Radicado: 25000-23-37-000-2022-00519-01 (28461) Demandante: Cooperativa del Magisterio - Codema 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2022-00519-01 (28461) Demandante: Cooperativa del Magisterio (en adelante Codema) Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante Adres) Auto que resuelve apelación contra rechazo de demanda – acto susceptible de control judicial La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Codema contra el auto del 13 de julio de 2023, confirmado por auto del 25 de enero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A que rechazó la demanda.

ANTECEDENTES 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Codema solicitó la nulidad de los oficios 20221500005821 de 11 de enero de 2022, 20221500290781 de 27 de abril de 2022 y 20221500526851 de 21 de junio de 2022, expedidos por la Subdirección de Liquidaciones de Aseguramiento de la Adres, en los que, según el demandante, se decide la solicitud de devolución de pago de lo no debido por concepto de cotizaciones en salud de los períodos 2017 y 2019.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene la devolución de la suma pedida. 2. Por auto del 13 de julio de 2023, el tribunal rechazó la demanda por considerar que los oficios demandados no son objeto de control judicial, ya que se trata de actos de trámite que informan el procedimiento de devolución de aportes y la imposibilidad de la Adres de realizar un reconocimiento directo de las sumas pedidas. 3.

La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto que rechazó la demanda y al efecto adujo, en síntesis, que la solicitud de devolución correspondía a un pago de lo no debido y no por pago erróneo. Que siendo así la respuesta del Adres desconoce el trámite que se debe dar a las solicitudes de pago de lo no debido, con lo cual, en su entender, las respuestas tendrían carácter de acto definitivo susceptible de control judicial.

Señaló que la decisión de la administración desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a que cuando se genera la devolución de contribuciones o tributos a causa de la declaratoria de nulidad de la norma que le sirve de fundamento, se está frente a la figura del pago de lo no debido. Por tanto, adujo que la administración incurrió en violación a las normas superiores en que debía fundarse al señalar que el procedimiento para la solicitud de devolución es el establecido en el Decreto 1068 de 2015, con lo que no solo resolvió de fondo el asunto sino que puso fin al procedimiento administrativo.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00519-01 (28461) Demandante: Cooperativa del Magisterio - Codema 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. El 25 de enero de 2024, el tribunal confirmó la decisión recurrida reiterando que los actos administrativos demandados no resolvieron de fondo la solicitud ni pusieron fin a la actuación administrativa.

Asimismo, el a quo concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y ordenó la remisión del proceso a esta corporación. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que rechaza la demanda. 2.

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si los oficios 20221500005821 de 11 de enero, 20221500290781 de 27 de abril y 20221500526851 de 21 de junio de 2022, proferidos por la Adres, son actos definitivos susceptibles de control judicial. El recurrente consideró que los actos son controlables por cuanto derivan del ejercicio del derecho de petición y contienen los argumentos que sustentan la negativa de la solicitud de devolución. 3.

Conforme con el artículo 43 del CPACA el acto definitivo es el que decide directa o indirectamente el fondo del asunto o que hace imposible continuar la actuación. Por su parte, los actos de trámite no deciden ni ponen fin a la actuación administrativa y sirven de instrumento para ayudar a formar y adoptar la decisión definitiva. Acorde con lo anterior, el artículo 169-3 del CPACA establece que la demanda se rechazará, entre otros eventos, cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. 4.

En el caso concreto, la Cooperativa del Magisterio solicitó a la Adres la devolución de cotizaciones en salud -períodos 2017 y 2019-. El 11 de enero de 2022, la Adres dio respuesta mediante Oficio 2022150005821, en el cual informó que la devolución de aportes realizados al SGSSS está regulada por el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019 y que, el Decreto 780 de 2016 – Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social establece que le corresponde al aportante solicitar la devolución ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC y, por tanto, concluyó: (…) De la citada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.

Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.

Ahora bien, para resolver su solicitud, fue consultada la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 al 2019, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00519-01 (28461) Demandante: Cooperativa del Magisterio - Codema 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes del 2017 al 2019 no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que han superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa.

El Banco Cooperativo Coopcentral interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el oficio 2022150005821de 2022. El 27 de abril de 2022 la Adres expidió el oficio 20221500290781, en el que, luego de hacer una distinción entre el acto de trámite y el de fondo, indicó que el oficio 2022150005821 del 2021 constituye acto administrativo de trámite, en consecuencia, dispuso que no era procedente resolver el recurso de reposición, sino que daría respuesta a la nueva solicitud ya que el recurso contenía argumentos nuevos.

En ese sentido, se refirió a la sentencia del Consejo de Estado que decidió anular las expresiones “19-4” y “y1.2.1.5.2.1” del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017 y reitero, que en cualquier caso “la devolución de aportes debe realizarse siguiendo el procedimiento administrativo dispuesto para el efecto, dentro del término establecido, en las condiciones señaladas en los artículos 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016 y 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019”.

Contra la anterior decisión el demandante presentó recurso de queja y solicitó que se concediera el recurso de apelación. El Adres mediante Oficio 20221421040632 reiteró lo expuesto en los actos anteriores, en cuanto a que la devolución de aportes debe ceñirse el procedimiento administrativo dispuesto, por lo que el Adres no está habilitada para realizarla directamente al aportante.

Es preciso señalar que la Sala1 en casos con la misma identidad fáctica y jurídica se ha pronunciado en forma reiterada señalando que la respuesta emitida por la administración no derivó en un acto definitivo, en los términos del artículo 43 del CPACA. En efecto, en los oficios objeto de demanda, la Adres se limitó a indicar que la devolución debe ceñirse al procedimiento contenido en la normativa aplicable señalada, que incluye, entre otros, la entidad ante la cual se eleva la solicitud (EPS-EOC) y el término2.

Lo anterior evidencia que la respuesta contenida en los oficios acusados corresponde solamente a la información del trámite a seguir para obtener la devolución, sin que apareje una decisión de fondo. 5. Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que los oficios demandados no tienen el carácter de actos administrativos definitivos y tampoco son de aquellos que impiden continuar con el trámite del asunto, en la medida que se limitan a informar el trámite para la devolución formulada por el actor.

En consecuencia, se confirmará la decisión apelada. 1 CE. S4. Auto del 8 de febrero de 2024, exp. 28266, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. CE. S4. Auto del 7 de diciembre de 2023, exp. 27951, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto. CE. S4. Auto del 30 de noviembre de 2023, exp. 28211, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. CE. S4. Auto del 30 de noviembre de 2023, exp. 28078, MP.

Milton Chaves García. CE. S4. Auto del 30 de noviembre de 2023, exp. 27963, MP. Wilson Ramos Girón. 2 Al efecto, esta Corporación en sentencia del 7 de septiembre de 2023 (exp. 27103, CP. Milton Chaves García) declaró la nulidad del artículo 12, incisos 4 y 5 del Decreto 4023 de 2011, artículo 1, incisos 4 y 5 del Decreto 674 de 2014, que modifica el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, compilatorio de las normas anteriores “Teniendo en cuenta que la ley reglamentada no establece ningún término para que los contribuyentes puedan solicitar la devolución de aportes erradamente pagados, so pena de que les precluya la oportunidad, las disposiciones enjuiciadas, en tanto establecen que dichas sumas solo podrán solicitarse en el plazo de doce meses, contados a partir de cualquiera de las hipótesis allí planteadas, representan un exceso de la potestad reglamentaria”.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00519-01 (28461) Demandante: Cooperativa del Magisterio - Codema 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta RESUELVE Confirmar el auto del 13 de julio de 2023, confirmado por auto del 25 de enero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A que rechazó la demanda.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN