Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02369-00 Demandante: ÁLVARO ANDRÉS ROSERO MORENO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela por presunta violación al derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia – mora judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por el señor Álvaro Andrés Rosero Moreno contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Álvaro Andrés Rosero Moreno, en nombre propio, ejerció acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de acceso a la seguridad social en pensión, que estimó vulnerados con ocasión de la omisión de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en proferir la sentencia de segunda instancia dentro del proceso con radicado número 19001233300020150035001. 1 El escrito de demanda se presentó el 27 de abril de 2022 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial.

Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, el demandante solicitó: “Con fundamento en los hechos relacionado, solicitud del despacho disponer y ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente: 1.

Que se tutelen mis derechos al reconocer la mora judicial. 2. Que se dicte la sentencia que corresponda en derecho.” (Sic para toda la cita). La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2. Hechos Afirmó que prestó sus servicios a la Policía Nacional y durante ese tiempo fue involucrado en hechos delictivos. Señaló que en el año 2013 fue retirado de la institución con más de 17 años de servicio por voluntad discrecional.

Explicó que fue condenado a una pena privativa de la libertad e inhabilitado por varios años. Añadió que solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- la asignación de retiro que le correspondía, la entidad negó su derecho. Mencionó que, ante la decisión negativa de la administración, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR ante el Tribunal Administrativo del Cauca y se le asignó el radicado 19001233300020150035000.

Adujo que, el 4 de mayo de 2017, la autoridad judicial mencionada profirió sentencia en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, providencia que fue recurrida por la entidad demanda. Expuso que el recurso de apelación fue asignado a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que, a la fecha de la presentación del escrito introductorio presentado en ejercicio de la acción de tutela, no ha proferido la decisión definitiva.

Indicó que en varias oportunidades solicitó la prelación de fallo e interpuso una petición de medida cautelar. Manifestó que se encuentra en condiciones precarias porque los ingresos de su cónyuge no son suficientes para su manutención y la de sus hijos. Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Sustento de la vulneración Indicó que la omisión en el trámite del recurso de apelación ha vulnerado sus derechos fundamentales y le ha ocasionado un perjuicio económico ya que no cuenta con un ingreso fijo para su congrua subsistencia. Mencionó que lleva más de 7 años esperando que su situación jurídica sea definida. 4. Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 28 de abril de 2022, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Además, se ordenó la vinculación del Tribunal Administrativo del Cauca y de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), como terceros con interés. 5. Argumentos de defensa Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Tribunal Administrativo de Cauca y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Pese a haber sido notificados en debida forma, la parte demandada y los terceros con interés guardaron silencio2.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 19913 y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 20154, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto la Subsección B de la 2 La notificación del auto admisorio de la demanda se puede constatar en el índice 7 del siguiente vinculo electrónico: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202202369001100103 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Rosero Moreno, por la omisión en dar trámite al recurso de apelación interpuesto por CASUR contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca dentro del expediente con radicado número 1900123330002015003501.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) generalidades de la acción de tutela; ii) aspectos básicos de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, iii) hecho superado por carencia actual de objeto y, finalmente iv) fondo del asunto. 2.3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como un mecanismo constitucional, cuyo objeto es obtener la protección inmediata de derechos fundamentales, vulnerados por acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos previstos por el Decreto 2591 de 1991, "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 2.4.

Aspectos básicos de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia El artículo 29 de la Constitución Política consagró el derecho “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas” y el artículo 229 de la misma carta establece que “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.” En desarrollo de dicha normatividad, la Corte Constitucional ha precisado que los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia garantizan el cumplimiento de un plazo razonable en la resolución de los litigios y la eficiencia en el sistema judicial.

Además, la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia establece en su artículo 4° que “La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”.

En caso de que se presente el incumplimiento de estos elementos, estamos en presencia de la mora judicial, circunstancia en la cual es necesario verificar la complejidad del asunto, la conducta procesal de las partes, la valoración global del procedimiento y los intereses que se debaten en el trámite judicial. Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto, porque para la Corte Constitucional5 y para esta Sección6 no todos los incumplimientos en los términos para el ejercicio de la administración de justicia son violatorios de los derechos fundamentales, será así cuando se presenta mora judicial, y al analizar el plazo se observe que este es razonable y la demora es injustificada.

La Corte Constitucional, al referirse a los eventos en los que la mora judicial es justificada o, por el contrario, no lo es, ha señalado7: “(…) por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.

Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.

(…)”. (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con lo anterior, para establecer si se justifica el incumplimiento de los términos procesales, la Sala debe determinar si (i) tal circunstancia obedece a la complejidad del asunto y se demuestra la diligencia razonable del juez; (ii) existen problemas estructurales en la administración de justicia; o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.

En sentido contrario, estaremos frente a un caso de mora judicial injustificada cuando “se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su 5 Sentencias T-693 A de 2011 y T-1154 de 2004. 6 Expedientes 1100103150020140170701 y 11001031500020150308601, con ponencias de los magistrados Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y Carlos Enrique Moreno Rubio, respectivamente. 7 Ibidem.

Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.”. 2.5. Hecho superado por carencia actual de objeto La Sala ha explicado en varias ocasiones8 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente.

No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que hace inane la intervención del juez constitucional, tendiente a impartir órdenes para que cese dicho estado de cosas.

En efecto, la Corte Constitucional, actualmente, ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede presentarse en tres supuestos diferentes: (i) por hecho superado, (ii) por daño consumado y (iii) por una situación sobreviniente. Al respecto, dicha Alta Corporación, en la sentencia SU-522 del 5 de noviembre de 2019, con ponencia de la magistrada Diana Fajardo Rivera, señaló que: “40.

Desde su primer año de funcionamiento, la Corte ha venido explicando que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva y cierta del derecho presuntamente violado o amenazado, lo cual justifica la necesidad de una decisión, positiva o negativa, por parte del juez. Pero, si luego de acudir a la autoridad judicial, la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma, no tendría sentido un pronunciamiento, puesto que “la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”.

Esta es la idea central que soporta el concepto de carencia actual de objeto. En otras palabras, el juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados. Ello no obsta para que, en casos particulares, la Corte Constitucional aproveche un escenario ya resuelto para, más allá del caso concreto, avanzar en la comprensión de un derecho -como intérprete autorizado de la Constitución Política- o para tomar medidas frente a protuberantes violaciones de los derechos fundamentales. 3.1.

Categorías de la carencia actual de objeto 8 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 15 de noviembre de 2017, Expediente No. 2017-85-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro y del 19 de octubre de 2017, Expediente No. 2017-2365-00, C.P. Rocío Araújo Oñate, entre otras. Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.

Inicialmente, la jurisprudencia solo contempló dos categorías en las que podían subsumirse los casos de carencia actual de objeto: hecho superado y daño consumado. Aunque la distinción no siempre fue clara, el hecho superado responde al sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela, como producto del obrar de la entidad accionada.

En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Es importante precisar que en estos casos le corresponde al juez de tutela constatar que: (i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente. 42.

El daño consumado, por su parte, tiene lugar cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación. De ahí que el daño consumado tenga un efecto simbólico más reprochable que el hecho superado, en la medida en que en el primer caso la accionada “lleva la situación a un límite extremo en que el restablecimiento del derecho es imposible”.

Esta figura amerita algunas precisiones adicionales: (i) si al interponer la acción de tutela ya es claro que el daño se generó, el juez debe declarar improcedente el mecanismo de amparo; pero si el daño se consuma durante el trámite judicial, bien sea en primera o en segunda instancia o en sede de revisión, el juez puede proferir órdenes adicionales tendientes a proteger la dimensión objetiva del derecho, evitar repeticiones o identificar los responsables;

(ii) el daño causado debe ser irreversible, pues respecto a los daños que son susceptibles de ser interrumpidos, retrotraídos o mitigados por una orden judicial, no es dable decretar la carencia de objeto. De ahí que uno de los escenarios más comunes en los que se ha invocado esta categoría ha sido cuando el peticionario fallece en el trascurso de la tutela. 43.

