Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 05001-23-33-000-2020-02230-01 Demandante: PAULA ANDREA ROBLEDO CANO Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Tutela de fondo - revoca – carencia actual de objeto por hecho superado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 23 de junio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En esta providencia se negó la protección de los derechos fundamentales deprecados. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Paula Andrea Robledo Cano, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el presidente de la República, UNE E.P.M. Telecomunicaciones y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y a la vida. 2.
La transgresión de los derechos constitucionales mencionados se la adjudicó al Decreto 568 de 20201, dado que afirmó ser madre cabeza de familia y que se le afectaría principalmente su mínimo vital con el recaudo del impuesto solidario por el Covid-19 dispuesto en la norma referida. 1 Por el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020.
Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: 1 Se ordene a UNE EPM Telecomunicaciones S.A inaplicar el decreto legislativo 568 de 2020 que creo el impuesto solidario COVID 2019 durante los meses de mayo, junio y julio y en consecuencia abstener de efectuar descuento alguno imputable a dicho descuento2. 1.3.
Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. La actora refirió que suscribió un contrato laboral con UNE E.P.M. Telecomunicaciones el 4 de julio de 2006 y que para el momento en el que presentó la tutela se desempeñaba el cargo de experta en datos, con una asignación salarial mensual de $10.010.457. 6.
Precisó que era madre cabeza de familia y que su hogar se conformaba por ella y su hijo adolescente de 15 años3. Adicionó que era divorciada y que el padre del menor no vivía en el país ni le aportaba económicamente para su subsistencia. Por tanto, indicó que era responsable de su hogar en todos los aspectos. 7. Manifestó que el 15 de abril de 2020, se dictó el Decreto 568 de 2020 «Por el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020».
Afirmó que la norma citada impuso un impuesto solidario a cargo de los servidores públicos que devengaran un salario igual o mayor a $10.000.000, del 15% al 20% de forma progresiva en la base gravable, sin ninguna excepción. 8. Puso de presente que sus condiciones personales se verían afectadas, teniendo en cuenta sus gastos mensuales y la deducción de su salario que era de $1.546.596.
Afirmó que el pago del impuesto le impediría cumplir con sus obligaciones económicas básicas y reprochó que el Gobierno Nacional haya dispuesto tal carga económica para todos los servidores públicos sin distinción. 2 La cita fue transcrita con posibles errores mecanográficos y de escritura, propios del escrito inicial. 3 De conformidad con el registro civil obrante en el expediente, su hijo nació el 2 de diciembre de 2004.
Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Sustento de la vulneración 9. La actora alegó que se le vulneró su derecho fundamental al mínimo vital, teniendo en cuenta que sus ingresos eran menores a sus egresos y que al descontarle el 15% sobre su salario, incumpliría sus obligaciones económicas.
Refirió que era madre cabeza de familia y citó extensos apartes jurisprudenciales sobre la figura, así como la Ley 82 de 1993, mediante la cual se definió el concepto y se fijaron algunas medidas de protección. 10. Precisó que su situación requería la intervención inmediata del juez de tutela porque se encontraba en estado de indefensión ante la posible configuración de un perjuicio irremediable y sin la posibilidad de acudir a otra vía. 1.5.
Trámite de primera instancia 11. Por auto de 10 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió esta solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionados al presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a UNE E.P.M. Telecomunicaciones. 12. Adicionalmente, ordenó vincular en calidad de terceros con interés al Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de las Tecnologías y de las Comunicaciones, Ministerio de Transporte, Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, Ministerio del Deporte y a la Procuraduría General de la Nación. 13.
De otro lado, por auto de 16 de junio de 2020, declaró fundado el impedimento alegado por el doctor Juan Nicolás Valencia Rojas en calidad de procurador 143 judicial II administrativo. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Procuraduría General de la Nación 14. Señaló que se le debía desvincular de este trámite ante la evidente ausencia de legitimación en la causa por pasiva.
Ello, dada la falta de relación entre el marco de sus competencias y las pretensiones de la tutelante. Adicionó que no ha adelantado ninguna actuación que implique la transgresión de los derechos fundamentales invocados. Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.
Presidente de la República 15. Por medio de apoderada judicial, solicitó que se declarara que esta acción constitucional resulta improcedente o que, en su lugar, se le desvinculara en caso de que la decisión fuera favorable a los intereses de la actora. 16. Sobre la improcedencia, precisó que el Decreto 568 de 2020 es un acto administrativo general, impersonal y abstracto.
Por ende, adujo que contra este tipo de manifestaciones de la voluntad de la administración no procede la acción de tutela. Esto, en la medida en que no son aptos para producir situaciones jurídicas subjetivas que permitan un control judicial. Añadió que en materia tributaria los jueces constitucionales están vedados para pronunciarse sobre la inaplicación de un impuesto. 1.6.3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público 17. Manifestó que los hechos y pretensiones aquí planteados son contrarios a la naturaleza de las acciones de tutela. Arguyó que los supuestos están basados en consideraciones inexistentes y bajo una interpretación subjetiva sin soporte probatorio. Refirió que no se encuentra acreditado el perjuicio irremediable alegado. 18.
Concluyó que el mecanismo de amparo se debe declarar improcedente por lo expuesto. Máxime si se considera que el Decreto 568 de 2020 es objeto de control por parte del juez constitucional. 1.6.4. Ministerio de Transporte 19. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva y que ninguna autoridad puede ejercer funciones que no estén previstas en la Constitución y la Ley.
Adicionó que no está dentro de sus facultades modificar o declarar la inconstitucionalidad de las normas. 20. Explicó que por virtud del artículo 215 constitucional, el presidente de la República tiene la facultad de dictar decretos con fuerza de ley junto con sus ministros. Alegó que no es su deber, ni del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o de E.P.M. Telecomunicaciones, el expedir, suspender u ordenar la inaplicación de los decretos legislativos. 21.
Adicionó que el mecanismo constitucional es improcedente ante la inexistente configuración de un perjuicio irremediable. Añadió que el Decreto 568 de 2020 se encontraba en revisión de la Corte Constitucional, en el correspondiente control de legalidad y constitucionalidad. Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.5.
Ministerio de Justicia y del Derecho 22. Refirió que la acción de tutela procede contra actos generales, impersonales o abstractos como el presente, pero de manera excepcional con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Indicó que esa circunstancia no se concreta en este caso, aunado a que la Corte Constitucional ejercerá el respectivo control sobre el Decreto 568 de 2020. 23.
Señaló que no existe ninguna relación jurídica que lo posibilite a intervenir en las pretensiones de la parte actora, o a vulnerarle los derechos fundamentales sobre los que depreca la protección. 1.6.6. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 24. Aseveró que en este caso se configura su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Manifestó que no es la autoridad vulneradora de las garantías ius fundamentales invocadas en el escrito de tutela y que no se demostró que tenga competencia alguna sobre lo que se solicitó. 1.6.6. Ministerio de Relaciones Exteriores 25. A su juicio, existe la falta de legitimación de esta entidad para intervenir en lo aludido por la parte accionante.
Alegó que no está definido dentro de su ámbito de competencias el dar solución a lo pedido por la señora Robledo Cano. 26. Advirtió que la actora tiene a su alcance otros mecanismos de defensa judicial para debatir la legalidad del Decreto 568 de 2020. Expuso que, en caso de estarse en presencia de un perjuicio irremediable, era su deber acreditarlo, pero ello no se encuentra materializado. 1.6.7.
Ministerio de Minas y Energía 27. Se opuso a las pretensiones constitucionales con fundamento en que no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales sobre los que la actora invocó la protección. 28. Explicó que con la expedición del Decreto 568 de 2020, el Gobierno Nacional busca proteger a los hogares más vulnerables y a los trabajadores informales cuyos ingresos dependen del diario y se vieron afectados con el aislamiento ordenado a raíz de la declaratoria de emergencia por el Covid-19.
