Radicado: 25000-23-37-000 2019-00430-01 (27658) Demandante: José Rafael Matiz Carrasquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., nueve (09) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000 2019-00430-01 (27658) Demandante: José Rafael Matiz Carrasquilla Demandada: UGPP Temas: Aportes 2015.

Caducidad del medio de control SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1: Primero: Declárase la nulidad parcial de la Liquidación Oficial RDO-2018-01227 del 10 de mayo de 2018, a través de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP le determinó los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral correspondientes a los períodos de enero a diciembre del año 2015, al señor José Rafael Matiz Carrasquilla, por las razones que fueron expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declara que el señor José Rafael Matiz Carrasquilla no debe pagar las sumas determinadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, por concepto de aportes a pensión ($24.356.000), Fondo de Solidaridad Pensional ($2.706.200) y sanción por omisión ($69.335.200).

En consecuencia, solo persiste la obligación de pagar los aportes a salud ($17.528.300) y la sanción por inexactitud ($10.516.980); de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: No se condena en costas, por no encontrarse demostradas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 13 de septiembre de 2017, la demandada profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2017-019812, por medio del cual propuso al actor pagar y modificar los aportes al Sistema de Protección Social (SPS) por los períodos de 01/01/2015 a 31/12/2015, así como también pagar las sanciones por no declarar e inexactitud3.

El demandante dio respuesta oportuna al requerimiento anterior por medio de memorial radicado el 22 de diciembre de 2017. 1 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_1CDFOLIO_1CDFOLIO103(.rar) NroActua 2». 2 Índice 25 SAMAI Tribunal. 3 Propuso ajustes en el subsistema de salud por la conducta de inexactitud por $22.663.200 y en los subsistemas de pensión y FSP por la conducta de omisión $34.795.200, así como también sanciones por omisión de $57.412.080 e inexactitud de $7.932.120.

Radicado: 25000-23-37-000 2019-00430-01 (27658) Demandante: José Rafael Matiz Carrasquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En atención a la respuesta mencionada, la administración profirió la Liquidación Oficial nro. RDO-2018-01227, de 10 de mayo de 20184, disminuyendo los ajustes propuestos por omisión e inexactitud en la autoliquidación y pago de los aportes al SPS a cargo del actor respecto de los subsistemas de salud y pensión, en relación con los períodos de 01/01/2015 a 31/12/2015 y, a su vez, impuso sanción por no declarar e inexactitud5.

El demandante acudió directamente ante la jurisdicción6.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, el demandante formuló las siguientes pretensiones7: 1.- Declárase la nulidad de la Resolución No. RDO-2018-01227 del 10 de mayo de 2018, por medio del cual se profirió liquidación oficial por omisión en la vinculación e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de la protección social y se sanciona por no declarar, por conducta de omisión e inexactitud, proferida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP. 2.- A título de restablecimiento del derecho se declara que el señor José Rafael Matiz Carrasquilla no está obligado a pagar la suma adicional por concepto de autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social, así como tampoco la sanción por omisión e inexactitud contemplada en el acto anulado.

Invocó como normas vulneradas los artículos 1, 2, 29 y 209 de la CP (Constitución Política); 683, 684, 742, 743, 744 y 746 del ET (Estatuto Tributario); 99 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y 176 del CGP (Código General del Proceso), bajo el siguiente concepto de violación8: El archivo Excel adjunto a la liquidación no sustituye la debida motivación del acto respecto del desconocimiento de los documentos aportados como soporte de costos y gastos -archivo que también resulta difícil de interpretar-, por lo que el demandante no pudo ejercer su derecho de contradicción. En todo caso, ante las eventuales dudas respecto de dichas pruebas, la administración debió utilizar otros medios para identificar en debida forma las respectivas erogaciones.

