CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandada: Agencia Nacional de Minería y James Álvaro Valdiri Reyes Referencia: Medio de control de controversias contractuales Tema 1: Nulidad de contrato de concesión minera por objeto ilícito.
Subtema 1: Régimen jurídico aplicable a los contratos de concesión minera. Subtema 2: Consecuencias de la declaración de zonas como Distrito de Manejo Integrado (DMI) y Reserva Forestal Protectora - Productora (RFPP). Subtema 3: Validez del contrato de concesión. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación formulado por la Agencia Nacional de Minería contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Colombiano de Ingeniería y Minería (en adelante, “INGEOMINAS”) otorgó a James Álvaro Valdiri Reyes título minero para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón ubicado entre los municipios de Subachoque y San Francisco, Cundinamarca, a través del contrato de concesión GC8-09F, suscrito el 26 de enero de 2006 e inscrito en el Registro Minero Nacional el 6 de julio de la misma anualidad.
El área objeto de concesión comprendió 1.729,99 hectáreas, de las cuales —según la demanda— el 0,53% se superpone con el Río Subachoque y Pantano de Arce y el 84,86% con la Cuenca Alta del Río Bogotá, zonas que habían sido declaradas como Distrito de Manejo Integrado (DMI) y Reserva Forestal Protectora - Productora (RFPP), respectivamente, mediante acuerdos dictados por las autoridades ambientales antes de la celebración del negocio jurídico mencionado.
En este contexto, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, como parte actora, aduce que el desarrollo de actividad minera en las zonas referidas no solo contraría el deber constitucional de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, sino que, adicionalmente, quebranta la prohibición prevista en el artículo 34 del Código de Minas1 —atinente a las zonas excluibles de minería—, configurándose la nulidad absoluta del contrato por ilicitud de objeto.
II.
ANTECEDENTES 1 De acuerdo con la fecha de suscripción del contrato objeto de controversia, el Código de Minas aplicable al caso concreto es el expedido mediante la Ley 685 de 2001. 2 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 2.1. En escrito radicado el diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013)2 y subsanado el dos (2) de diciembre de dicha anualidad3, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante, “CAR”) presentó, con fundamento en los hechos narrados en el acápite precedente, demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Agencia Nacional de Minería (en adelante, “ANM”) y de James Álvaro Valdiri Reyes (en calidad de litisconsorte necesario), con la pretensión que: (i) se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión minera GC8-09F de 2006 suscrito entre el INGEOMINAS (hoy ANM) y James Álvaro Valdiri Reyes;
(ii) se declare la nulidad de la inscripción del contrato de concesión GC8-09F; y (iii) se ordene la desanotación de la inscripción del contrato del Registro Minero Nacional. 2.1.1. La parte actora refirió, como concepto de violación, que “con el otorgamiento del contrato de concesión GC8-09F a James Álvaro Valdiri Reyes se vulneraron los artículos 34 del Código de Minas, al desconocer la zona de reserva forestal en la que no se puede ejercer la minería, así como los artículos 8, 9, 79 y 80 de la Constitución Política; el artículo 1º del Código Nacional de Recursos Naturales, el artículo 1º de la Ley 99 de 1993 y la zona de reserva declarada y delimitada por la CAR”. 2.2.
El 16 de diciembre de 20134, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar el auto admisorio a las personas que integran el extremo pasivo de la litis. La ANM fue notificada en debida forma5, sin embargo, James Álvaro Valdiri Reyes fue emplazado6, sin resultados favorables, por lo que le fue asignado curador ad litem7, a quien le fue notificado el auto admisorio8. 2.3.
El 28 de marzo de 20149, la ANM contestó la demanda10, con oposición a todas las pretensiones en ella formuladas, al estimar que en el sub examine no procede la declaración de nulidad absoluta del contrato de concesión GC8-09F de 2006, por las siguientes razones: 2.3.1. Que la parte actora incurrió en error grave al afirmar que tanto los DMI como la RFPP se constituyen como zonas excluidas de minería en atención a lo preceptuado en el artículo 34 del Código de Minas, pues —en su concepto— ambas figuras difieren en su naturaleza y efectos.
Aclarado lo anterior, precisó que el Río Subachoque y Pantano de Arce fue declarado como un DMI, distritos que, según el Código Nacional de Recurso Naturales: “se crean teniendo en cuenta factores ambientales o socioeconómicos para que constituyan modelos de aprovechamiento racional, con el fin que, dentro de estos se permitan actividades económicas controladas”, como la actividad minera.
Por tanto, concluyó que aun cuando, en efecto, el área entregada en el contrato de concesión GC8-09F se superpone parcialmente con el DMI Rio 2 Folios 8 a 14 del cuaderno 1 y CD 1. 3 Folio 24 del cuaderno 1. 4 Folios 27 a 28 del cuaderno 1. 5 Folios 30 a 31 del cuaderno 1. 6 Folios 88 a 98 del cuaderno 1. 7 Folio 99 del cuaderno 1. 8 Folio 104 del cuaderno 1. 9 Folios 33 a 48 del cuaderno 1. 10 Folios 384 y 394 del cuaderno 1. 3 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Subachoque y Pantano de Arce —no en el porcentaje aducido por la actora sino en un 0,552%—, dicha categorización “no es aplicable como mecanismo de restricción, per se, de la actividad minera, en contraste, el desarrollo de la misma resulta compatible con la naturaleza de los DMI”. 2.3.2.
Que aun cuando el Decreto 30 de 1976 dictado por INDERENA declaró como una RFPP a la Cuenca Alta del Río Bogotá —lo que, en principio, haría que esta zona estuviera excluida de minería—, lo cierto es que dicha decisión solo produjo efectos a partir del momento en que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenibles (en adelante, “MADS”) dictó la Resolución 0138 del 31 de enero de 2014, puesto que, en cumplimiento de dicho acto, “la Gerencia de Catastro y Registro Minero delimitó el área en mención en el Registro Minero Nacional […], aclarando que la omisión durante muchos años por parte de la Autoridad Ambiental en realizar dicha alinderación no puede llevar al desconocimiento de los derechos adquiridos que posee el titular minero ni a soslayar una situación jurídica consolidada”.
En tal sentido, arguyó que el contrato de concesión minera GC8-09F se suscribió el 26 de enero de 2006 —8 años ante de que la expedición de la resolución referida— con estricta observancia de las normas vigentes de la época, las cuales no proscribían el desarrollo de actividades mineras en la zona, “por lo que se configuró en favor del titular minero un derecho adquirido, es decir, se consolido (sic) una situación jurídica subjetiva que debe ser respetada por la CAR a pesar de los cambios normativos que se hubiesen presentado”. 2.3.3.
Que, si bien el demandante expresó que la suscripción del contrato de concesión minera GC8-09F transgredió los artículos 8 y 9 de la Constitución Política, el artículo 1 del Código Nacional de Recursos Naturales y el artículo 1 de la Ley 99 de 1993, lo cierto es que este “no señaló cual es motivo de inconformidad o la supuesta violación del título minero precitado respecto de esas normas”. 2.4.
El 16 de enero de 201511, el curador ad litem del señor Valdiri Reyes contestó la demanda y advirtió que no se opone a las súplicas de la demanda, al desconocer la verdad procesal y carecer de pruebas para controvertir lo deprecado por la parte accionante, por lo que “se atienen a lo que resulte probado en el proceso y a lo que el Despacho resuelva en lo que a derecho corresponda”. 2.5.
El 25 de agosto y el 24 de septiembre de 201512, el Tribunal celebró audiencia inicial, en la que, entre otras decisiones, resolvió: (i) declarar de oficio que ambos extremos procesales están legitimados en la causa, y que, en el presente asunto no operó la caducidad del medio de control impetrado, (ii) fijar el litigio13, (iii) tener como 11 Folios 106 a 107 del cuaderno. 12 Folios 116 a 120 y 131 a 133 del cuaderno 1 y CD 2 y 3. 13 En los siguiente términos: “establecer si es cierto que el área del contrato de concesión minera GC8-09F celebrado entre el INGEOMINAS y James Álvaro Valdiri Reyes inscrito el 6 de julio de 2006, se superpone, traslapa o invade la RFPP [Cuenca Alta del Río Bogotá] y el DMI Rio Subachoque y Pantano de Arce, dentro de los cuales está prohibida la actividad minera conforme al Acuerdo 17 de 1997 de la CAR y la Resolución 0138 de 2014, expedida por el MADS, y por lo mismo no pueden adelantarse actividades de explotación y exploración minera […]”. 4 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca pruebas las aportadas por ambas partes;
(iv) decretar, como prueba de oficio, un informe técnico a cargo del MADS, en el que indique si el título minero GC8-09F se traslapa con la RFPP Cuenca Alta del Rio Bogotá y el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce y, en el caso en que se determine que la afectación es parcial, establezca el porcentaje; y (v) fijar fecha para la celebración de la audiencia de pruebas. 2.6.
El 20 y 30 de octubre de 201514, el Tribunal celebró audiencia de pruebas, en la que, además de su práctica e incorporación —incluido el informe elaborado por el MADS— corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo. 2.7. Dentro del término de traslado, la CAR15 y la ANM16 alegaron de conclusión, con reiteración de los argumentos que sirvieron de fundamento a la causa y a la contradicción. El señor Valdiri Reyes y el Ministerio Público guardaron silencio. 2.8.
El 10 de diciembre de 201517, el Tribunal dictó sentencia de primera instancia, en la que resolvió: “PRIMERO: Declarar la nulidad absoluta por objeto ilícito de la cláusula segunda del contrato de concesión GC8-09F, parcialmente, respecto del área de la concesión que se superpone con la zona de Reserva Forestal Cueca Alta del Rio Bogotá y con el Distrito de Manejo Integrado Rio Subachoque y Pantano de Arce.
SEGUNDO: Declarar la nulidad absoluta por objeto ilícito de la inscripción de la cláusula segunda del contrato de concesión GC8-09F en el Registro Nacional Minero, bajo las mismas precisiones del numeral anterior.
TERCERO: Ordenar la inscripción de la presente providencia en el Registro Nacional Minero en el folio correspondiente al contrato GC8-09F CUARTO: Ordenar a la ANM adoptar las medidas necesarias para terminar la ejecución del contrato de concesión minera GC8-09F, en el área que se superpone parcialmente con la zona de Reserva Forestal Cuenca Alta del Rio Bogotá y el Distrito de Manejo Integrado Rio Subachoque y Pantano de Arce.
Medidas que comprenderán la exclusión de las áreas afectadas del contrato de concesión minera, delimitando de manera técnica y objetiva la zona excluida.
QUINTO: Ordenar a JAMES ALVARO VALDIRI REYES entregar a la ANM el área afectada, sin derecho a reconocimiento económico alguno […]”. 2.8.1. Como fundamento de lo resuelto, el órgano judicial de primer grado consideró: 2.8.1.1. Que, con el material probatorio aportado al plenario, se constató que el área entregada por el INGEOMINAS al señor Valdiri Reyes en concesión, mediante el título minero GC8-09F, se superpone en 0,53% con el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce (declarado así mediante el Acuerdo 17 de 1997 expedido por la CAR) y en 1,28% con la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá 14 Folios 145 a 146 y 155 a 156 del cuaderno 1 y CD 4 y 5. 15 Folios 160 a 163 del cuaderno 1. 16 Folios 164 a 168 del cuaderno 1. 17 Folios 170 a 182 del cuaderno principal. 5 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (declarada como tal a través del Decreto 030 de 1976 dictado por el INDERENA). 2.8.1.2.
Que, si bien en las RFPP está expresamente prohibido el desarrollo de cualquier actividad minera, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 34 del Código de Minas, en los DMI eventualmente se puede autorizar esa actividad, “condicionada a requisitos como el Plan de Manejo Ambiental y la expedición de Licencia Ambiental”. Sin embargo, en el sub examine los demandados no acreditaron el cumplimiento de estos requisitos, por lo que — concluyó— para la fecha de suscripción del contrato de concesión minera GC8-09F tanto la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá como el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce se constituían como zonas excluidas de minería. 2.8.1.3.
Que el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 establece que “los contratos son nulos cuando se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; y como se explicó el presente contrato adolece de ilegalidad por su objeto ilícito” en atención a que una porción del área entregada en concesión se traslapa con algunas zonas previamente declaradas como RFPP y DMI, en las que estaba proscrito el desarrollo de trabajos o labores mineras.
En este entendido, determinó que la nulidad del contrato de concesión GC8-09F debía ser decretada solo respecto de la cláusula 2ª del negocio jurídico “que especificó el área otorgada en concesión, para que en su lugar se excluya la zona que fue declarada reserva ambiental”. Lo anterior, con fundamento en el principio de conservación del negocio jurídico, “máxime cuando en el sub examine la superposición con la RFPP no excede el 2% y en cuanto al DMI ni siquiera alcanza el 1 %, razón por la cual es razonable y proporcional preservar los efectos del acuerdo de voluntades”. 2.9.
El 12 de enero de 201618, la ANM recurrió la decisión antedicha. Solicita que se revoque y, en su lugar, se nieguen las súplicas de la demanda. Como argumentos de inconformidad expresó: 2.9.1. Que el a quo erró al afirmar que la declaración de la Cuenca Alta del Rio Bogotá como una RFPP surtió efectos a partir de la expedición del Decreto 030 de 1976, dictado por INDERENA, pues lo cierto es que esto solo sucedió desde la fecha en que el MADS expidió la Resolución 0138 del 31 de enero de 2014, por medio de la cual realinderó la zona referida, toda vez que —estimó— “la omisión durante muchos años por parte de la Autoridad Ambiental en realizar dicha alinderación no puede conllevar al desconocimiento de derechos adquiridos que posee el titular minero”.
En este orden de ideas, acotó que si bien, en el plenario, está acreditado que el área concesionada, mediante título minero GC8-09F de 2006, está superpuesta, “la misma [superposición] es parcial y se presenta únicamente respecto del DMI Río Subachoque y Pantano de Arce, más no de la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá, toda vez que la realineación (sic) de esta zona […], fue posterior al otorgamiento y al 18 Folios 189 a 196 del cuaderno principal. 6 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca perfeccionamiento del contrato de concesión minera, la cual no puede ir en contra del principio de legalidad ni de las situaciones jurídicas consolidadas”. 2.9.2.
Que, al estudiar la superposición del área concesionada con el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce, el Tribunal realizó una indebida interpretación y aplicación del artículo 34 del Código de Minas, al afirmar que esta norma incluyó a los DMI como zonas excluibles de minería, pese a que no los consagró expresamente como tales. En contraste, el artículo 310 del Código de Recurso Naturales Renovables los definió como modelos de aprovechamiento racional en los que se puede realizar actividades económicas controladas —como la minería—.
En este sentido, concluyó que “aceptar esa tesis, sería tanto como entender que por medio de un fallo judicial se subroguen de manera indebida las facultades propias del legislador, pues a todas luces se está modificando el contenido del artículo 34 del Código de Minas”. 2.10. El 23 de mayo de 201619, el Tribunal concedió el recurso de apelación. 2.11.
El 21 de julio de 201620, esta Corporación admitió el recurso formulado. Luego, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran y este conceptuara en esta instancia21. 2.12. Dentro del término de traslado, la CAR22 y la ANM23 alegaron de conclusión en segunda instancia. El primero se limitó a indicar que, como autoridad ambiental, tiene el deber constitucional de proteger los derechos al goce de un ambiente sano, los cuales se están vulnerando con la aquiescencia en desarrollar actividades mineras en las zonas mencionadas, por lo que la sentencia de primer grado debía ser confirmada.
El segundo reiteró lo argumentado en el recurso de apelación. El curador del señor Valdiri Reyes y el Ministerio Público guardaron silencio. III. PROBLEMAS JURÍDICOS Y RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL CONTRATO BAJO CONTROVERSIA 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP) —aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 188724-25— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, 19 Folios 198 a 199 del cuaderno principal. 20 Folio 204 del cuaderno principal. 21 Folio 208 del cuaderno principal. 22 Folios 209 a 211 del cuaderno principal. 23 Folios 212 a 215 del cuaderno principal. 24 LEY 153 de 1887. “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. […]” (subrayado fuera del texto original). 25 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 7 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP.
Sin embargo, como lo prevé la misma norma, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”26.
De conformidad con los fundamentos del fallo de primera instancia y los términos del recurso de alzada interpuesto por la ANM, que constituyen el marco competencial de este juzgador en segunda instancia, la Sala se plantea los siguientes interrogantes: 3.1.1. En relación con la superposición de una porción del área concesionada y el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce 3.1.1.1.
¿La declaración del Río Subachoque y Pantano de Arce como un DMI, a través del Acuerdo 17 de 1997 dictado por la CAR, es suficiente para impedir el desarrollo de actividad minera en la zona, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 34 del Código de Minas o, por el contrario, dicha categorización no es aplicable como mecanismo de restricción, per se, de la actividad minera? Si la respuesta a este cuestionamiento se revelare afirmativa, será necesario abordar el estudio del siguiente problema: 3.1.1.2.
¿La superposición existente, al momento de suscribir el contrato de concesión minera GC8-09F de 2006, entre una porción del área entregada y el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce trae como consecuencia la nulidad absoluta del negocio jurídico referido por objeto ilícito? 3.1.2. Respecto de la superposición de una porción del área concesionada y la RFPP Cuenca Alta del Río de Bogotá 3.1.2.1.
¿Para la fecha en que se suscribió el contrato de concesión minera GC8-09F de 2006 se encontraba surtiendo efectos jurídicos el Acuerdo 030 de 1976 del INDERENA, por medio del cual se declaró como RFPP a la Cuenca Alta del Río Bogotá o, por el contrario, esto solo sucedió a partir de la fecha en que se dictó la Resolución 0138 de 2014 del MADS, por medio de la cual se realinderó dicha Área Forestal? En caso de que este cuestionamiento se revele afirmativo, se decidirá: 26 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005. 8 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 3.1.2.2.
¿La superposición existente, al momento de suscribir el contrato de concesión minera GC8-09F de 2006, entre una porción del área entregada y la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá trae como consecuencia la nulidad absoluta del negocio jurídico referido por objeto ilícito? 3.2. Los cuestionamientos anteriores serán resueltos teniendo en cuenta el régimen jurídico aplicable al contrato de concesión minera bajo controversia, el cual de acuerdo con lo previsto por el Código de Minas es el plasmado en dicha codificación, por regular en forma completa, sistemática, armónica y con sentido de especialidad y aplicación preferente las reglas y principios constitucionales relacionados con los recursos mineros.
En todo caso, se tomará en consideración que, a manera de regla exceptiva, ese estatuto preceptuó que “las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas”27.
En armonía con lo anterior, el Código de Minas previó que las disposiciones generales sobre contratos estatales y trámites precontractuales, “no serán aplicables a la formulación y trámite de las propuestas de concesión minera, ni a la suscripción, perfeccionamiento, validez, ejecución y terminación de ésta”, por estar contendidas en la norma que regula la especialidad, o estar sometidas a la remisión directa y expresa que el código especializado hace a otra normativa28.
Así las cosas, en atención a la remisión supletoria que el Código de Minas hace a las normas civiles y comerciales, la jurisprudencia de la Corporación ha considerado que la nulidad e ineficacia del contrato, por no estar regulada en el código especializado, se rige conforme a las previsiones del Código Civil y el Código de Comercio29.
El primero establece requisitos de existencia de los negocios jurídicos y causales específicas de nulidad absoluta o relativa, figuras que también prevé el segundo frente a situaciones específicas30, además de las relativas a la inoponibilidad del negocio jurídico31 y la ineficacia de pleno derecho aplicable a los actos previstos en esa normativa32.
Así, la nulidad absoluta se configura por incapacidad absoluta de la persona que lo celebra, por objeto o causa ilícita, o por la omisión de alguno de los requisitos que la 27 CÓDIGO DE MINAS. “Artículo 3. […] las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas […]”. 28 CÓDIGO DE MINAS.
Artículo 53. “Las disposiciones generales sobre contratos estatales y las relativas a procedimientos precontractuales, no serán aplicables a la formulación y trámite de las propuestas de concesión minera, ni a la suscripción, perfeccionamiento, validez, ejecución y terminación de ésta, salvo las referentes a la capacidad legal a que se refiere el artículo 17 del presente Código.
En todas estas materias se estará a las disposiciones de este Código y a las de otros cuerpos de normas a las que el mismo haga remisión directa y expresa.” // Artículo declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 389 de 27 de julio de 2016, “bajo el entendido de que la autoridad minera deberá verificar mínimos de idoneidad laboral y ambiental, antes de entregar un título minero, en atención a la naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios diferenciales entre los distintos tipos de minería, y extensión de los proyectos, así como establecer un procedimiento que asegure la participación ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados”. 29 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1º de junio de 2022, exp 56007. 30 CÓDIGO DE COMERCIO.
Artículos 899, 900 y 902. 31 CÓDIGO DE COMERCIO. Artículo 901. 32 CÓDIGO DE COMERCIO. Artículo 897. 9 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ley prevé para el valor de ciertos contratos; a su turno, la nulidad relativa deriva de “cualquier otra especie de vicio” y genera la rescisión del acto33.
En particular, la codificación civil preceptúa que “[h]ay un objeto ilícito en todo lo que contraviene el derecho público de la Nación” y que “son nulos los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley, si en ella misma no se dispone otra cosa”34. En igual sentido, el Código de Comercio establece como causales de nulidad absoluta la contravención de normas imperativas, el objeto o causa ilícita y la incapacidad absoluta35.
Bajo este marco normativo, la causal de nulidad absoluta por objeto ilícito prevista tanto en el estatuto civil como en el comercial remite a la celebración del contrato, por lo que su validez debe calificarse conforme a las normas imperativas que regían el negocio jurídico al momento de su celebración, tal como lo prevé el artículo 38 de la Ley 153 de 188736.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Al tratarse de un asunto en el que se controvierte la validez de un contrato de concesión minera, cuyo objeto es la exploración y explotación de carbón mineral — catalogado como un recurso natural no renovable—, la Subsección resolverá el problema atinente al fondo de la litis, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, en atención a lo preceptuado por los artículos 150 del CPACA37 y 293 del Código de Minas38, y a la inoperancia de la figura de caducidad del medio de control de controversias contractuales en los casos como el presente, de conformidad con lo prescrito por el artículo 6 ejusdem39 y el parágrafo 1 del artículo 136 del CCA40, disposición aplicable a esta controversia, en virtud de la jurisprudencia reiterada de la Corporación41-42. 33 CÓDIGO CIVIL.
Artículos 1740 y 1741. 34 CÓDIGO CIVIL. Artículos 6 y 1519. 35 CÓDIGO DE COMERCIO. Artículo 899. 36 LEY 153 DE 1887, artículo 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. Exceptúense de esta disposición: 1º) Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y 2º) Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido. 37 CPACA.
“Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos”. 38 CÓDIGO DE MINAS. “Artículo 293. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”. 39 CÓDIGO DE MINAS.
“Artículo 6. La propiedad estatal de los recursos naturales no renovables es inalienable e imprescriptible […]”. 40 CCA. “Artículo 136 […] Parágrafo 1. Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inajenables la acción no caducará”. 41 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, subsección A, sentencia del 27 de enero 2016, exp. 28210;
“La Sala reitera y resalta que en el caso concreto no se configuró, como no podrá configurarse, el fenómeno procesal de la caducidad pues, por una parte, en cualquier caso, el bien objeto de la demanda, por su carácter de público -trátese de un bien de uso público o de un bien fiscal- tiene el carácter de imprescriptibilidad desde antes de la interposición de la demanda que ahora se decide en segunda instancia, de manera que las acciones tendientes a su protección y/o recuperación no podrían entenderse caducadas”.
Pronunciamiento reiterado en: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, exp 60686; Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2020, exp 58720; Subsección C, sentencias del del 20 de abril y 1º de junio de 2022, exp 58707 y 56007, respectivamente. 42 La Sala advierte que, aun cuando el presente medio de control fue incoado en vigencia del CPACA, el término de caducidad debe contabilizarse de conformidad con los preceptos normativos previstos en el CCA, dado que esta era la norma procesal vigente al momento de celebración del contrato de concesión minera —el contrato GC8-09F se suscribió el 26 de enero de 2006 y se inscribió en el Registro Minero Nacional el 6 de julio de la misma anualidad—.
Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. 10 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 4.2. Tanto la CAR como la ANM están legitimados en la causa por activa y pasiva, respectivamente. La primera por acreditar un interés directo, en los términos de los artículos 289 del Código de Minas43 y 141 del CPACA44, pues, como autoridad ambiental, tiene el deber constitucional de preservar el ambiente y desarrollar las políticas orientadas a aprovechar los recursos naturales renovables en el área de su jurisdicción45.
La segunda dado que, si bien el contrato de concesión objeto de la pretensión de nulidad fue suscrito por el INGEOMINAS, en la actualidad la ANM es la autoridad competente para asumir el presente proceso judicial, en virtud de las atribuciones establecidas en el Decreto 4134 de 2011. Finalmente, se encuentra demostrado que James Álvaro Valdiri Reyes actúa en calidad de tercero interesado, pues es el titular del contrato de concesión minera objeto de controversia.
Hechos probados 4.3. Antes de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala procederá a revelar los hechos que, para ello, sean relevantes y que se encuentran plenamente probados, con los documentos aportados al plenario, algunos de los cuales, pese a obrar en copia simple, se les dará pleno valor probatorio46. 4.3.1. El 30 de septiembre de 197647, el INDERENA dictó el Acuerdo 030 de 1976, aprobado por la Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el que resolvió: “Artículo 2.
Declarar como Área de Reserva Forestal Protectora – Productora a la Cuenca Alta del Río Bogotá, aguas arriba de la cota superior del Salto del Tequendama, con excepción de las tierras que están por debajo de la cota 2.650 y tengan una pendiente inferior al 100%, y de las definidas por el artículo 1º de este acuerdo y por el perímetro urbano y sanitario de la ciudad de Bogotá. Artículo 3.
Además de los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y del Concejo de Bogotá, la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alindadas en los artículos 1º y 2º de este Acuerdo requerirá licencia previa.
La licencia sólo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenten contra la conservación de los recursos naturales renovables y no desfigure los paisajes de dichas áreas. El titular de la licencia deberá adoptar, a su costa, las medidas de protección adecuadas”. 4.3.2. El 11 de junio de 199748, la CAR expidió el Acuerdo 17 de 1997, en el que resolvió: 43 CÓDIGO DE MINAS.
Artículo 289. Solamente la Administración, el concesionario, los terceros que acrediten interés directo y el Ministerio Público, podrán pedir que se declare la inexistencia o nulidad del contrato de concesión minera […]” 44 CPACA. “Artículo 141 […]. EL Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato […]”. 45 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2021. exp 55979;
Subsección B. Sentencia del 3 de agosto de 2020, exp 58710; Subsección C, sentencia del 20 de abril de 2022, exp 58707. 46 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, exp. 25022. En aras a garantizar el principio constitucional de buena fe, el deber de lealtad procesal y la prevalencia del derecho sustancial, la Sala valorará las copias simples que hacen parte del acervo probatorio, en cuanto estas hayan obrado a lo largo de todo el proceso, sin que fueran tachadas, ni su validez fuera controvertida. 47 Folios 15 a 18 del cuaderno de pruebas. 48 Folios 1 a 14 del cuaderno de pruebas. 11 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “Artículo 1º.
Declarar como Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables los terrenos que conforman la Cuenca Alta del Río Subachoque y la Región del Pantano de Arce, ubicados en comprensión territorial del Municipio de Subachoque, Cundinamarca. El proceso de ordenamiento del Distrito de Manejo Integrado contará con las siguientes categorías: Zona de Preservación […], Zona de Recuperación para la Preservación […], Zona de Producción […], Zona de Protección […].
Artículo 2. Toda obra, actividad o proyecto de infraestructura, tales como vías, embalses, represas, edificaciones y la realización de actividades económicas dentro del Distrito de Manejo Integrado, requerirá licencia ambiental, permisos de vertimientos, aprovechamiento y concesión de aguas, entre otros, de conformidad con las normas vigentes, los cuales sólo se otorgarán cuando se haya comprobado mediante el respectivo estudio de impacto ambiental o plan de manejo, según el caso, que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenten contra los recursos naturales y el ambiente del área y, en todo caso, el titular de la licencia o permiso ambiental deberá adoptar a su costa las medidas de protección y conservación adecuadas”. 4.3.3.
El 26 de enero de 200649, el INGEMONIAS y James Álvaro Valdiri Reyes celebraron el contrato de concesión minera GC8-09F, cuyo objeto consiste en “la realización de un proyecto de exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de carbón mineral”, por un lapso de 30 años, con una extensión superficiaria total de 1729,99 hectáreas, ubicada en los municipios de Subachoque y San Francisco, Cundinamarca. 4.3.4.
El 6 de julio de 200650, el contrato de concesión minera GC8-09F fue inscrito en el Registro Minero Nacional 4.3.5. El 31 de enero de 201451, el MADS dictó la Resolución 0138 de 2014, en la que resolvió: “Artículo 1º. Objeto. Realinderar la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, declarada mediante el artículo 2º del Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución ejecutiva 076 de 1977, la cual quedará constituida con una extensión de 94.161 hectáreas aproximadamente […].
Artículo 12. Actividades mineras. No se permitirá el desarrollo de actividades de exploración y explotación minera al interior de la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 en concordancia con el artículo 210 del Decreto-Ley 2811 de 1974.
Las autoridades competentes deberán ejecutar todas las acciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo”. 4.3.5.1. Como fundamento de la decisión de realinderación, el MADS dispuso, entre otras consideraciones, que: (i) el artículo 2 del Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA declaró y alinderó la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá;
(ii) de acuerdo con el artículo 2.14 del Decreto Ley 3570 de 2011, son funciones del MADS “declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal nacionales, reglamentar su uso y funcionamiento”; (iii) a través de la Resolución 511 de 2012, el MADS estableció el procedimiento para realinderar la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá, tanto para el suelo urbano como para el suelo rural, teniendo en cuenta que al momento de la expedición del Acuerdo 30, existían en su interior, áreas 49 Folios 54 a 59 del cuaderno 1. 50 Folio 59 (anverso) del cuaderno 1. 51 Folios 63 a 84 a del cuaderno 1. 12 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca clasificadas hoy como suelo urbano, de expansión urbana, así como equipamientos básicos y de saneamiento ambiental localizados en el suelo rural, que se encuentran asociados al desarrollo de esas áreas urbanas;
(iv) en el marco del proceso de realinderación, se identificó la superposición con áreas declaradas en las categorías Parque Nacional Natural, Reservas Forestales Protectoras, Distritos de Manejo Integrado y Reservas Forestales Protectoras Productoras, que cuentan con objetivos específicos de conservación y sobre las cuales se ejercen diferentes competencias en materia de su administración y manejo, por lo cual se consideró necesario no mantener esta superposición y por consiguiente excluirlas de la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá. Estas áreas corresponden a 40.868 hectáreas aproximadamente y representan un 16.67% de la misma;
(v) igualmente se identificaron áreas que atendiendo a las condiciones actuales, a los procesos de ocupación del territorio consolidados y a su no consonancia con el régimen de usos de la reserva deben ser excluidas, sin que esto ponga en riesgo el efecto protector del área que se mantiene reservada; (vi) estas áreas junto a los suelos urbanos, suelos de expansión y las áreas ocupadas por infraestructuras y equipamientos básicos de saneamiento ambiental en el suelo rural asociados al suelo urbano y de expansión urbana, de los municipios, alcanzan una extensión aproximada de 110.190 hectáreas que representan un 44,94% de la reserva forestal;
(vii) en la presente resolución se definen, entonces, las áreas que por sus características bióticas, físicas y socioeconómicas mantienen el efecto protector y por ende deben continuar como RFPP y orientar la consolidación de una estructura ambiental en el territorio que sustente en el mediano y largo plazo el conjunto de valores ecológicos y socioeconómicos que representan para la Sabana de Bogotá, los municipios aledaños y la región. 4.3.6.
El 27 de marzo de 201452, el gerente de Catastro y Registro Minero de la ANM elaboró el “reporte de superposiciones del título minero GC8-09F”, en el que indicó, con documentación gráfica53, el área del contrato de concesión que se traslapa con la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá y el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce, como se pasa a exponer: superposiciones Título GC8-09F Área otorgada título GC8-09F 1730,00 Hectáreas Restricción Área superpuesta (Ha) % superposición RESERVA FORESTAL PROTECTORA PRODUCTORA CUENCA ALTA DEL RÍO BOGOTÁ – VIGENTE DESDE 12/02/2014 – RESOLUCIÓN MADS 0138 DEL 31/01/2014 – DIARIO OFICIAL 49062 DE 12 DE FEBRERO DE 2014 – INCORPORADO 19/02/2014 21,5531 1,246% DISTRITO REGIONAL DE MANEJO INTEGRADO RÍO SUBACHOQUE Y PANTANO DE ARCE – ACUERDO 017 DE 1997 CAR – TOMADO DEL RUNAP ACTUALIZADO AL 18/06/2013 - INCORPORADO 26/06/2013 9,5587 0,552% 52 Folio 61 del cuaderno 1. 53 Folio 86 del cuaderno 1. 13 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 4.3.7.
El 30 de octubre de 201554, el MADS allegó, a petición del a quo en la etapa de pruebas55, concepto sobre si “el titulo minero GC8-09F se superpone, traslapa o invade la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá y el DMI Río de Subachoque y Pantano de Arce”, en los siguientes términos: En primer lugar, “que [de] acuerdo con la base de datos del Ministerio y la información cartográfica tomada del portal www.siac.gov.co, se encontró que el título minero GC8-09F presenta un área de 1.627,34 hectáreas y se superpone en un 1.28% (20,93 hectáreas) con la Reserva Forestal Protectora Productora Cuenca Alta del Río Bogotá”;
En segundo lugar, “que sobre el traslape con el Distrito de Manejo Integrado Río Subachoque y Pantano Arce, le informo que se dio traslado a la CAR en el ámbito de sus competencias”. CONSIDERACIONES RELATIVAS AL PRIMER PROBLEMA JURÍDICO: Superposición de una porción del área concesionada y el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce 4.4.
En primer término, se establecerá, con fundamento en la normativa que regula la materia, si en los DMI, como el Río Subachoque y Pantano de Arce, está permitido o prohibido el desarrollo de actividades mineras. 4.4.1. El Código Nacional de Recursos Naturales (en adelante, “CNRN”) definió las Áreas de Manejo Especial como aquellas que se delimitan para administrar, manejar y proteger el ambiente y los recursos naturales renovables56.
Exigió que su creación debía “tener objetos determinados y fundarse en estudios ecológicos y económico- sociales”57. De igual forma, prescribió que la Áreas de Manejo Especial estaban integradas por: (i) los Distritos de Manejo Integrado (DMI); (ii) las Áreas de Recreación; 54 Folios 150 a 153 del cuaderno 1. 55 Apartado 2.5 (iv). 56 CNRN.
Artículo 308. 57 CNRN. Artículo 309. 14 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (iii) las Cuencas Hidrográficas; (iv) los Distritos de Conservación de Suelo; y (v) el Sistema de Parques Nacionales58. Particularmente, en lo que respecta a los DMI, el CNRN dispuso que su creación debía sustentarse en factores ambientales o socioeconómicos, con el propósito de que se constituyeran como “modelos de aprovechamiento racional” de los recursos naturales renovables, en los cuales, “se permita actividades económicas controladas, investigativas, educativas y recreativas”59.
A su turno, el Decreto 1974 de 1989, por medio del que se reglamentaron los DMI, los definió como un “espacio de la biósfera [60] que, por razón de factores ambientales o socioeconómicos, se delimita para que dentro de los criterios del desarrollo sostenible [61] se ordene, planifique y regule el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades económicas que allí se desarrollen”62-63.
(negrilla fuera de texto) 4.4.2. La administración de los DMI le corresponde al MADS (que reemplazo en funciones al extinto INDERENA64) y/o a las CAR, quienes tienen “la facultad de declarar, alinderar y administrar los DMI”65, con sujeción a la Política Nacional Ambiental y a los mecanismos de coordinación que para tal fin establezca la autoridad ambiental nacional.
Bajo esta prerrogativa, la entidad administradora66, conforme a un proceso de ordenamiento territorial67, está facultada para organizar los DMI en las siguientes categorías: (i) preservación, encaminada a garantizar la intangibilidad y la perpetuación de los recursos naturales en una zona específica; (ii) protección, enfocada 58 Sobre este tema revisar: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1º de junio de 2022, exp 56007 59 CNRN.
Artículo 310. 60 DECRETO 1974 DE 1989. “Artículo 4. Para efectos del presente Decreto se adoptan las siguientes definiciones básicas:
1. ESPACIO DE LA BIÓSFERA. Es cualquier espacio de la tierra, con su contenido biótico, abiótico y antrópico”. 61 Ibidem. “2. DESARROLLO SOSTENIBLE. Es el proceso mediante el cual se usan los recursos naturales renovables, sin afectar las condiciones abióticas y bióticas que garanticen su renovabilidad y aprovechamiento permanente […]”. 62 DECRETO 1974 DE 1989.
Artículo 2. 63 Con posterioridad, se expidió el Decreto 2372 de 2010, en el que se establecieron los objetivos, criterios, directrices y procedimientos para la selección, establecimiento y ordenación de las áreas protegidas y se definieron, además, algunos mecanismos que permiten una coordinación efectiva del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP).
En esta normativa se diferenciaron dos categorías de áreas protegidas: las Áreas Protegidas Públicas y las de carácter privado. Las áreas protegidas públicas incluyen: las Áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, las Reservas Forestales Protectoras, los Parques Naturales Regionales, los Distritos de Manejo Integrado (DMI), los Distritos de Conservación de Suelos y las Áreas de Recreación. Como áreas protegidas de Carácter Privado se encuentran todas aquellas áreas que han sido registradas como Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
En este sentido, y a la luz del Decreto 2372 de 2010, los DMI se definen como un espacio geográfico, donde los paisajes y ecosistemas mantienen su composición y función, aunque su estructura haya sido modificada, y cuyos valores naturales y culturales asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su uso sostenible, preservación, restauración, conocimiento y disfrute.
La delimitación de esta categoría tiene como objetivo ordenar, planificar y regular el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades económicas que allí se desarrollen, dentro de los criterios de desarrollo sostenible. Lo anterior se explica a pie de página por cuanto esta normativa no es aplicable al caso concreto, debido a que tanto la declaración del DMI de la zona acá analizada como la suscripción del contrato objeto de controversia fue realizado antes de la expedición de este Decreto, 64 LEY 99 de 1993.
“Por la cual se crea el Ministerio de Medio Ambiente […]”. Artículo 5º. Parágrafo 2. El Ministerio del Medio Ambiente, en cuanto sea compatible con las competencias asignadas por la presente Ley, ejercerá en adelante las demás funciones que, en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, venían desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA […]”. 65 DECRETO 1974 DE 1989.
Artículo 14. 66 DECRETO 1974 DE 1989. “Artículo 3. Para efectos los efectos del presente Decreto entiéndase por “Entidad Administradora” el INDERENA o las CAR, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del presente Decreto”. 67 DECRETO 1974 DE 1989. “Artículo 4.4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Es un proceso mediante el cual se orienta la utilización de los espacios de la biosfera y la ocupación de los mimos en función del objetivo del DMI”. 15 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en garantizar la conservación y mantenimiento de obras, actos u actividades producto de la intervención humana, con énfasis en sus valores intrínsecos e histórico culturales;
(iii) producción, entendida como la actividad humana dirigida a generar los bienes y servicios que requiere el bienestar material y espiritual de la sociedad, que presupone un modelo de aprovechamiento racional de los recursos naturales en un contexto de desarrollo sostenible; y (iv) recuperación, para la preservación o para la producción68.
Debe aclararse, además, que dentro de una misma zona pueden aplicarse varias de las categorías de ordenamiento enunciadas, en atención “a sus características, requerimientos técnicos y objetivos propuestos”69. 4.4.3. En consonancia con lo anterior, por mandato legal, las condiciones para el aprovechamiento y el manejo de los recursos naturales en las unidades territoriales comprendidas dentro de los DMI deberán establecerse en un Plan Integral de Manejo, el cual deberá contener, como mínimo, los siguientes aspectos: (i) reseña histórica y justificación;
(ii) diagnóstico socioeconómico y ambiental; (iii) ordenamiento territorial y zonificación; (iv) condiciones y restricciones para el uso y aprovechamiento de los recursos; (v) programas y proyectos a ejecutar; (vi) presupuesto y plan de inversiones; (vii) esquema institucional de ejecución; y (viii) evaluación y seguimiento70. 4.4.4.
En cuanto a la exploración y la explotación de los recursos mineros en áreas protegidas, el artículo 34 del Código de Minas enunció las zonas excluibles de esta actividad, que por lo relevante para el caso se transcribe in extenso: “Artículo 34. Zonas Excluibles de la Minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.
Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.
No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que, en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos”.
(subrayado propio) La anterior disposición legal permite establecer, grosso modo, la existencia de una prohibición de ejecutar trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas como de protección y desarrollo de los recursos naturales 68 Decreto 1974 de 1989, artículo 7. 69 Ibidem 70 DECRETO 1974 DE 1989.
Artículo 10. 16 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca renovables o del ambiente, tales como el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales, siempre que excluyan la actividad minera en forma expresa.
De igual manera, la norma prevé que la autoridad minera tiene la facultad, previo cumplimiento de unos requisitos, de autorizar que, en las zonas referidas, con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras controladas. 4.4.5. La Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo citado, precisó que, si bien el inciso 2º prevé que las zonas de exclusión están integradas por el sistema de parques nacionales naturales, los parques naturales de carácter regional y las zonas de reserva forestal, “pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental”.
Decidió, adicionalmente, declarar condicionalmente exequible el inciso 2º bajo el entendido de que el deber de colaboración de la autoridad minera con la autoridad ambiental, “no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las zonas de exclusión”71-72. 4.4.6. En este orden de ideas, es claro que las categorías contempladas en el inciso 2 del artículo 34 del Código de Minas son enunciativas, no taxativas, razón por la cual la exclusión de la minería depende de las limitaciones que la autoridad ambiental imponga al área, de acuerdo con la ley.
En los DMI, la exclusión de minería se determina según la categoría conferida por la autoridad ambiental al área del distrito, siendo inviable la minería cuando se trate de DMI de preservación, viable cuando existan antes de su declaración —bajo ciertas condiciones— en DMI de protección, y viable en los DMI de producción o recuperación73.
Sin embargo, como lo precisó la Sección Primera de esta Corporación y lo ha reiterado esta Subsección74, ante la ausencia de un Plan de Manejo Integral que determine la compatibilidad del área del DMI con la actividad minera, se entiende que la minería se excluye de la totalidad del área que el DMI comprenda, en razón a la función de protección del ambiente que le está atribuida.
Al punto, manifestó: “La circunstancia de que no se haya adoptado un plan de manejo ambiental para el DMI de la Laguna y el Caño El Tinije no le resta efectividad ni eficacia a las consecuencias que se derivan de su categorización como Distrito de Manejo Integrado, y como tal de área protegida por su especial importancia ecológica, inclusive, así declarada por los Concejos de los municipios de Maní y de Aguazul, amén de que se reitera que las restricciones al uso del suelo para actividades que como las de perforación exploratoria de petróleos, resultan manifiestamente incompatibles con los objetivos de preservación de la biodiversidad que 71 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-339 de 7 de mayo de 2002. 72 El pronunciamiento anterior fue reiterado por la CORTE CONSTITUCIONAL en sentencia C-443 de 8 de julio de 2009.
Al punto, indicó que: “[…] el inciso segundo fue objeto de una precisión y de un condicionamiento. En tal sentido la sentencia C-339 de 2002 aclaró que las zonas de exclusión de la actividad minera no se limitaban a las áreas que integran los parques nacionales naturales, los parques naturales de carácter regional y a las zonas de reserva forestal, sino que pueden existir otras declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental.
Esta precisión es de especial importancia en el presente caso pues hace parte de la ratio decidendi de la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo y si bien no fue introducida como un condicionamiento en la parte resolutiva tiene un carácter vinculante, pues fija el alcance actual de esta disposición. Por lo tanto, las autoridades ambientales pueden declarar excluidos de la minería ecosistemas tales como los páramos así no estén comprendidos en parques nacionales o regionales o en zonas de reserva forestal”. 73 Apartado. 4.4.2. 74 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 1 de junio de 2022, exp 56007. 17 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca caracteriza el área, no surge del referido plan de manejo sino que emana de las normas constitucionales que consagran la protección de la biodiversidad, así como de la Convención sobre Diversidad Biológica y la normativa que regula el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, entre las cuales se cuentan los Distritos de Manejo Integrado.
En particular, debe tenerse en cuenta del Decreto 2372 de 2010 citado en acápite precedente, en cuyos términos concluyentes resulta pertinente insistir: Estas normas de superior jerarquía, son de aplicación inmediata y directa, de modo que la eficacia del mandato protector no queda en modo alguno condicionada a la adopción del Plan de Manejo Ambiental, pues en todo caso este no podría apartarse de estas regulaciones normativas ni podría contravenirlas […]”.75 (subrayado propio) En esta línea, la Sección Tercera, en oportunidades anteriores, estableció que los DMI, en efecto, forman parte de las zonas declaradas y delimitadas como de protección y desarrollo de recursos naturales renovables, por lo que en los términos del artículo 34 del Código de Minas se constituyen como zonas excluibles de minería. Sobre el particular expresó: “La declaración del DMI supone la existencia de un ecosistema rico y con diversos niveles de fragilidad.
La inexistencia de un plan de manejo para el DMI, al contrario de lo afirmado por la demandada, significaba la ausencia de certeza sobre la posibilidad de adelantar actividades mineras y sobre las condiciones en las que, de ser posible, sería segura. La ANM sí tenía certeza, en cambio, sobre la existencia de ecosistemas protegidos y conocía el riesgo del daño ambiental que podía sobrevenir como consecuencia de la concesión del título minero carbonífero de la magnitud del solicitado.
Al haber concedido el título minero en esas circunstancias […], la ANM celebró un contrato de concesión con objeto ilícito. A continuación, se ahondará en los referidos argumentos. La recurrente argumentó que de la ausencia de un plan integral de manejo del DMI Río Subachoque y Pantano de Arce se derivaba la imposibilidad de excluir la explotación minera de esta zona.
Tal afirmación no es cierta, pues la inexistencia del referido plan de manejo no termina con la vigencia de la figura de protección ambiental que resguarda el territorio con ocasión de su declaratoria como DMI mediante el Acuerdo No. 17 de 1997 expedido por la CAR. La eficacia del DMI está ligada a las normas constitucionales que realiza, y no al Plan de Manejo Ambiental. […] la Sala advierte ahora que la incompatibilidad de ciertos proyectos de explotación de recursos del subsuelo en áreas protegidas por una declaración de DMI no debe darse por superada por la inexistencia del plan de manejo, y debe funcionar como criterio determinante para la improcedencia de licencias o títulos que los autoricen.
Por lo tanto, el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce solo puede ser susceptible de explotación minera cuando se adopte su correspondiente plan integral de manejo, si así lo permitiera y en las condiciones que en él se impusieran por la autoridad correspondiente” 76-77. Cabe agregar que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 678 de 2001, la legislación minera nacional busca que el “aprovechamiento [de los recursos mineros] se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país” (subrayado añadido).
Es por ello que, ante la certeza sobre la existencia de un sitio de especial importancia ecológica, cuya conservación impone el artículo 79 de la Constitución78, y la falta de 75 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, Sentencia de 12 de febrero de 2015, exp 2012-00044-00 (AP). 76 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 3 de agosto de 2020, exp 58710. 77 Pronunciamiento reiterado por el CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de julio de 2021, exp 56001.
“En el presente caso, es claro que los distritos de manejo integrado hacen parte de las zonas declaradas y delimitadas como zonas de protección y desarrollo de recursos naturales renovables. En ese sentido, el artículo 34 sí prohíbe adelantar actividades de minería en distritos de manejo integrado […]”. 78 CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “Artículo 79.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. || Es deber del Estado 18 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca certeza sobre la posibilidad de realizar la actividad minera sin afectar la integridad del área protegida, que requiere la implementación de prácticas correctivas y medidas alternativas de explotación79, se debe dar “aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”, como lo prevé el artículo 1.6 de la Ley 99 de 1993; principio que, por demás, “se encuentra constitucionalizado pues se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (art. 266 CP) y de los deberes de protección y prevención contenidos en los artículos 78, 79 y 80 de la Carta”80. 4.4.7.
