Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 Demandante: FUNDACIÓN AMOR EN ACCIÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE Tema: Tutela contra providencia judicial.
Confirma la improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Fundación Amor en Acción contra la providencia del 11 de julio de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La Fundación Amor en Acción, a través de su representante legal, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, con el propósito de que se protejan su derecho fundamental al debido proceso, al incurrir en defecto fáctico. 2. La accionante consideró vulnerada la referida garantía constitucional, con ocasión del auto del 13 de abril de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso de reparación directa con radicado n.° 85001-333- 30-01-2020-00152-01, contra el municipio de Maní, Casanare.
En esta decisión, se confirmó la providencia del 27 de mayo de 2021 del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, el cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción. 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) ordene al Tribunal Administrativo de Casanare, que realice correctamente la contabilización de caducidad bienal a partir de la fecha de protocolización del documento por medio del cual se constituye el reconocimiento de los servicios prestados, efectuado el día 13 de junio de 2018, ante la notaría única del Círculo de Aguazul.1 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia de segunda instancia: 4. La Fundación Amor en Acción (en adelante la fundación) suscribió diferentes contratos con el municipio de Maní (Casanare), para la atención integral de adultos mayores, sin embargo, en varias ocasiones continuó prestando el servicio sin la mediación de un contrato, por cuanto el ente territorial no había adelantado los trámites legales correspondientes para suscribir uno nuevo. 5.
El 17 de julio de 2019, las partes sometieron dicho conflicto a conciliación prejudicial, trámite en el cual llegaron a un acuerdo el 16 de octubre de 2019; no obstante, este fue improbado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal el 5 de diciembre de 2019, auto que cobró ejecutoria el 23 de enero de 2020. 6.
Ante la falta de pago de los periodos en los cuales no se suscribió un contrato, el 8 de septiembre de 2020 la fundación presentó demanda de reparación directa2 en contra del municipio de Maní (Casanare), con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por haberse enriquecido sin justa causa a costa de los servicios prestados sin sustento contractual para la atención integral de los adultos mayores albergados en el centro de protección del ente territorial, para los períodos: • Del 30 de enero al 8 de marzo de 2016, para un total de 38 días - ($41.492.466) • Del 2 al 23 de enero de 2017, correspondiente a 21 días - ($26.313.953) • Del 24 de octubre al 16 de noviembre de 2017, correspondiente a 24 días – ($34.005.128) 3.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal profirió auto el 27 de mayo de 2021, en el que rechazó la demanda, pues frente a los periodos reclamados ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, así: frente a los periodos del 30 de enero de 2016 al 07 de marzo de 2016 y del 24 de octubre de 2017 al 16 de noviembre de 2017) cuyo pago se pretende, ha operado 1 La transcripción corresponde al texto original de la demanda, por lo que puede contener errores. 2 Con radicado n.° 85001-33-33-001-2020-00152-00.
Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el fenómeno de la caducidad, toda vez que los dos años de termino oportuno para presentar la demanda vencieron, respectivamente el 8 de marzo de 2018 y el 24 de enero de 2019.
Así mismo, frente al último periodo del 24 de octubre de 2017 al 16 de noviembre de 2017, la oportunidad para presentar la demanda vencía el 17 de noviembre de 2019, sin embargo, el 17 de julio de esa anualidad, faltando 4 meses para que operara la caducidad, presentaron la solicitud de conciliación que suspendió el conteo del término, hasta el 16 de octubre de 2017, cuando se expidió la respectiva constancia, pero la demanda no fue presentada dentro de los 4 meses siguientes que vencían el 17 de febrero de 2018, sino hasta el 8 de septiembre de 2020, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad. 4.
La parte demandante presentó recurso de apelación en el que indicó que como el auto por medio del cual el juzgado improbó la conciliación a la que llegaron las partes fue emitido el «16 de enero de 2020», se notificó en el estado electrónico del 17 de enero del mismo año y quedó ejecutoriado el 22 de enero de 2020, el término de los 4 meses para presentar la demanda empezó a correr el día siguiente; sin embargo, los términos fueron suspendidos a partir del 16 de marzo de 2020 como consecuencia de declaratoria del estado de emergencia por la pandemia de Covid 19 y se reanudaron el 2 de julio de 2020, por lo que tenía hasta el 11 de septiembre del mismo año para presentar el medio de control (presentado el 8 de septiembre de 2020). 5.
El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Casanare en auto de 13 de abril de 2023, en el que confirmó la decisión de primera instancia, pues había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, ya que consideró que en la prueba documental se evidenció que: i) entre el 17 de noviembre de 2017, día siguiente a la ocurrencia del daño señalado por parte actora y el 16 de julio de 2019, cuando se solicitó la conciliación prejudicial transcurrió un (1) año, siete (7) meses y veintiocho (28) días; ii) entre el 23 de enero de 2020, fecha en que cobró ejecutoria el auto que improbó la conciliación perjudicial y el 16 de marzo del mismo año, día en el que se suspendió el cómputo de la caducidad de los medios de control como consecuencia de declaratoria del estado de emergencia por la pandemia de Covid 19 pasaron un (1) mes y veintidós (22) días; iii) entre el 1°. de julio de 2020, cuando se levantó la antes mencionada suspensión de términos y el 8 de septiembre de la misma anualidad, fecha en que se radicó la demanda, hubo una diferencia de tres (3) meses y siete (7) días.
Lo anterior suma un total de dos (2) años y veintisiete (27) días, por lo que la Sala concluye que en el caso bajo estudio operó la caducidad de la acción. 6. La decisión fue notificada el 14 de abril de 2023. 1.4. Fundamentos de la solicitud 7. La parte accionante, consideró que el auto del 13 de abril de 2023 del Tribunal Administrativo de Casanare vulneró su derecho fundamental al debido Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso por incurrir en defecto fáctico, porque no valoró en debida forma las pruebas aportadas, en especial la copia del acto de protocolización del documento por medio del cual se constituyó el reconocimiento de los servicios prestados y la consecuente obligación de pago. 8.
Señaló que de acuerdo con lo establecido en la Ley 1437 de 2011, el 13 de junio de 2018, acudió a la Notaría Única del Círculo de Aguazul, para protocolizar el documento por medio del cual se efectuaba el cobro de los servicios prestados al municipio de Maní, pues habían transcurrido más de seis meses desde la presentación de la solicitud de pago, sin obtener respuesta, configurando el daño por enriquecimiento sin causa. 9.
Manifestó que, lo anterior, condujo a una aplicación errónea del artículo 164 del CPACA, respecto del cómputo de los términos de caducidad, ocasionando el enriquecimiento sin causa del municipio de Maní. 10. Indicó que, de acuerdo con el documento protocolizado, la fecha para establecer el cómputo de los términos de la caducidad es a partir del 14 de junio de 2018, pues, antes de esa fecha no existía prueba de que la prestación del servicio se había efectuado por solicitud del municipio de Maní, ya que las instalaciones, mobiliario y responsabilidad de atención de los adultos mayores del centro de protección, correspondían al ente territorial. 11.
Adujo que la autoridad demandada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, por defecto fáctico, por cuanto, no tuvo en cuenta el documento protocolizado que demuestra que no transcurrieron más de 2 años desde la ocurrencia del daño, esto es, el 14 de junio de 2018, día siguiente al reconocimiento de los servicios prestados, y la presentación de la demanda, el 8 de septiembre de 2020. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 12. Mediante auto del 21 de junio de 2023, el magistrado ponente de la Sección Tercera - Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó: • notificar como accionado al Tribunal Administrativo de Casanare, • vincular como terceros con interés al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y al alcalde municipal o quien haga sus veces del Municipio de Maní (Casanare), y • requerir al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y/o al Tribunal Administrativo de Casanare para que remitan copia magnética Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del expediente correspondiente al medio de control de reparación directa con radicado n.° 85001-333-30-01-2020-00152-01. 1.6.
Intervenciones 13. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica y por aviso, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal – Casanare 14. El juez titular de dicho despacho solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, porque no cumple con los presupuestos específicos establecidos para tal fin y resaltó que la decisión de declarar la caducidad fue motivada tanto fáctica, normativa, como jurisprudencialmente, atendiendo a las pruebas aportadas y a lo indicado en la demanda. 15.
Señaló que lo que la fundación accionante pretendía era que se reconociera y pagara las compensaciones derivadas del enriquecimiento sin justa causa, como quiera que no se efectuó el pago de unos servicios prestados, sin contrato, durante ciertos periodos. 16. Manifestó que, de acuerdo con las fechas3 prescritas «se realizó el cómputo para verificar si la demanda fue presentada en oportunidad conforme al término exigido para el medio de control indicado en el artículo 164 del CPACA, que refiere a 2 años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño; es decir que para cada periodo reclamado se hace el conteo de caducidad desde la finalización de la prestación del servicio reclamado, que corresponde a la ocurrencia del daño, por lo que la fundamentación fue motivada de manera clara y detallada en la providencia». 17.
Indicó que la parte actora argumentó de manera equivocada que la caducidad debió contabilizarse desde el 13 de junio de 2018 fecha en que protocolizó el documento por medio del cual efectuó el cobro de los servicios prestados al municipio de Maní y se acoge al silencio administrativo positivo. 18. Hizo énfasis en que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación contra la providencia que declaró estructurado el fenómeno de la caducidad, son totalmente distintos a los que adujo en la presente acción constitucional, pues inicialmente señaló que se contabilizó indebidamente el término porque no se tuvo en cuenta la suspensión de términos judiciales y el trámite de la aprobación del 3 «1).
Del 30/ener/2016 al 07/marz/2016 (38 días). 2). Del 02/ener/2017 al 23/ener/ 2017 (21 días). 3). Del 24/oct/2017 al 16/nov/2017 (24 días)» Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo conciliatorio en sede judicial; y posteriormente, indicó una fecha diferente (protocolización del silencio administrativo positivo), la cual considera es a partir de esta que se inicia el computo de la caducidad. 1.6.2.
Tribunal Administrativo del Casanare 19. La magistrada ponente de la providencia del 13 de abril de 2023 solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por cuanto no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, además que dicho auto se encuentra ajustado a derecho y se profirió acatando los principios que rigen el debido proceso. 1.6.3.
Alcaldía del municipio de Maní – Casanare 20. La apoderada judicial del municipio, pidió ser desvinculada por carecer de competencia frente a las pretensiones de la demandante y solicitó que se niegue la solicitud ya que las normas procesales fueron aplicadas con el debido rigor en el proceso ordinario. 1.7. Fallo impugnado 21.
Mediante sentencia del 11 de julio de 2023, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado negó la solicitud de desvinculación presentada por el municipio de Maní, Casanare, y declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 22. Advirtió que el interés de la parte demandante consiste en debatir un argumento nuevo que no fue planteado ni discutido en el trámite del proceso ordinario, pues en el recurso de apelación contra el auto que declaró configurado el fenómeno jurídico de la caducidad la actora limitó su reparo a la presunta indebida contabilización del término para presentar el medio de control de reparación directa porque, presuntamente, no se tuvo en cuenta la suspensión de términos judiciales (Covid 19) y el trámite de la aprobación del acuerdo conciliatorio. 23.
Señaló, sin embargo, que si bien dentro del proceso ordinario la demandante allegó como prueba “copia de la escritura 0808 documento protocolizado en la Notaria Única de Aguazul”, lo cierto es que ni en el recurso de apelación ni en la demanda señaló que era a partir de la fecha en que se protocolizó dicho documento que se debía contabilizar el término de caducidad. 24.
Indicó que como se trata de un argumento nuevo que pudo ser plateado dentro del proceso de reparación directa -porque la decisión de primera instancia le fue desfavorable y fue ella quien apeló- pero no lo hizo, la acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues este Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo constitucional «no es un medio que remedie los desaciertos procesales de las partes». 25.
Agregó que tal presupuesto tiene relación con la subsidiariedad, «no en el sentido genérico simple de haberse agotado todos los recursos judiciales disponibles, sino en uno más concreto y específico, referido a impedir que se reabra un asunto litigioso con los mismos argumentos que por desidia, negligencia, incuria o descuido de las partes que, teniendo la oportunidad de plantearlos en sede ordinaria, no lo hicieron». 26.