Por otro lado, si bien el demandante para el periodo fiscalizado solo cumplía con el requisito de edad para acceder a la pensión, lo cierto es que en su historia laboral solo se reportan 51 semanas y, por consiguiente, no debe exigírsele que continúe efectuando cotizaciones al subsistema. En el caso no es procedente la sanción por inexactitud porque en las declaraciones no se incluyeron datos falsos e inexistentes, en tanto corresponden a los registrados en el balance general y en el estado de resultados, los cuales no han sido desvirtuados por la administración. 4 Índice 25 SAMAI Tribunal. 5 Disminuyó ajustes propuestos del subsistema de salud por la conducta de inexactitud $17.528.300 y de los subsistemas de pensión y FSP por la conducta de omisión $27.062.200, así como también impuso sanciones por omisión de $69.335.200 e inexactitud de $10.516.980. 6 En virtud de la demanda per saltum prevista en el parágrafo del artículo 720 del ET, aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 7 Folio 55 cp. 8 Folios 57 a 63 cp.

Radicado: 25000-23-37-000 2019-00430-01 (27658) Demandante: José Rafael Matiz Carrasquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contestación de la demanda La demandada propuso la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales por no haber interpuesto recurso de reconsideración contra la liquidación oficial como presupuesto para acudir a la jurisdicción. Por ende, como el acto oficial fue notificado al demandante por correo certificado el 16 de mayo de 2018 a la dirección registrada en el RUT, de conformidad con la Guía nro.

RN949884213CO de la empresa de mensajería 472, tenía plazo para interponer dicho recurso hasta el 17 de julio de 2018 y, como no lo hizo, la liquidación quedó ejecutoriada en esa misma data9. Y se opuso a las pretensiones de la actora10. Sostuvo que el argumento del demandante en cuanto a la falta de motivación no tiene asidero debido a que la demandada expresó en el acto los motivos de hecho y de derecho que fundamentaron las decisiones adoptadas.

De otro lado, el actor omitió su obligación de aportar en calidad de trabajador independiente al subsistema pensional por los periodos del 2015, toda vez que, al haberse verificado su afiliación desde el 10 de julio de 1992, no se encontraba eximido de cumplir ese deber acorde con el artículo 2 del Decreto 758 de 1990. Igualmente, no demostró haber notificado imposibilidad económica de seguir cotizando ni acreditó estar tramitando o haber tramitado pensión de invalidez o indemnización sustitutiva de pensión. Aunque el actor efectuó cotizaciones al subsistema de salud para todos los periodos del 2015, no las realizó con base en los ingresos de su actividad rentística, sino que aplicó un IBC menor al que correspondía, por lo que es procedente la sanción por inexactitud.

Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas11. Aseveró que la liquidación oficial y el archivo Excel anexo señalaron con suficiencia los motivos por los cuales 194 de los 509 soportes documentales aportados fueron rechazados, dado que se precisaron las razones por las que no cumplieron los requisitos de los artículos 107 y 771-2 del ET12.

En relación con los estados de resultados y el balance de prueba, comoquiera que no fueron respaldados por ningún documento soporte, no constituyen prueba contable frente a los costos y gastos. Por otra parte, no son procedentes las glosas relativas a la omisión de cotizar al subsistema pensional, así como tampoco la sanción impuesta por esa conducta, pues, aun cuando el demandante en principio estaría obligado a aportar porque para el año 2015 no cumplía con los dos requisitos necesarios para excluirse de dicha obligación - pues si bien contaba con la edad, no tenía el número de semanas requerido por la ley-, lo cierto es que no tiene una expectativa probable de pensionarse.

Por último, como el aportante no allegó soportes documentales con idoneidad para controvertir la valoración probatoria adelantada por la administración frente a la determinación del IBC en el subsistema de salud, debe mantenerse la sanción por inexactitud. 9 En auto del 1 de diciembre de 2022, el tribunal no dio prosperidad a la excepción en tanto consideró que el demandante atendió oportunamente el requerimiento para declarar y/o corregir notificado el 26 de septiembre de 2017, por medio de escrito radicado el 22 de diciembre de 2017. 10 Índice 32 SAMAI Tribunal. 11 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_1CDFOLIO_1CDFOLIO103(.rar) NroActua 2». 12 Por carecer de los elementos de la factura, verificarse deficiencias en su legibilidad y no tener relación de causalidad con el ingreso, teniendo en cuenta que la actividad productora de renta del actor era la cría de ganado bovino y bufalino. Radicado: 25000-23-37-000 2019-00430-01 (27658) Demandante: José Rafael Matiz Carrasquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Recurso de apelación La parte demandada apeló la decisión del a quo y solicitó revocar el fallo13.

Insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda en relación con la obligación del actor de cotizar al subsistema pensional, al no estar eximido de ese deber acorde con el artículo 2 del Decreto 758 de 1990, así como tampoco haber demostrado imposibilidad económica de seguir cotizando, ni acreditar estar tramitando o haber tramitado pensión de invalidez o indemnización sustitutiva de pensión. Pronunciamientos finales Las partes demandante y demandada guardaron silencio.

El ministerio público solicitó confirmar la sentencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Sería del caso resolver sobre la legalidad del acto acusado atendiendo el cargo de apelación planteado por la parte demandada -apelante única- contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.

No obstante, la Sala advierte que operó la caducidad del medio de control que impide emitir pronunciamiento de fondo, por las razones que se pasan a exponer: 2- El numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho «deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».

Sobre la naturaleza y efectos de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala ha precisado que no es un plazo que el legislador estableció de manera caprichosa para restringir el acceso a la administración de justicia, sino que, por el contrario, es un término que se fijó por razones de fondo relacionadas principalmente con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, «porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado las situaciones jurídicas de carácter particular».

Y, en lo referente a la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, «porque los actos administrativos que definen situaciones, reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden cuestionarse indefinidamente en sede administrativa o jurisdiccional»14. La normativa especial para la interposición de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, concretamente el parágrafo del artículo 720 del ET -aplicable al caso por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007- establece que cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento y no obstante se practique liquidación oficial, el administrado podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa con la presentación de la respectiva demanda dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial, acorde con lo dispuesto en la norma en mención. 13 Índice 2 SAMAI, expediente digital «ED_1CDFOLIO_1CDFOLIO103(.rar) NroActua 2». 14 Sentencia del 28 de mayo de 2015, exp. 20923, CP.

Martha Teresa Briceño de Valencia. Auto del 27 de marzo de 2014, Exp. 20240, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 25000-23-37-000 2019-00430-01 (27658) Demandante: José Rafael Matiz Carrasquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3- En el caso concreto se observa que en la demanda se acudió per saltum en procura de la nulidad de la Liquidación Oficial nro.

RDO-2018-01227, de 10 de mayo de 2018, en relación con los aportes a cargo del actor por los períodos de 01/01/2015 a 31/12/2015, en consideración a las conductas de omisión en la vinculación e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al SPS de los subsistemas de salud y pensión, la cual también impuso sanciones por no declarar e inexactitud.

De conformidad con el material probatorio allegado, el acto anterior fue notificado por correo certificado al actor el 16 de mayo de 2018, según consta en la Guía nro. RN949884213CO de la empresa de mensajería 47215: Lo anterior también se corrobora con lo afirmado por la administración en la contestación de la demanda al señalar que «tenemos entonces que la Resolución RDO-2018-01227 10/05/2018, fue notificada al demandante el 16 de mayo de 2018, a la dirección registrada en el RUT, entrega que se encuentra soportada con la guía N° RN949884213CO de la empresa de mensajería 472», frente a lo cual, por lo demás, la parte actora no manifestó oposición alguna. 4- Por lo tanto, es claro que el término de los cuatro meses previsto en el numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA, para la interposición de la demanda, vencía el 17 de septiembre de 2018 y, como esta fue presentada el 26 de octubre de 201816, se concluye que operó la caducidad del medio de control.

De acuerdo con lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, acorde con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 187 del CPACA17, que a su vez impide emitir pronunciamiento de fondo. Finalmente, comoquiera que la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo y, por ende, no hay parte vencida, se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.1 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 La guía de correo certificado fue aportada con los antecedentes administrativos y es elemento probatorio idóneo de la notificación por correo. Al respecto, entre otras, sentencia del 15 de septiembre de 2016 (exp. 19531, CP.

Martha Teresa Briceño de Valencia). 16 Folio 1 cp. 17 El inciso 2 del artículo 187 del CPACA señala «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada». Lo anterior en concordancia con el artículo 282 del CGP que prescribe que «En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia».

Radicado: 25000-23-37-000 2019-00430-01 (27658) Demandante: José Rafael Matiz Carrasquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 FALLA 1.- Revocar la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: Primero: Declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. 2.- Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN