CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Trece (13) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2018-01683-00 (5736-2018)1. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Demandado Sucesora Procesal: José Bernardo Posada María Isabel Posada Ducuara2 Trámite: Acción especial de revisión. Tema: Revisión de la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. Causal regulada en los literales a y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra la sentencia del Veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Trece (2013), proferida por la Sala Quinta de decisión escritural del Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó parcialmente el fallo del siete (7) de diciembre de Dos Mil Once (2011), emitido por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Neiva, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por el señor José Bernardo Posada (q.e.p.d).
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión3. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirmen las sentencias del veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Trece (2013), proferida por la Sala Quinta de decisión escritural del Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó parcialmente el fallo del siete (7) de diciembre de 1 Expediente hibrido. 2 Samai, índice 30. 3 Folios 320-331 Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 2 Dos Mil Once (2011), emitido por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, dictadas dentro del expediente radicado No. 41001-33-31-005-2007-00153-00 y, en su lugar, se revoquen las mencionadas providencias.
Como consecuencia de lo anterior, el accionante pretende que: Se declare que el señor José Bernardo Posada, no es titular de un derecho adquirido respecto de la liquidación de su mesada pensional, susceptible de amparo por el ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, se ordene la reliquidación y pago de la pensión que actualmente percibe, tomando como ingreso base de liquidación las directrices previstas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 236 de 2014, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016;
SU-210 de 2017; auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU -631 de 2017, T-039 de 2018. Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, con Resolución No. 14830 del seis (6) de junio de dos mil uno (2001), reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez al señor Bernardo Posada, en cuantía de ($470.382,92), efectiva a partir del primero (1) de enero de Dos Mil Uno (2001)4.
Por medio de Resolución No.18379 del quince (15) de julio de Dos Mil Dos (2002), CAJANAL, reliquidó la pensión de vejez, elevando el valor de la mesada, a ($522.797,04), efectiva a partir del primero (1) de enero de Dos Mil Uno (2001). La prestación liquidada, tuvo en cuenta el setenta y cinco (75%) del promedio devengado en el tiempo que le hiciera falta entre el 1 de abril de 1994 al 30 de diciembre de 2001, incluyendo los factores de asignación básica, bonificación de servicios prestados y sobresueldo5.
Precisó que, mediante resolución No. 34508 del veintisiete (27) de octubre de Dos Mil Cinco (2005), se negó la reliquidación de la pensión de vejez6. Decisión que fue confirmada con la Resolución No. 9525 del treinta (30) de diciembre de Dos Mil Cinco (2005). En consecuencia, el señor José Bernardo Posada, en ejercicio del medio de 4 Pagina 57-58 5 Pagina 69-71 6 Pagina 81-83.
Se advierte que las sentencias objeto de revisión de forma errada precisaron que la resolución No.34508 era de fecha 12 de octubre de 2005. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 3 control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la legalidad de los citados actos administrativos.
El Juzgado Quinto (5) Administrativo de Neiva, en sentencia del siete (7) de diciembre de Dos Mil Once (2011), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, disponiendo: (i) declarar la nulidad de las resoluciones demandadas; (ii) como consecuencia de la nulidad decretada, ordenó la reliquidación sobre el setenta y cinco (75%) de los factores devengados en el último año de servicio, por concepto de prima de navidad, auxilio de transporte, auxilio de alimentación y vacaciones, prima de riesgo y subsidio familiar.
Inconforme con la decisión, la entidad interpuso recurso de apelación y cuestionó los factores reconocidos con el argumento que, únicamente tenía derecho a la liquidación de la asignación básica mensual, gastos de representación, prima técnica cuando constituya factor salarial, primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando tengan carácter salarial, remuneración por trabajo dominical o festivo, remuneración por trabajo suplementario u horas extras, trabajo en jornada nocturna y bonificación por servicios prestados.