Destacó que, esta herramienta constitucional no puede ser utilizada para revivir oportunidades procesales fenecidas ni para plantear o mejorar argumentos que se dejaron de proponer en las instancias del proceso ordinario, máxime si se tiene en cuenta que ni siquiera se justificaron los motivos por los cuales se incurrió en dicha omisión. 27.
Tampoco quedó demostrada la existencia de un perjuicio con las condiciones de inminencia, gravedad y urgencia que demanden medidas impostergables para evitar la consumación de un daño y que ameriten la intervención transitoria y excepcional del juez de tutela. 1.8. Impugnación 28. La parte actora impugnó la anterior decisión y señaló que lo que pretende con la presente acción, es evitar un perjuicio irremediable, toda vez que, los recursos económicos invertidos en la atención de los adultos mayores en condición de extrema vulnerabilidad eran los destinados a la manutención propia y la de su hijo. 29.
Reiteró lo atinente a la defectuosa valoración de los medios de prueba, en el sentido que no se tuvo en cuenta el documento de protocolización ante la Notaría Única del Círculo de Aguazul, frente al silencio administrativo, porque considera que es cuando se da el reconocimiento de los servicios prestados y debe ser ese el punto de partida para la contabilización del término de caducidad de la acción, el cual fue aportado desde la demanda inicial en el proceso ordinario; dicha prueba no fue valorada por el juez natural.
Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. Destacó que «por expresa disposición constitucional y legal, el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal es una norma rectora de la ley procesal, y de obligatoria observancia para las autoridades judiciales.
De manera que, cuando un juez adopta una decisión que desconoce el citado principio, viola el derecho fundamental al debido proceso de la parte». 31. Indicó que, el argumento no cambia en sede de tutela porque lo pretendido es lo mismo y la prueba fue aportada con la demanda inicial, precisamente para validar el reclamo por el no pago de los servicios prestados al municipio de Maní. Así las cosas, esta prueba «es oportuna, pertinente, conducente y apropiada para Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materializar el acceso a la administración de justicia en armonía con el derecho fundamental al debido proceso». 32.
Consideró que, ordenar la contabilización nuevamente de los términos de caducidad de la acción, partiendo desde el momento del reconocimiento de los servicios prestados (prueba aportada en debida forma y en el momento procesal oportuno) no es interferir en la decisión del juez ordinario, toda vez que, surge como medio transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable, mientras el juez adopta una decisión de fondo en razón de las pretensiones del medio de control de controversias contractuales.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 33. Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la Fundación Amor en Acción contra el fallo de tutela del 11 de julio de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido por el numeral 5.° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico 34. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, el 11 de julio de 2023, para lo cual debe resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 35.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo del Casanare vulneró los derechos fundamentales reclamados por la Fundación Amor en Acción al proferir el auto del 13 de abril de 2023, que confirmó la providencia del 27 de mayo de 2021, del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, mediante el cual se rechazó la demanda de reparación directa, por haber operado el fenómeno de la caducidad? 36.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales;
(ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad, en especial, el de la relevancia constitucional, y (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 37. El artículo 86 de la Constitución introdujo la acción de tutela como el mecanismo judicial preferente, informal y sumario que tienen los ciudadanos para obtener la protección de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos de ley.
La procedencia de este dispositivo está determinada por la inexistencia de otro medio idóneo y eficaz de protección o ante la ocurrencia de un daño irreparable, caso en el cual, este dispositivo desplaza transitoriamente a las acciones ordinarias a fin de evitar que se produzca un perjuicio irremediable. 38. Desde la década de los noventa, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional del recurso de amparo contra providencias judiciales, bajo la idea de que existe la posibilidad de que los jueces de la república pueden incurrir en graves falencias que tornen una providencia judicial incompatible con la Carta Política4. 39.
En la sentencia C-590 de 2005, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional sistematizó los presupuestos que deben observarse para tramitar este tipo de pretensiones ius constitucionales, diferenciando entre los requisitos generales, que habilitan el estudio por parte del juez constitucional y deben cumplirse en su totalidad; y los específicos5, que son aquellos que permiten evaluar si la decisión judicial se ajustó a la Carta Política6. 40.