En contraste con lo expuesto en precedencia, la Subsección A de esta Sección ha considerado que, en principio, los DMI no pueden constituirse como zonas excluibles de minería, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 del Código de Minas, “dado que la protección especial que en materia ambiental se imponía observar por cuenta de la categoría de DMI, estaba llamada a surtirse una vez agotada la etapa de exploración y no con anterioridad al otorgamiento del título minero” 81.
Sin embargo, para esta Subsección C, dicha tesis omitió considerar el hecho, revelado por la Sección Primera82, que la sola declaración de una zona como DMI, cuyo fin es la protección y el desarrollo de recursos naturales renovables, restringe el uso del suelo para desarrollar labores que resulten manifiestamente incompatibles con los objetivos de preservación de la biodiversidad, por lo que independientemente del momento en que se encuentre la ejecución del contrato de concesión minera (exploración o explotación), mientras no se haya formulado y adoptado un Plan de Manejo Integral en el que expresamente se permita adelantar actividad económica, como la minería, en el DMI dicha actividad está proscrita.
En todo caso, la misma Subsección A, en sentencia del 24 de septiembre de 2021 (exp 55979), modificó su postura al establecer que los DMI, en efecto, forman parte de las zonas excluidas de la actividad minera, en virtud del precitado artículo 34 de la Ley 685 de 2001. Sin embargo, en dichas zonas la exclusión no sería absoluta sino que se condicionaría a lo definido en el Plan Integral de Manejo expedido por la proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” (subrayado añadido). 79 BALLESTEROS P., Gabriel, y MONTES C., Cristina.
“Explotación Sostenible de Recursos Naturales en Zonas Especiales de Conservación (ZEC) que Conforman la Red Natura 2000 de la Unión Europea: Un análisis de los proyectos mineros”, 642 Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 57, mayo-agosto (2017), pp. 671-688. 80 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-703 de 2010, fundamento jurídico 4. 81 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2019, exp 58825.
“[…] le asiste razón al apelante al sostener que el área de Distrito de Manejo Integrado no se encuentra enlistada dentro de las áreas excluibles de la minería, establecidas en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001. Ocurre que en todo caso ello no conduce a sostener que en su condición de espacio especial delimitado por factores ambientales no debieran acatarse con estricto rigor las prescripciones legales orientadas a su aprovechamiento sostenible y que concretamente se traducía en el estudio de impacto ambiental inherente al trámite de licenciamiento establecido en las normas referidas en precedencia. // Con todo, se precisa que dicho trámite estaba llamado a surtirse una vez agotada la etapa de exploración, para luego dar paso a la etapa de explotación, en tanto es a partir del otorgamiento de la licencia ambiental que se define en qué términos se llevaría a cabo el aprovechamiento racional de los recursos […]. // Así las cosas, si bien para la época en que se perfeccionó el contrato de concesión IIH-14251 […], la zona correspondiente al Sector Salto del Tequendama – Cerro Manjuí había sido declarada Distrito de Manejo Integrado […] y que a la postre se tradujo en una superposición considerable, […], ciertamente tal circunstancia no se oponía a la válida celebración del negocio jurídico, dado que la protección especial que en materia ambiental se imponía observar por cuenta de la categoría de DMI, estaba llamada a surtirse una vez agotada la etapa de exploración y no con anterioridad al otorgamiento del título minero. 82 Apartado. 4.4.3.1. 19 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca autoridad ambiental, como lo establece el artículo 9 del Decreto 1974 de 1989.
Así las cosas, consideró que en el evento que no se hubiere adoptado el Plan de Manejo Integral, la minería “sería una actividad que no podría realizarse, pues, ante la duda de poder adelantar una actividad de explotación, debe aplicarse el principio in dubio pro ambiente, según el cual deben preferirse aquellas decisiones que sean acordes con la protección del medio ambiente”. 4.4.8.
Los DMI se constituyen así, a priori, como zonas excluibles de minería; exclusión que, sin embargo, puede exceptuarse83, en las zonas de producción y recuperación84 así establecidas por la autoridad ambiental competente en el Plan de Manejo Integral85, de acuerdo con el inciso final del artículo 34 del Código de Minas, el cual prevé que la autoridad minera puede autorizar que en tales zonas se adelanten actividades de esa naturaleza, con excepción de los parques nacionales naturales, “sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión mineras”. 4.4.9.
De acuerdo con el derrotero normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce, cuya declaración como tal se realizó mediante Acuerdo 17 de 199786, se constituye como una zona “de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente” y, en consecuencia, se encuentra excluida de minería, en los términos del artículo 34 del Código de Minas87, sin que —se itera— se exija para la aplicación de tal prohibición la existencia del Plan de Manejo Integrado88 o la declaración expresa de constituirla como zona excluible de tal actividad.
CONSIDERACIONES RELATIVAS AL SEGUNDO PROBLEMA JURÍDICO: Superposición de una porción del área concesionada y el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce 4.5. En el sub examine se encuentra acreditada la existencia de una superposición del 0,552%89 entre el área concesionada al señor Valdiri Reyes para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón ubicado en los municipios de Subachoque y San Francisco, mediante el titulo minero GC8-09F de 2006, y el Río Subachoque y Pantano de Arce, declarada como DMI mediante Acuerdo 17 de 1997.
Así las cosas, forzoso resulta concluir que el contrato de concesión minera GC8-09F adolece de nulidad absoluta por objeto ilícito, de conformidad con los artículos 6, 1519 y 1741 del CC90, dado que, para la fecha de su celebración91 e inscripción92, el Río Subachoque y Pantano de Arce ya había sido declarado como DMI, clasificación que, 83 CNRN.
Artículo 310. 84 Decreto 1974 de 1989, artículo 7. 85 Decreto 1974 de 1989, artículos 10 y 11. 86 Apartado. 4.3.2. 87 Apartados. 4.4.4 y 4.4.5. 88 Apartados. 4.4.3.1 y 4.4.6. 89 Apartados. 4.3.6 y 4.3.7. 90 Apartado. 3.2. 91 Apartado. 4.3.3. 92 Apartado. 4.3.4. 20 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en atención a los argumentos plasmados en párrafos anteriores93, hace que esta sea considerada como una zona excluida de minería. Lo anterior, sin perjuicio de que el artículo 36 del Código de Minas disponga que “en los contratos de concesión se entenderán excluidas de pleno derecho, las zonas, terrenos y trayectos en los cuales está prohibida la actividad minera”.
Exclusión que no requiere la declaración de autoridad alguna, “ni de mención expresa en los actos y contratos, ni de renuncia del proponente o concesionario a la mencionadas zonas y terrenos”. Esto por cuanto, a consideración de la Sala, la ineficacia de pleno derecho sobre la que trata la normativa en cita, solo podrá aplicarse en los eventos en que las estipulaciones contenidas en el contrato de concesión minera se vean afectadas por disposiciones imperativas dictadas con posterioridad al perfeccionamiento de dicho negocio jurídico, pues en caso contrario, se está en el estadio de la causal de nulidad por objeto ilícito, que se estructura desde la celebración del negocio jurídico, por la inobservancia de la normativa ambiental vigente para ese momento, circunstancia que descarta la imprevisión connatural de un hecho sobreviniente94.
Nótese que, en efecto, el artículo referido expresa que la ineficacia opera sin necesidad de renuncia del proponente o concesionario; renuncia que, como tal, supone la dejación voluntaria de algo a lo que se tiene derecho95, circunstancia que se presenta únicamente después de que se haya suscrito y registrado el contrato de concesión minera96.
En atención a lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró “la nulidad absoluta por objeto ilícito de la cláusula 2ª del Contrato de concesión GC8-09F” [que especifica el área otorgada en concesión], parcialmente, respecto del área de la concesión que se superpone con el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce”.
Lo anterior, al considerar —de acuerdo con lo expuesto por el a quo y compartido por la Sala— que la nulidad absoluta declarada únicamente puede predicarse respecto del área concesionada que efectivamente se traslapa con la zona excluida de actividad minera, circunstancia que, a la postre, permite que se preserven los efectos del contrato, en cumplimiento del principio de conservación del negocio jurídico97.
