CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Auto Interlocutorio Este Despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 43 y 132 del Código General del Proceso - CGP, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo - CCA, procede a adoptar una medida de saneamiento en el proceso de la referencia. I. Antecedentes Los señores JOSÉ ARTURO CALDERÓN GUERRERO y YENCY ALEJANDRA SUÁREZ BELTRÁN, actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, elevaron las siguientes pretensiones: […] 1.
Que se decrete la nulidad de la resolución No. 2346 del 19 de agosto de 2010, emanada de la Subgerencia de Tierras Rurales del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, proferida dentro del procedimiento administrativo de Revocatoria Directa, tramitado contra la Resolución No. 924 del 23 de julio de 2007, expedido por la entonces Oficina de Enlace Territorial No.2 del INCODER, con sede en Montería, a través de la cual se tituló a favor de los señores JOSÉ ARTURO CALDERÓN GUERRERO y YENCY ALEJANDRA SUAREZ BELTRÁN el predio baldío denominado “La Ceiba”, ubicado en el Corregimiento “Arroyo Grande”, jurisdicción del Municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar. 2.
Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes, a la vez que se comunique lo pertinente a la oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Cartagena a efecto de que dicha providencia se inscriba en el folio de Matrícula Inmobiliaria No. 060-230667 […] (negrillas fuera del texto).
El proceso le correspondió por reparto a esta autoridad judicial, y luego de culminada la fase probatoria, se ordenó correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. En ese sentido, se advierte que el agente del Ministerio Público, a través del concepto núm. 00013, señaló que esta corporación judicial carece de competencia para conocer de las controversias dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos de revocatoria directa de la adjudicación de bienes baldíos, puesto que, si bien se trata de actos expedidos por el INCODER, a través de ellos no se inician ni se culminan diligencias de extinción de dominio, de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, ni se trata de una acción de revisión contra los actos de extinción de dominio, y tampoco se trata de un procedimiento de declaración administrativa de dominio o propiedad de bienes inmuebles urbanos y de los muebles de cualquier naturaleza.
Por ende, se debe acudir a las reglas asociadas a la cuantía y al territorio para efectos de determinar la competencia para conocer de la controversia, cuyo conocimiento, en primera o única instancia, en todo caso, no es del Consejo de Estado. II. Consideraciones Este Despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 43 y 132 del CGP, tiene la obligación de realizar el control de legalidad de las actuaciones judiciales sometidas a su cargo, con miras a corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso y así poder garantizar el debido proceso de todos los sujetos procesales que intervienen en el trámite judicial.
Descendiendo al caso que nos ocupa, el Despacho encuentra que, tal como lo afirma el agente del Ministerio Público, las pretensiones impetradas por el actor se encuentran encausadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, cuya competencia no corresponde al Consejo de Estado en única instancia, como pasa a explicarse a continuación. Al respecto, cabe poner de relieve el contenido del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, norma que, en lo concerniente a la titulación de terrenos baldíos y la validez de los actos administrativos de adjudicación, dispone lo siguiente: [ ]
ARTICULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.
Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario oficial", según el caso.
La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.
Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.
Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley.
Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.
Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan. […] (Resaltado del Despacho) La citada norma estableció con claridad que la acción judicial para cuestionar los actos de adjudicación de baldíos sería la acción de nulidad cuyo conocimiento le correspondería a los tribunales administrativos, la cual debería intentarse dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según sea el caso, pero nada indicó en relación con la acción judicial procedente para atacar los actos administrativos mediante los cuales se revoque directamente las resoluciones de adjudicación de tierras baldías, ni mucho menos la autoridad judicial competente.
El citado vacío normativo fue objeto de pronunciamiento por parte de la Sección Tercera de esta Corporación, la cual ha sostenido que, para determinar las reglas de competencia y la acción procedente en estos casos, resulta procedente acudir a las reglas generales previstas en el Código Contencioso Administrativo, decisión que en esta oportunidad se prohíja y se cita in extenso: […] 3.
La competencia para conocer de los actos administrativos mediante los cuales se revoque de manera directa el acto de adjudicación de bienes baldíos. (…) Como se observa, la Ley 1152 y su Decreto Reglamentario no definieron de forma expresa cuál debía ser la acción procedente y el juez competente para conocer de las demandas que se instauraran contra las decisiones administrativas proferidas por el INCODER con el objeto de revocar de manera directa los actos de adjudicación de bienes baldíos, puesto que sólo se mencionó que el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.
Ante el silencio de la ley frente a esta materia, mal podría asimilarse el acto de revocatoria directa como aquel que decide de fondo el procedimiento de recuperación de bienes, cuando a través del mencionado acto administrativo por medio del cual se pone fin al procedimiento de revocatoria directa, con una decisión desfavorable para el adjudicatario, se configura la causal prevista en el artículo 38 del Decreto Reglamentario 230 de 2008 para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tiene la condición de baldío indebidamente ocupado, circunstancia que constituye el presupuesto introductorio –que no el de llegada– para proferir el respectivo acto administrativo mediante el cual se ordene iniciar el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos que, en ese caso específico, concluirá con la expedición de la correspondiente resolución motivada a través de cuyo contenido se determine si hay lugar, o no, al reconocimiento de las mejoras, en caso de que existan.
En consecuencia, el acto de revocatoria directa de la decisión que adjudicó un bien baldío no puede considerarse como uno que inicie y, por ende, mucho menos que decida de fondo el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos, toda vez que la normatividad vigente al momento de presentación de la demanda prevé unas actuaciones estrictas para estos efectos, entre las cuales únicamente se menciona el acto administrativo de revocatoria directa como causal respecto de la cual se considera que un terreno baldío se encuentra indebidamente ocupado, situación que genera la expedición del acto administrativo que inicie el procedimiento administrativo correspondiente, de conformidad con el artículo 39 del Decreto 230 de 2008.
Cabe recordar que la ley determina de manera clara y expresa las competencias, sin que puedan deducirse por vía analógica o por interpretación extensiva, máxime cuando existen procedimientos especiales que las regulan, como en este caso lo es la denominada Ley Agraria. Con fundamento en lo anterior, el Despacho advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, en consideración a que el acto administrativo demandado no dio inicio a las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos ni decidió de fondo sobre alguno de esos procedimientos administrativos.
En consecuencia, no son procedentes las acciones contempladas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del C.C.A. Y si bien el numeral 2º de esa misma disposición normativa le asigna al Consejo de Estado la competencia para conocer, en única instancia, de las demandas presentadas en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos del orden nacional que carezcan de cuantía, lo cierto es que en este caso la revocatoria directa del acto de adjudicación sí tiene cuantía, la cual está determinada por el valor comercial del bien inicialmente adjudicado.
El Despacho advierte que la acción procedente en este caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía y que la competencia de este asunto está claramente asignada al Tribunal Administrativo del Meta, por la naturaleza del asunto, por la cuantía del mismo y por el factor territorial, como pasa a explicarse: 4. La naturaleza del asunto y su cuantía. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, a los Tribunales Administrativos les corresponde conocer, en primera instancia, de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía de los mismos exceda del valor equivalente a 300 SMMLV.
En este caso particular, la cuantía está determinada por el valor comercial del predio que, según la demanda, es de $ 308’000.000, cifra que supera el monto exigido por la ley para que la competencia se radique en los Tribunales Administrativos en primera instancia. Cabe precisar que la naturaleza de este asunto es agraria, en tanto se demandó el acto administrativo de revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío, materia que, como se explicó, está regulada en la Ley 1152 de 2007 y en el Decreto Reglamentario 230 de 2008, sin que pueda entenderse que al aplicar las reglas generales de competencia consagradas en el Código Contencioso Administrativo el asunto pierda su naturaleza.
Como se señaló en el capítulo precedente, la Ley Agraria no señaló de forma expresa la acción judicial procedente para demandar dicho acto administrativo, razón por la cual para determinar la competencia funcional de tal asunto de naturaleza agraria, se debe acudir a las disposiciones legales consagradas en el C.C.A. 5. La competencia territorial.
El artículo 134D del C.C.A., adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, contiene una regla general y otras especiales que resultan aplicables únicamente en los asuntos de orden nacional. Así se observa del contenido de dicha disposición legal: "Artículo 134D. Competencia por razón del territorio. La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:
1. POR REGLA GENERAL, la competencia territorial se determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado. 2. En los asuntos del ORDEN NACIONAL se observarán las siguientes reglas: ( ) b) En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.
(…). e) En los asuntos agrarios que no están atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si éste comprendiere varios Departamentos será Tribunal competente a prevención el que elija el demandante”. En este caso se demandó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “INCODER”, el cual fue creado por medio del Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003 como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.
Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que en este caso resulta aplicable la regla especial que permite determinar la competencia territorial prevista en el numeral 2, letra e), del artículo 134 D del C.C.A., toda vez que el presente asunto agrario es del orden nacional y la competencia para conocer del mismo no está atribuida al Consejo de Estado de forma privativa y en única instancia. (…) Con fundamento en todo lo anterior y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 143 del C.C.A., se ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Meta para lo de su cargo […] (destacado del Despacho).
Así las cosas, el Despacho advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, en consideración a que el acto administrativo demandado no dio inicio a las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, ni tampoco decidió de fondo sobre alguno de esos procedimientos administrativos.
En consecuencia, no resultan procedentes las acciones contempladas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del CCA. De acuerdo con lo anterior, para determinar la competencia en el presente proceso se debe acudir a las reglas generales previstas en el CCA, en la medida en que la acción procedente para atacar la Resolución Núm. 2346 de 19 de agosto de 2010 es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía; la cual se encuentra determinada por el valor comercial del predio objeto de discusión en los actos acusados.
De esta manera, el hecho de que en los procesos de revocatoria de baldíos, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación, exista cuantía, descarta la competencia del Consejo de Estado para decidir la demanda en única instancia, dado que, siguiendo el artículo 128 numeral 2 del CCA, a dicha autoridad judicial le corresponde el conocimiento de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, y en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral.
En ese orden de ideas, y comoquiera que el caso de autos se encuentra clasificado como de aquellos de naturaleza agraria, lo procedente es aplicar la regla de competencia establecida en el literal e) del artículo 134D del CCA, según la cual: […] e) En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble.
Si éste comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante; […] (destacado del Despacho). A partir de lo anterior, es válido concluir que la competencia para conocer de este proceso le corresponde al Tribunal Administrativo de Bolívar, toda vez que se trata de un asunto de naturaleza agraria que no fue asignado al Consejo de Estado y, además, porque el inmueble objeto del litigio se encuentra ubicado en el corregimiento de Arroyo Grande, jurisdicción del municipio de Cartagena, departamento de Bolívar.
En consecuencia, se ordenará la remisión de este expediente a dicho Tribunal para que adopte la decisión que en derecho corresponda. Finalmente, es del caso traer a colación el contenido de lo previsto por el artículo 16 del CGP, cuyo contenido es del siguiente tenor: […] Artículo 16. PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables.
Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. […] (Negrillas fuera del texto).
Significa lo anterior que, en tratándose de la falta de competencia por el factor el funcional, como ocurre en el asunto de autos, lo procedente es remitir el proceso inmediatamente al juez competente para que este decida sobre el fondo de la controversia, conservándose la validez de todo lo actuado, salvo respecto de la sentencia, si esta se hubiere proferido.
En este orden de ideas, para este Despacho es claro que la medida de saneamiento que se acompasa con las consideraciones anteriormente expuestas es la de declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto y, en consecuencia, remitir el expediente Tribunal Administrativo de Bolívar para que adopte la decisión que en derecho corresponda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sala unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, REMITIR el expediente del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2012 00192 00 al Tribunal Administrativo de Bolívar para que adopte la decisión que en derecho corresponda, siguiendo estrictamente los términos previstos en el artículo 211 del CCA.
TERCERO: Todas las actuaciones procesales surtidas en la dirección de esta colegiatura conservarán plena validez, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: Por Secretaría de la Sección, efectuar las correspondientes anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (4,17)