Mediante la sentencia del 31 de julio de 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, unificó la postura jurisprudencial en punto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, bajo parámetros similares a los que admitió la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 4 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, SU-474 de 2020, SU-396 de 2017, C-590 de 2005, entre otras. 5 Las causales específicas de procedencia, fueron sistematizadas en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) defecto orgánico, referido a la falta de competencia de la autoridad judicial para emitir la decisión acusada;
(ii) defecto procedimental absoluto, que se configura cuando la autoridad judicial actúa por fuera del marco de los procedimientos establecidos; (iii) defecto fáctico, concerniente al decreto y valoración probatoria; (iv) defecto sustantivo, está relacionado con la aplicación normativa y jurisprudencial en el caso concreto; (v) error inducido por parte de terceros al juez que resolvió el caso;
(vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución. 6 Cfr. Sentencia SU-573 de 2017. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
Con base en lo anterior, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar el estudio de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, los siguientes: i) relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad y (v) que se identifiquen los hechos y derechos vulnerados.
En caso de que se incumpla con alguno de los anteriores requisitos, la consecuencia necesaria es la declaratoria de improcedencia de la acción. 42. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 2.4.
La relevancia constitucional 43. De acuerdo con la postura unificada del Consejo de Estado, la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional8. Esto quiere decir que la procedencia de este dispositivo está supeditada a que se formule en clave de infracción de las garantías superiores de quien acude al sistema de justicia. Por lo tanto, la intervención del juez constitucional no es oficiosa, sino que está limitada al estudio de los yerros identificados en el recurso de amparo9.
Lo anterior encuentra fundamento en los principios del juez natural, de cosa juzgada y de autonomía e independencia judicial10. 44. En este sentido, la Sección Quinta11 ha explicado que la revisión de las decisiones judiciales en sede de tutela, implica un juicio de validez y no un juicio de corrección de la actuación impugnada12. De esta manera, la actuación del juez constitucional está restringida a aquellos asuntos que tengan como objeto 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 Corte Constitucional, SU-215 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019, SU-573 de 2017, T-458 de 2016 y C-590 de 2005. 10 Recientemente, en la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional refirió que el requisito de la relevancia constitucional tiene tres finalidades: “i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. 11 La Sección Quinta ha acogido la postura reiterada de la Corte Constitucional en las sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019 y SU-573 de 2017. 12 Por ejemplo, la Sección Quinta declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.
Cfr. Sentencia del 29 de septiembre de 2022, rad. 11001- 03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretar, aplicar, desarrollar o fijar el alcance de un derecho fundamental13.
Dicho de otra manera, para que haya lugar a la revisión de una providencia judicial, es preciso que se demuestre que esta es incompatible con el ordenamiento superior14. 45. En las decisiones recientes de la Corte Constitucional se ha señalado que la valoración del presupuesto de la relevancia constitucional también exige que la autoridad judicial evalúe los hechos, la decisión cuestionada y el problema jurídico puesto a su consideración15.
Esto para determinar si la providencia censurada tiene la virtualidad de afectar de manera desproporcionada las garantías superiores. Por lo anterior, están descartadas aquellas cuestiones encaminadas a reabrir el debate judicial, a una discusión meramente legal o de contenido patrimonial16. 46. A partir de los derroteros planteados por la Corte Constitucional en fallos recientes y acogidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado17, se extrae que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional y procede ante la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales, por lo que se excluyen: (i) los argumentos que no se encaminan a definir el alcance, contenido y goce de las garantías iusfundamentales18;
(ii) las pretensiones que son de contenido económico19; (iii) las discusiones encaminadas a reabrir el trámite procesal o para agotar una instancia judicial adicional20; (iv) los cuestionamientos dirigidos a discutir aspectos legales21; y (v) cuando el recurso de amparo tiene origen en la propia negligencia del accionante22. 47. Con base en los anteriores criterios, le corresponde al juez constitucional verificar la relevancia constitucional del caso bajo estudio. 13 Corte Constitucional, sentencias SU-215 de 2022, T-267 de 2021, SU-753 de 2019 y SU-439 de 2017. 14 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019 y SU- 573 de 2017, entre otras. 15 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, SU-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-131 de 2021, SU-573 de 2019 y SU- 573 de 2017, entre otras. 16 Corte constitucional, sentencias SU-215 de 2022, T-267 de 2021, SU-753 de 2019 y SU-439 de 2017. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de noviembre de 2022, rad. 11001-03-15-000-2022-05186-00. 18 Corte Constitucional, sentencias SU-215 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021 y SU573 de 2019. 19 Corte Constitucional, sentencias T-240 de 2022, SU-215 de 2022, SU-134 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-128 de 2021, SU-573 de 2019, entre otras. 20 Corte Constitucional, sentencias SU-134 de 2022, T-131 de 2022, SU-128 de 2021, T-131 de 2021 y SU-573 de 2019, entra otras. 21 Corte Constitucional, sentencias SU-215 de 2022, T-140 de 2022, SU-134 de 2022, T-131 de 2022, SU-103 de 2022, T-267 de 2021, SU-128 de 2021. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.
Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Caso concreto 48. La Sala encuentra que los reparos de esta acción están dirigidos a cuestionar el auto del 13 de abril de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso de reparación directa con radicado n.° 85001- 333-30-01-2020-00152-01, promovido contra el municipio de Maní, Casanare.
En esta decisión, se confirmó la providencia del 27 de mayo de 2021 del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, el cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción. 49. Dicho medio de control de reparación directa, fue interpuesto con el propósito de que se le reconociera a la fundación accionante el pago de los servicios de asistencia a personas de la tercera edad prestados al municipio de Maní, Casanare, ante la falta de pago de ciertos periodos23 en los cuales no se suscribieron los contratos. 50.
La parte accionante cuestionó dicha providencia al considerar que se incurrió en defectos sustantivo y fáctico, pues se presentó una aplicación errónea de la norma y del cómputo de los términos de caducidad, ocasionando el enriquecimiento sin causa del municipio de Maní, por cuanto, no tuvo en cuenta el documento protocolizado (anexo a la demanda del ordinario) que demuestra que no transcurrieron más de 2 años desde la ocurrencia del daño, esto es, el 14 de junio de 2018, día siguiente al reconocimiento de los servicios prestados, y la presentación de la demanda, el 8 de septiembre de 2020. 51.
Respecto de lo anterior, en primer lugar, la Sala encuentra que aun cuando la parte actora reclama la protección de los derechos fundamentales, lo cierto es que la pretensión de la fundación accionante es de contenido eminentemente patrimonial, lo que prima facie, descarta la relevancia constitucional de este asunto. 52. En segundo lugar, se observa que lo que cuestiona en esta instancia es la valoración de la prueba aportada con la demanda de reparación directa, la cual consiste en el acta de declaración extraproceso, protocolizada ante la Notaría Única de Aguazul, Casanare, del 13 de junio de 2018, mediante la cual manifestó bajo la gravedad de juramento que: (…) radique documento No. 505-05-01-302, ante la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Maní, donde solicita se realice el pago de los servicios prestados por concepto de atención integral al adulto mayor del centro de protección del municipio de Maní, a favor de la Fundación Amor en Acción, por valor de $ 101.811.547 de fecha 21 de noviembre de 2017 en la Alcaldía Municipal de Maní ante la secretaria desarrollo social.
Pasado más de seis meses de su radicación manifiesto que no he recibido ni he sido notificada por ninguna de las formas 23 Del 30 de enero al 8 de marzo de 2016, para un total de 38 días - ($41.492.466). Del 2 al 23 de enero de 2017, correspondiente a 21 días - ($26.313.953). Del 24 de octubre al 16 de noviembre de 2017, correspondiente a 24 días – ($34.005.128).
Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizadas de la ley sobre acto administrativo o resolución que apruebe o niegue mi petición; lo cual acogiéndome al silencio administrativo positivo pretendo elevar la escritura pública para que surta efectos mi solicitud de cancelación del valor mencionado esto es de $ 101.811.547.
CUARTO: La anterior declaración la rindo para los fines pertinentes con destino al interesado previo las advertencias de la ley (Art. 7, Dto 0019 de 201224). 25 53. De acuerdo con lo anterior, esta acción no se instauró para desarrollar o establecer el alcance de una garantía superior, sino que se acudió al amparo para insistir en la presentación oportuna del medio de control, y para que se valore una prueba aportada con la demanda del proceso ordinario y a partir de ella se dé aplicación al artículo 164, numeral 2.°, literal i del CPACA26, respecto a la contabilización de los términos de caducidad, desde la ocurrencia del daño. Lo cual, torna improcedente este dispositivo constitucional27. 54.
En este punto, es de anotar que la accionante presenta una inconformidad con la contabilización del término para declarar la caducidad28, realizada por el Tribunal Administrativo del Casanare, lo que significa que esta solicitud de amparo carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual la accionante justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de sus prerrogativas superiores con ocasión de la expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada. 24 ARTÍCULO 7.
Prohibición de declaraciones extra juicio. El artículo 10 del Decreto 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962 de 2005, quedará así: "ARTÍCULO 10. Prohibición de declaraciones extra juicio. Se prohíbe exigir como requisito para el trámite de una actuación administrativa declaraciones extra juicio ante autoridad administrativa o de cualquier otra índole.
Para surtirla bastará la afirmación que haga el particular ante la autoridad, la cual se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento." 25 La transcripción corresponde al texto original de la demanda, por lo que puede contener errores. 26 Artículo 164 CPACA La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 27Corte Constitucional, sentencias SU-134 de 20222, SU-215 de 2022, SU-103 de 2022 y SU-573 de 2019. 28 Consideró que en la prueba documental se evidenció que: i)entre el 17 de noviembre de 2017, día siguiente a la ocurrencia del daño señalado por parte actora y el 16 de julio de 2019, cuando se solicitó la conciliación prejudicial transcurrió un (1) año, siete (7) meses y veintiocho (28) días; ii) entre el 23 de enero de 2020, fecha en que cobró ejecutoria el auto que improbó la conciliación perjudicial y el 16 de marzo del mismo año, día en el que se suspendió el cómputo de la caducidad de los medios de control como consecuencia de declaratoria del estado de emergencia por la pandemia de Covid 19 pasaron un (1) mes y veintidós (22) días; iii) entre el 1°. de julio de 2020, cuando se levantó la antes mencionada suspensión de términos y el 8 de septiembre de la misma anualidad, fecha en que se radicó la demanda, hubo una diferencia de tres (3) meses y siete (7) días.
Lo anterior suma un total de dos (2) años y veintisiete (27) días, por lo que la Sala concluye que en el caso bajo estudio operó la caducidad de la acción. Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
En este sentido, es preciso traer a colación que en la sentencia SU-157 de 2022, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional insistió en la necesidad de que se cumpla con el requisito de la carga argumentativa mínima porque es un deber del interesado “justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”. 56.
Con base en lo anterior, se concluye que los fundamentos de esta acción carecen de la carga argumentativa mínima que se exige para estudiarla de fondo, dada la excepcionalidad de este mecanismo constitucional. 57. Además, la Sala encuentra que, de la revisión del escrito inicial, se constata que lejos de edificar un cargo constitucional, la parte actora se limitó a expresar su inconformidad con la determinación judicial, por lo que se concluye que lo pretendido por la demandante es imponer su criterio frente al que aplicó el juez natural, lo cual carece de relevancia constitucional, al evidenciar que se busca reabrir el debate procesal. 58.
En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que permitan superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que (i) el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal, respecto al artículo 164 del CPACA y la ocurrencia del daño;
(ii) es de índole pecuniario, pues la tutelante reclama el pago de unos servicios prestados; (iii) no se evidencian afectaciones al mínimo vital, pese a que lo manifestó en la impugnación, y iv) tampoco al debido proceso pues no se alegó algún reproche frente a su ejercicio de defensa y contradicción dentro del trámite adelantado en el proceso de reparación directa. 2.6.
Conclusión 59. Se confirmará la sentencia del a quo, al considerar improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, pero, por no superar el examen del requisito general de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 11 de julio de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que declaró la improcedencia de la acción de tutela, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia. Demandante: Fundación Amor en Acción Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-03273-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.