CONSIDERACIONES RELATIVAS AL TERCER PROBLEMA JURÍDICO: Superposición de una porción del área concesionada y la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá 4.6. En este punto deberá establecerse, en primer lugar, qué consecuencias trae consigo la declaración como RFPP de la Cuenca Alta del Río Bogotá y, en segundo lugar, si esta decisión surtió efectos desde el momento de expedición del Acuerdo 030 93 Apartados. 4.4.10. 94 Sobre el tema de la ineficacia de pleno derecho sobre las estipulaciones de las áreas comprendidas en un contrato de concesión minera consultar: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1º de junio de 2022, exp 56007. 95 “renuncia || 1. f. Acción y efecto de renunciar. || 2. f. Instrumento o documento que contiene una renuncia. || 3. f. Dimisión o dejación voluntaria de algo que se posee, o del derecho a ello”.
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la Lengua Española, edición del tricentenario. 96 CÓDIGO DE MINAS. “Artículo 14. Título minero. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. […]”. 97 Apartado. 2.8.1.3. 21 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca de 1976 del INDERENA, que la declaró como tal; o a partir del proferimiento de la Resolución 0138 de 2014 del MADS, que la realinderó. 4.6.1.
El CRNR definió que las Áreas de Reserva Forestal eran aquellas “de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productora, protectoras o productoras - protectoras”98. Esta ultimas áreas, es decir, las de Reserva Forestal Protectoras Productoras (RFPP) se definieron como: “zonas que deben ser conservadas permanentemente con bosques naturales o artificiales para proteger los recursos naturales renovables, y que, además, pueden ser objeto de actividades de producción sujetas necesariamente al mantenimiento del efecto protector”99. 4.6.2.
El CRNR estableció, además, que “la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, requerirán licencia previa. La licencia solo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservación de los recursos naturales renovables del área […]”100.
(subrayado propio) 4.6.3. En consonancia con lo anterior, el artículo 34 del Código de Minas —transcrito y analizado en párrafos anteriores101— estableció una prohibición general de adelantar exploración y explotación minera en determinadas zonas de protección ambiental, dentro de las cuales se incluyeron las delimitadas como reserva forestal.
También dispuso que, excepcionalmente, previo acto administrativo de la autoridad ambiental y acreditación por parte del interesado sobre la compatibilidad de su actividad con los objetivos de la reserva, la autoridad minera puede autorizar actividades de minería en forma restringida o por determinados métodos. 4.6.4. Descendiendo al caso concreto, se entrevé que aun cuando el MADS realinderó la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá mediante la Resolución 0138 de 2014102-103, lo cierto es que la declaración de esta zona como Reserva Forestal y su consecuente alinderación fue realizada por el INDERENA, mediante el Acuerdo 030 de 1976104.
Por lo tanto, no cabe duda que para el momento en que se celebró105 y se inscribió106 el contrato de concesión minera GC8-09F, las consecuencias que de esa clasificación se desprendían ya le eran plenamente aplicables, entre ellas, la prohibición de realizar actividades mineras, de conformidad con el artículo 34 del Código de Minas. En suma, la parte demandada tampoco acreditó en el presente proceso que se hubiera expedido 98 DECRETO 2811 DE 1974.
Artículo 206. 99 DECRETO 2811 DE 1974. Artículo 205. 100 DECRETO 2811 DE 1974. Artículo 208. 101 Apartado 4.4.4. 102 Apartado. 4.3.5. 103 El MADS tenía la facultad de alinderar esta RFPP, de acuerdo con lo establecido por el parágrafo 3º del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que reza: “las áreas de reserva forestal establecidas por el artículo 1 de la Ley 2ª de 1959 y las demás áreas de reserva forestal nacionales, únicamente podrán ser objeto de realinderación, sustracción, zonificación, ordenamiento, re categorización, incorporación, integración y definición del régimen de usos, por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la entidad que haga sus veces con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales y con la colaboración del Ministerio respectivo según el área de interés de que se trate”. 104 Apartado. 4.3.1. 105 Apartado. 4.3.3. 106 Apartado. 4.3.4. 22 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca una licencia previa para adelantar estas actividades107 o que la autoridad minera hubiera dado su aval para ello108. 4.6.5.
En este punto, resulta procedente precisar que, si bien se podría discutir que el área concesionada mediante el título minero GC8-09F solo pasó a formar parte de la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá con la realinderación que se realizó mediante la Resolución 0138 de 2014 del MADS, lo cierto es que las consideraciones expuestas en dicho acto llevan a inferir que, con la expedición de esta última resolución, se pretendía disminuir el área catalogada como RFPP por el traslape que surgió, por el paso de los años, con otras áreas de protección ambiental o de desarrollo urbano109.
Por consiguiente, se concluye que, aun cuando no se tiene certeza de la extensión total del área declarada y alinderada como RFPP en el Acuerdo 030 de 1976, lo cierto es que esta era mayor a las 94.161 hectáreas constituidas en la nueva resolución 110. En tal sentido, resultaría materialmente imposible suponer que en el evento en que se demuestre algún tipo de superposición con el área concesionada, esta hubiera tenido su génesis en el proceso de realinderación. CONSIDERACIONES RELATIVAS AL CUARTO PROBLEMA JURÍDICO: Superposición de una porción del área concesionada y la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá 4.7.
En el sub examine se encuentra acreditada la existencia de una superposición del 1,246%111 entre el área concesionada al señor Valdiri Reyes para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón ubicado en los municipios de Subachoque y San Francisco, mediante el titulo minero GC8-09F de 2006, y la Cuenca Alta del Río Bogotá, declarada como RFPP con el Acuerdo 030 de 1976 del INDERENA y realinderada a través de la Resolución 0138 de 2014 del MADS.
Aparte, como se mencionó en precedencia, con la realinderación que tuvo lugar con esta última resolución, fue reducida el área de la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá, con respecto a la concebida inicialmente en el Acuerdo 030 de 1976. Es pues claro que, en el momento en el que fue suscritor el contrato de concesión minera GC8-09F de 26 de enero de 2006, una parte del área concesionada, que podría ser incluso mayor al 1,246%, estaba comprendida dentro de la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá. En consecuencia, el INGEOMINAS, con desconocimiento del Acuerdo 030 de 1976 del INDERENA suscribió el contrato de concesión minera GC8-09F; circunstancia por la cual dicho negocio jurídico adolece de nulidad por objeto ilícito, de conformidad con los artículos 6, 1519 y 1741 del CC112, dado que, a diferencia de lo sostenido por el recurrente, la prohibición de que en dicha zona se desarrollaran actividades mineras no se originó con posterioridad a la celebración de dicho negocio jurídico sino con antelación113, y esta es una prohibición prevista en la normativa ambiental que, como tal, forma parte del derecho público patrio.
En este sentido, resulta procedente confirmar la decisión de primera instancia que “declaró la nulidad absoluta por objeto ilícito de la cláusula 2ª del Contrato de concesión 107 Apartado. 4.3.2. 108 Apartado. 4.6.3. 109 Apartado. 4.3.5.1. 110 Apartado. 4.3.5. 111 Apartado. 4.3.6. 112 Apartado. 3.2. 113 Apartado. 4.6.5. 23 Radicado: 25000-23-36-000-2013-01786-01 (57362) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca GC8-09F, parcialmente, respecto del área de la concesión que se superpone con la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá”.
Lo anterior, bajo el argumento —expresado por el Tribunal a quo y compartido por este juzgador— de que el traslape acreditado no es total sino parcial, por lo cual la nulidad solo ha de decretarse respecto de las zonas concesionadas que se superponen con la RFPP Cuenca Alta del Río Bogotá, en aplicación del principio de conservación del contrato114. 4.8.
En definitiva, la Subsección confirmará el fallo de primera instancia, pues, en síntesis y contrario a lo afirmado por el recurrente, el Contrato de concesión GC8-09F se celebró sin el lleno de los requisitos de validez previstos en el artículo 1502 del Código Civil115, dado que se configuró la causal de nulidad atinente al objeto ilícito, por violación de normas imperativas.
V. COSTAS 5.1. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, toda vez que en el presente proceso la CAR pretendía la protección del medio ambiente, que constituye un interés público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA116. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015), de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas.
TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF 114 Apartado. 2.8.1.3. 115 CC. “Artículo 1502. Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad es necesario: […] que recaiga sobre un objeto lícito”. 116 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 9 de julio de 2021, exp 57228.