo. 97.
De otro lado, el artículo 430 ibidem prevé que, en el mandamiento de pago, se ordenará al demandado cumplir la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. De conformidad con el artículo 431, cuando se trata de sumas de dinero, «se ordenará su pago en el término de cinco (5) días, con los intereses desde que se hicieron exigibles hasta la cancelación de la deuda». 98.
Analizadas las normas antes citadas, puede establecer la Sala que, si la naturaleza de la excepción de pago tiene como fin desvirtuar o enervar las pretensiones de la demanda, podrá ser alegada cuando se trate de hechos posteriores al título de recaudo, pero antes del mandamiento ejecutivo, pues con posterioridad a este, en caso de expedirse un acto administrativo que acate el título, se comprenderá que se trató del cumplimiento de la orden impartida en aquel. 99.
A la luz de ese razonamiento, el único acto administrativo que podría tenerse en cuenta para la excepción de pago sería el expedido en el año 2018, frente al cual no queda duda que no fue materializado, pues para el momento de la radicación de la demanda no se habían desembolsado las sumas adeudadas por concepto de intereses. 100. En ese orden de ideas, aunque se aportó una certificación que daba cuenta del pago por concepto de intereses, lo cierto es que ello se realizó después de que se Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal profiriera el mandamiento de pago y, de cualquier modo, no satisface en su totalidad la obligación, pues la suma es menor a la ordenada por el a quo. 101.
De ese modo, concluye la Sala que el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad, pues la certificación sobre el pago de intereses fue expedida después del mandamiento ejecutivo y aun si se tuviera en cuenta, debe considerarse un abono y no una actuación para enervar la pretensión. Ello, se insiste, no excluye ni impide que, en la etapa siguiente [liquidación del crédito], la entidad pueda presentar los cálculos con los abonos efectuados u objetar la presentada por la parte ejecutante. 102.
Por último, respecto del argumento relativo a la protección del erario, basta señalar que esta Subsección ha señalado que los intereses moratorios son considerados como un «elemento accesorio del reconocimiento de pensiones con ocasión de sentencias judiciales»30, es decir, hacen parte integral de la condena; por consiguiente, no se puede acudir a la protección del patrimonio público para incumplir una obligación que no solo está contenida en el título ejecutivo, sino además en el artículo 192 del CPACA. 103.
E consecuencia, se modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar que la suma adeudada equivale a los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta el pago parcial [junio de 2019], suma que deberá ser actualizada, tal como se indicó en el mandamiento de pago. 2.7.
Costas de la segunda instancia 104. El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 105. Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201631, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP). 30 Sentencia del 14 de marzo de 2019, radicación 25000-23-42-000-2015-02729-01 (1507-18). 31 Subsección B, expediente 1908-2014.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 106.
De acuerdo con lo transcrito, la condena en costas no se impone por el hecho de haber sido vencido en juicio, sino que se debe examinar si existió alguna maniobra dilatoria o temeraria que trastocara las etapas del proceso. 107. En esta instancia, no evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se abstendrá de imponer condena en costas. 2.8.
Conclusión 108. Por las razones anotadas en precedencia, se modificará el ordinal segundo de la sentencia y, en lo demás, se confirmará, pues la Ugpp no ha cumplido con la obligación ordenada en el mandamiento ejecutivo, esto es el pago de los intereses adeudados desde la ejecutoria de la sentencia objeto de recaudo hasta junio de 2019 cuando se dio cumplimiento parcial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Modificar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 8 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el sentido de que la suma adeudada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Socia -Ugpp- corresponde a los intereses liquidados desde el día siguiente a la ejecutoria del título ejecutivo hasta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 15001-23-33-000-2013-00311-02 (2861-2023) Demandante: Luis Francisco Estupiñán Bernal cuando se efectuó el pago.
Este valor queda sujeto a la debida actualización hasta la fecha del pago total de la obligación. Segundo. En lo demás, confirmar la sentencia proferida el 8 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara el voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PTH