Ahora bien, es posible que la muerte del accionante no sea una consecuencia directa de la violación de derechos alegada en el escrito de tutela y atribuible a la entidad demandada. La Sentencia T-401 de 2018, por ejemplo, conoció una tutela formulada a partir de la negativa de Colpensiones a reconocer una pensión de invalidez. En el trámite de revisión, la Corte fue informada que el accionante había fallecido, “circunstancia que no necesariamente puede endilgarse a las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas” como un daño consumado; evidentemente, tampoco era un hecho superado por cuanto la pretensión final del amparo no fue satisfecha.

En casos como este, la Corte ha recurrido a una nueva categoría: la situación sobreviniente. 44. El hecho sobreviniente es un tercer tipo de configuración de la carencia actual de objeto, diseñada para cubrir escenarios que no encajan en las categorías originales. Se trata de un concepto más reciente y más amplio, el Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual fue propuesto por primera vez con la Sentencia T-585 de 2010, en un caso originado por las trabas administrativas impuestas por una EPS para impedir la interrupción voluntaria del embarazo.

En sede de revisión, la Sala fue avisada que la accionante “no había continuado con el embarazo”. No se trataba entonces de un hecho superado, pues la pretensión de la actora de acceder a una IVE dentro del sistema de salud en condiciones de calidad fue rechazada, pero tampoco de un daño consumado en vista de que el nacimiento tampoco se produjo.

La Sala Octava de Revisión explicó entonces que existen “otras circunstancias” en las que la orden del juez resultaría inocua dado que el accionante perdió “el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o ésta fuera imposible de llevar a cabo. (…) 53. Dicho lo anterior, la Sala Plena sistematiza la jurisprudencia respecto a los deberes que se desprenden para el juez de tutela en los escenarios de carencia actual de objeto, señalando las siguientes subreglas: (i) En los casos de daño consumado: es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo.

Además, el juez de tutela podrá, dadas las particularidades del expediente, considerar medidas adicionales tales como: a) hacer una advertencia a la autoridad o particular responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela; b) informar al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño; c) compulsar copias del expediente a las autoridades competentes; o d) proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales trasgredidos y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan.

(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.” (Negrillas fuera de texto).

Con base en el anterior marco referencial, el Máximo Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a la literalidad de las palabras, esto es, lo pretendido con la acción de tutela ha acaecido, esto es, que la autoridad Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la presunta vulneración de los derechos fundamentales. 2.6.

Fondo del asunto La parte demandante alegó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al haber omitido adelantar el trámite correspondiente en relación con la apelación interpuesta por CASUR contra la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, esto dentro del proceso identificado con el número de radicación 19001233300020150035000/01.

Al revisar las actuaciones registradas en el aplicativo web SAMAI, se pudo constatar que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 28 de abril de 2022, registrada en el sistema el 6 de mayo de 2022 y se encuentra en la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la notificación correspondiente9. De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que la autoridad judicial demandada ya profirió la decisión de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Rosero Moreno contra CASUR identificado con el número de expediente 19001233300020150035000/01, por lo que cualquier orden que este juez constitucional emita es inane, de manera que se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.

Por lo expuesto y, de conformidad con las consideraciones de la Corte Constitucional al estudiar el fenómeno del hecho superado por carencia actual de objeto, la Sala no hará un pronunciamiento de fondo frente a la presunta mora judicial presentada en el caso en estudio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela presentada por el señor Álvaro Andrés Rosero Moreno, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en 9 La información del expediente puede consultarse en el siguiente vínculo electrónico: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=190012333000 201500350011100103 Demandante: Álvaro Andrés Rosero Moreno Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-02369-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si en el término de tres (3) días siguientes a su notificación no fuere impugnada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”