La Sala Quinta del Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia de veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Trece (2013), resolvió el recurso de alzada y confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, ordenando modificar el ordinal segundo, tercero y cuarto, en punto, a los factores salariales y la fecha de prescripción. En cumplimiento de las decisiones judiciales objeto de revisión, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, reliquidó la pensión del causante a través de la Resoluciones RDP 006213 del veintiuno (21) de febrero de Dos Mil Catorce (2014)7, fijando el monto de la mesada pensional en $ 1.043.037, lo que representó una diferencia de $ 520.239,96, respecto del valor inicialmente reconocido. 1.2.
Sentencia objeto de revisión. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del veintinueve (29) de noviembre de dos mil trece (2013), confirmó parcialmente la decisión 7 Página 245-250 Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 4 de primera instancia, al considerar que, en la liquidación de la pensión del señor Bernardo Posada, si bien, el «subsidio familiar y la prima de riesgo» no constituían propiamente factores salariales, debían incluirse en la base de liquidación pensional, de conformidad con lo previsto en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, aplicable por remisión del artículo 114 de la Ley 32 de 1986 y del artículo 184 del Decreto 407 de 1997.
No obstante, el Tribunal, modificó los ordinales segundo, tercero y cuarto del fallo proferido el siete (7) de diciembre de dos mil once (2011)8: «PRIMERO: TENER a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, como la entidad obligada al cumplimiento de la sentencia proferida del presente asunto, en razón de la supresión y liquidación de la entidad demandada Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.
SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia del 7 de diciembre de 2011, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, los cuales quedarán así:
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales propuesta por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.
TERCERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, reliquide la pensión mensual vitalicia por vejez reconocida el señor José Bernardo Posada, con base con (sic) el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio, periodo comprendido entre el 1 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2001, en los términos de la ley 32 de 1986, decreto 407 de 1994, ley 4 de 1966 y decreto 1045 de 1978, teniendo en cuenta todos los factores salariales legales correspondientes a; asignación básica, sobresueldo, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, subsidio familiar, prima de riesgo, bonificación por servicios prestados, prima de servicio, prima de navidad y prima de vacaciones de conformidad con la parte motiva de esta providencia efectiva a partir del 1 de enero de 2002.
(subrayado fuera de texto)
CUARTO: Como restablecimiento del derecho se dispone: a) CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP al pago de las diferencias resultantes entre lo efectivamente percibido por el señor José Bernardo Posada como mesada y la suma que arroje la reliquidación ordenada, a partir del 21 de febrero de 2002, por efectos de la prescripción trienal, previa deducción de los descuentos por aporte de ley por los nuevos factores salariales a considerarse en reliquidación de la pensión de jubilación, sino se hubiese efectuado.[…]» De acuerdo a lo anterior, se destaca que, el fallo de primera instancia del siete (7) de diciembre de Dos Mil Once (2011), proferido por el Juzgado Quinto (5) Administrativo del 8 Folios 282-290 Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 5 Neiva, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos9: Determinó que, el señor José Bernardo Posada, se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en consecuencia, su mesada pensional debía reliquidarse conforme a lo dispuesto en la Ley 32 de 1986, tomando como base el setenta y cinco (75%) sobre la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, comprendido entre el primero (1) de enero de Dos Mil Uno (2001) y Treinta y uno (31) de diciembre de Dos Mil Uno (2001).
Dentro de dichos factores debían incluirse, además, la asignación básica mensual y el sobresueldo, el subsidio de alimentación, auxilio de transporte, vacaciones y prima de navidad. A su vez, al haber presentado ante Cajanal la petición de reliquidación pensional el veintiuno (21) de febrero de Dos Mil Cinco (2005), se produjo la interrupción del término de prescripción. En consecuencia, se encontraban prescritas las mesadas causadas desde junio de Dos Mil Uno (2001) hasta el Veintiuno (21) de febrero de Dos Mil Dos (2002) En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR NULAS las resoluciones 34508 del 12 de octubre de 2005 (sic) y 9225 del 30 de diciembre de 2005 proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL acorde con las razones indicadas en la parte considerativa.
SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente las excepciones de prescripción propuestas por la entidad demandada, correspondiente a la diferencia económica que resulte de la reliquidación de las mesadas pensionales desde junio de 2001 hasta 21 febrero de 2002, conforme a lo motivado.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social EICE- CAJANAL EN LIQUIDACIÓN que proceda a reliquidar el valor de las mesadas pensionales de jubilación a favor del señor JOSE BERNARDO POSADA, incluyendo el 75% de lo que recibió mensualmente en el año anterior al status pensional (1 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2001), por concepto de prima de navidad, auxilio de transporte y auxilio de alimentación y vacaciones, acorde con la certificación salarial aportada como prueba documental a folio 51 del cuaderno anexo. 9 El Juzgado Primero Administrativo en Descongestión del circuito judicial de Armenia, mediante sentencia de Veinticuatro (24) de julio de Dos Mil Doce (2012)3, accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 6 CUARTO: CONDENESE a CAJANAL EN LIQUIDACIÓN a pagar al demandante las diferencias entre las sumas de las mesadas pensionales que le ha reconocido y pagado frente a las que le debe reconocer desde el 31 de diciembre de 2001 pero descontando las mesadas prescritas acorde con lo señalado en las consideraciones. […]» 1.3.
Causales de revisión invocadas. En principio, aunque en las pretensiones de la demanda no se menciona la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el apartado «Concepto de violación» sí se hace referencia a ella, por lo tanto, la Sala infiere que la UGPP la propone como causal de revisión. En efecto, manifiesta que: «pues la orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en estas no le corresponde, pues lo correcto es que tuviera en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la ley 100 de 1993, respecto del IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado trasgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículo 1,2,6 y 29 de la carta política10».
Por otra parte, La UGPP invocó la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Aduce que la sentencia cuya revisión solicita, ordenó un ajuste pensional que excede lo establecido por la legislación, pues es claro que de acuerdo con las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, auto 229 de 2017 y T-039 de 2018, el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición, de manera que, una correcta aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 impone liquidar la pensión del señor Bernardo Posada, con los aportes efectuados durante los últimos 10 años de servicio y los factores de salario taxativos establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos que constituyan factor salario. 1.4.
Sucesión procesal11 10 Pagina 323 reverso y 324 11 Samai, índice 24 Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 7 Durante la notificación del auto admisorio, la UGPP allegó memorial solicitando la sucesión procesal, respecto de la señora María Isabel Posada Ducuara, en su calidad de beneficiaria del señor José Bernardo Posada, quien falleció el veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020), según consta en el Registro Civil de Defunción No. 09736001.
Indicó que, mediante Resolución RDP 002692 del ocho (8) de febrero de dos mil veintiuno (2021), la UGPP reconoció a la señora Posada Ducuara, pensión de sobrevivientes con un porcentaje del 100%, a partir del veinticinco (25) de julio de dos mil veinte (2020). Por auto del Veinticuatro (24) de julio de Dos Mil Veinticuatro (2024)12, se admitió la sucesión procesal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 del Código General del Proceso.
La citada decisión fue notificada a la señora Marial Isabel Posada Ducuara, el nueve (9) de septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024)13 quien, guardó silencio dentro del término otorgado. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA14 y 20 de la Ley 797 de 200315, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación, contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201916. 2.2.
Oportunidad. La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia revisada 12 Samai, índice 30 13 Samai, índice 36 14 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 15 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 16 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».
Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 8 fue notificada el 13 de diciembre de 201317, cobró ejecutoria el 19 de ese mismo mes y año y la demanda fue presentada el 9 de noviembre de 201818, razón por la cual, no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por la Sala Quinta de decisión escritural del Tribunal Administrativo del Huila, está incurso en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional de la demandante fue obtenido con violación del debido proceso y, si la cuantía de la pensión reconocida excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 17 Pagina 315 18 Pagina 331- sello de recibido en la sección segunda del Consejo de Estado Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 9 Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material19 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»20.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios21.
Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite22 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis23, dado que, más allá de que 19 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 22 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 23 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 10 pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia24», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial25. 2.4.2.
Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. Así las cosas y conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.
En efecto, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado26: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» 24 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad.
Ver: Sección Segunda. Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.
Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 11 Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»27 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»28. 2.4.3.
Régimen pensional especial del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Penitenciario y Carcelario-INPEC La norma general en materia pensional aplicable a los empleados públicos antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 era la Ley 33 de 1985. No obstante, el artículo 1° de dicha ley precisó que no quedarían sujetos a su régimen general aquellos empleados oficiales que, por la naturaleza de sus funciones, justificaran una excepción determinada expresamente por la ley, ni quienes gozaran de un régimen especial de pensiones.
En este contexto, el legislador expidió la Ley 32 de 1986, mediante la cual, se adoptó el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del INPEC. El artículo 96 de dicha ley estableció que los miembros de este gremio tendrían derecho a pensión al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos, sin consideración a la edad.
Posteriormente, el Decreto 407 de 1994, creó el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, pero no definió el monto ni la base de liquidación de las pensiones. Sin embargo, el artículo 114 de la Ley 32 de 1986 dispuso que: «En los aspectos no previstos en esta Ley o en sus decretos reglamentarios, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, se les aplicarán las normas vigentes para los empleados públicos nacionales» Por tanto, para determinar el monto y la base de liquidación de las pensiones de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia, debe acudirse a la Ley 4 de 1966, cuyo artículo 4° señaló: «A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». 27 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 12 Así las cosas, al tratarse de un régimen especial de naturaleza exceptuada, los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, como el señor José Bernardo Posada, están sujetos a la aplicación de las disposiciones especiales vigentes al momento de la consolidación de su derecho.
Ello, además, considerando que el mencionado funcionario era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que resultan aplicables las normas anteriores a dicha ley en materia de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión. En consecuencia, el reconocimiento debe supeditarse a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 4 de 1966, según la cual, la liquidación de la pensión se debe efectuar con el setenta y cinco (75%) del promedio del salario devengado durante el último año, teniendo en cuenta, los factores previstos en el Decreto 1045 de 1978. 2.4.4.
Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales, se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues, aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 13 En efecto, se tiene que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación, por parte de los servidores públicos, se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos señalados en el artículo 36 de la norma en cuestión29, aludiendo a los componentes de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, a efectos de proteger las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse.
Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)30, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente 29 «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» 30 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. Radicación: 0112-2009. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Víctor Hernán Alvarado Ardila. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 14 al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que, solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201831, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «[…] 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones[…]». En consecuencia, si bien es cierto que la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 15 elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de 28 de agosto de 2018, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y con el objeto de clarificar la aplicación de las reglas jurisprudenciales fijadas, estableció los efectos de la decisión de la siguiente manera: «[…] 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada […]».
Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201832 no configura, por sí solo, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201833 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 16 de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010 y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5.
Caso concreto. Debe precisarse que, en el presente asunto, no se controvierte el reconocimiento del derecho pensional del señor José Bernardo Posada (q. e. p. d.), respecto del cual, se surtió la sucesión procesal para la señora María Isabel Posada Ducuara, por el contrario, la discusión gira en la forma en que debe reliquidarse la pensión de jubilación, conforme a las directrices establecidas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como, los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, fijando una tasa de reemplazo equivalente al setenta y cinco por ciento (75%).
Sobre la primera causal invocada En principio, en el acápite de pretensiones de la demanda, la parte actora no menciona la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. No obstante, en el apartado titulado «Concepto de violación – Demostración de la causal de revisión», sí hace referencia a dicha causal.
Sin embargo, sus argumentos no son claros respecto de los motivos por los cuales, se alega la vulneración al debido proceso. En efecto, la parte demandante no cuestiona la competencia del juez que emitió la providencia, ni las normas procesales aplicadas para resolver el caso. Tampoco señala la existencia de vulneraciones al derecho de audiencia, defensa o contradicción, ni la falta de motivación en la decisión. En lugar de ello, centra su argumentación en un análisis normativo e interpretativo, orientado a debatir la forma en que debe integrarse el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida al accionante.
En consecuencia, se concluye que la demanda de revisión no desarrolló adecuadamente la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por tanto, no es procedente acoger dicha causal, dado que, el recurrente incumplió con el deber procesal de motivar debidamente su solicitud. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 17 Sobre la segunda causal invocada Descendiendo al sub lite, la UGPP solicita se infirme la sentencia del veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por la Sala Quinta de decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó parcialmente el fallo del siete (7) de diciembre de Dos Mil Once (2011), por el Juzgado (5) Administrativo del Circuito de Neiva y, en su lugar, se declare que el señor José Bernardo Posada (q.e.p.d), no tiene derecho a que su pensión de jubilación, se liquide con la totalidad de factores de salario devengados en el último año de servicio, contrariando las directrices fijadas en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1158 de 1994 y el precedente Constitucional.
Expuesto el extremo de la controversia que corresponde a la presente acción, la Sala reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial del veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)34, en las que se hubiere decidido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010) y no a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, está demostrado que mediante sentencia del siete (7) de diciembre de Dos Mil Once (2011)35, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, dispuso la reliquidación de la pensión del señor Bernardo Posada, sobre el «75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior al status pensional».
Decisión confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Huila, el veintinueve (29) de noviembre de Dos Mil Trece (2013)36, mediante la cual, modificó el fallo precisando que; « la reliquidación y pago ordenados se efectuarán teniendo en cuenta todos los factores salariales legales correspondientes a; asignación básica, sobresueldo, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, subsidio familiar, prima de riego, bonificación por servicios prestados » Así las cosas, reformó los ordinales segundo, tercero, y cuarto. Como sustento de la decisión, el Tribunal determinó que, el señor José Bernardo Posada al ser beneficiario del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 35 Folio 272-281 36 Folios 281-290 Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 18 1993, tenía derecho a la reliquidación de su pensión, con base en los factores salariales legales percibidos durante el último año de servicio, conforme al régimen especial aplicable a los servidores del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, consagrado en la Ley 32 de 1986.
Además que, la citada ley no precisó los factores salariales a considerar para la liquidación pensional y por remisión expresa del artículo 11437 ibidem y del artículo 184 del Decreto 407 de 199438, ambos precisan que, “los aspectos no previstos en este Decreto o en los reglamentarios, a los empleados del Instituto se les aplicarán las normas vigentes para los servidores públicos nacionales”, esto es, lo previsto en el artículo 4 de la Ley 4 de 1966 y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, los cuales, establecen los factores salariales para el reconocimiento y pago de las pensiones.
Y de acuerdo con la certificación expedida por el pagador de la cárcel del Distrito Judicial de Neiva39, se acreditó que durante el último año de servicios, comprendido entre el primero (1) de enero de Dos Mil Uno (2001) al treinta y uno (31) de diciembre de Dos Mil Uno (2001), el actor percibió los siguientes factores: «asignación básica, sobresueldo, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, subsidio familiar, prima de riesgo, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y sueldo de vacaciones».
Por tanto, la Sala vislumbra que, la sentencia materia de censura, atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual, no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal. Ahora bien, también corresponde al Juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal.
Al respecto, en sentencia del Veintisiete (27) de mayo de Dos Mil Veintiuno (2021), se indicó40: «[…] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad 37 Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia 38 Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. 39 Pagina 66 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538- 00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 19 por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), estableció41: «[…] 65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término42 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la 41 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018- 01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 42 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto).
Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 20 Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»43 En el caso bajo estudio, la Sala advierte que, el señor José Bernardo Posada (q. e. p. d.), prestó sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, desde el primero (1) de diciembre de Mil Novecientos Setenta y Seis (1976) hasta el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Uno (2001)44.
De igual manera, se encuentra demostrado que: (i) adquirió el estatus jurídico de pensionado el Treinta (30) de noviembre de Mil Novecientos Noventa y Seis (1996)45; (ii) prestó sus servicios durante más de 20 años en el INPEC; (iii) y, su último cargo fue como dragoneante, código 5260, grado 11 adscrito a la cárcel del distrito judicial de Neiva46.
Al tenor de estas circunstancias, se encontraba amparado por el régimen especial de pensiones para actividades de alto riesgo, previsto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. Está demostrado que, la extinta Cajanal con Resolución 14830 del 6 de junio de 2001 reconoció y reliquidó la pensión de vejez con el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio devengado durante los últimos diez (10) años de servicio, sin incluir todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios47.
Y posteriormente negó la reliquidación de la pensión y luego con Resolución No. 34508 del 27 de octubre de 2005 le negó la reliquidación de la pensión de vejez. Decisión que fue confirmada con la Resolución No. 9525 del 30 de 2005. En consecuencia, el señor José Bernardo Posada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la legalidad de los citados actos administrativos, proceso que correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva en primera instancia y en el recurso de alzada al Tribunal Administrativo de Huila, mediante las cuales ordenaron reliquidar la pensión con todos los factores 43 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 44 Certificado expedido por el Jefe de División de gestión humana del Inpec, página 157 45 Ver Resolución No. 014830 del 6 junio de 2001, pagina 57-58 46 Página 157 47 Resolución No. 14830 del seis (6) de junio de dos mil uno (2001) y Resolución No.18379 del quince (15) de julio de Dos Mil Dos (2002).
Pagina 57-58 y 69-71 Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 21 percibidos por el demandado en el último año de servicios, esto ajustado a lo establecido en la sentencia de unificación del cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010), sin exceder sus lineamientos ni incorporar emolumentos ajenos a la retribución directa del servicio.
Se destaca por la Sala que, el fallo judicial cuestionado no se apartó de la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, reiterada tanto en los procesos ordinarios48 como en acciones especiales de revisión49, en relación con los factores salariales aplicables al personal del INPEC50. En consecuencia, no es posible sostener que la orden de reliquidación cumplida mediante la Resolución RDP 006213 del veintiuno (21) de febrero de dos mil catorce (2014) «por la cual se fijó el monto de la mesada pensional en $1.043.037, con una diferencia de $520.239,96 respecto del valor inicialmente reconocido» configure un pago en exceso ni que comprometa la sostenibilidad del sistema pensional.
Conforme a todo lo expuesto, se concluye que la reliquidación ordenada no constituye un abuso del derecho, como tampoco se evidencia que la prestación se haya reconocido con fraude a la ley, ni representa un aumento desproporcionado de la mesada pensional; aquella fue el resultado de la aplicación del régimen especial y la acción de revisión no es una tercera instancia para impugnar deficiencias en la defensa en las respectivas oportunidades procesales.
En consecuencia, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicación: 68001233100020100083101 (0527-2013), del 7 de noviembre del 2013 49 radicado: 11001032500020190054100 (4240-2019) del 22 de septiembre de 2022 de la Subsección A y radicado: 11001-03-25- 000-2014-00540-00 (1685-2014). del 27 de agosto de 2020 50 Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00263-00, interno: 0500-2015, Consejero Ponente Cesar Palomino Cortes, sentencia del 22 de septiembre del 2022 Número Interno: 5736-2018 Demandante: UGPP Demandado: José Bernardo Posada Sucesora Procesal: María Isabel Posada Ducuara 22 sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia del veintinueve (29) de noviembre de dos mil trece (2013), proferida por la Sala Quinta de decisión escritural del Tribunal Administrativo del Huila, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.