Precisó que eso conllevó a que se seleccionaran a los servidores públicos con mayores ingresos, con ocasión a que ostentan mejor nivel de estabilidad económica y laboral, aunado a que la estrategia era transitoria y temporal. Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
Puso de presente que, si bien la señora Robledo Cano afirmó ser cabeza de familia, no por ello se concreta una situación de vulnerabilidad. Expuso que, de hecho, sus altos ingresos son los que conllevan a que sea sujeto pasivo del impuesto creado con el Decreto 568 de 2020, con el fin de ayudar a los más necesitados. 30. Refirió que no es procedente ordenarle a UNE E.P.M. lo que pide la accionante porque el cobro del impuesto solidario no le vulnera los derechos fundamentales alegados en la tutela.
Indicó que, si lo que se persigue es atacar el citado Decreto esta no es la vía, aunado a que por mandato constitucional contra estos procede el control abstracto e inmediato de legalidad dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política. En ese sentido, afirmó que, de declararse la inconstitucionalidad del Decreto, se suspendería el impuesto. 1.6.8.
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación 31. Manifestó que los hechos y pretensiones están encaminados exclusivamente a controvertir el Decreto 568 de 2020, pero la naturaleza de este tipo de normas implica que a quien le corresponde el control de legalidad y constitucionalidad es a la Corte Constitucional. Concluyó que sus acciones no han vulnerado los derechos fundamentales objeto de amparo, así como tampoco se ha abstenido de tramitar asuntos propios de su competencia. 1.6.9.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 32. Expresó que la expedición del Decreto 568 de 2020 tuvo como fin conjurar los efectos económicos adversos del aislamiento ordenado con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia. Señaló que los recursos con los que contaba el Gobierno para atender la calamidad pública eran insuficientes y por ello fue necesario habilitar nuevas fuentes de ingresos que ayudaran a contrarrestar la crisis económica. 33.
Indicó que, en todo caso, el control político que se ejerce sobre este tipo de decisiones está en cabeza de la Corte Constitucional. Especificó que la acción de tutela de la referencia deviene en improcedente en lo que atañe a esta cartera ministerial porque no existe ninguna actuación u omisión que se le pueda endilgar. 1.6.10. Ministerio del Deporte 34.
Solicitó que se le desvinculara de este trámite, en atención a que no está llamado a responder por los hechos que dieron lugar a esta tutela. Adicionó que no tiene dentro de sus competencias el deber de resolver estos asuntos. Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.11 Ministerio del Interior 35.
Refirió que las pretensiones que aquí se ventilan no se relacionan con sus competencias legalmente asignadas. En consecuencia, pidió que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva ante la ausencia de nexo de causalidad que lo ate de alguna forma a este asunto. 1.6.12. Ministerio de Educación Nacional 36. Infirió que, de conformidad con los hechos narrados, no se observan conductas violatorias de los derechos fundamentales de la parte actora que provengan de esta cartera ministerial.
En ese sentido, señaló que no tiene competencia para pronunciarse sobre las pretensiones, ni existe mérito para que se le mantenga como accionado o tercero. 37. Para finalizar, precisó que la acción de tutela está condicionada a que la autoridad pública haya vulnerado efectivamente alguno de los derechos que se planteen, pero ello no ocurre en este momento. 1.6.13.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 38. Sostuvo que es el órgano encargado de fijar las políticas ambientales a nivel nacional. Por ende, no está dentro de sus funciones el crear tributos o impuestos sobre salarios y eso se traduce en que no tiene legitimación en la causa por pasiva. 39. Adicionó que no se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela porque la parte actora tiene a su alcance otros mecanismos de defensa judicial, aunado a que el Decreto 568 de 2020 se encuentra en el trámite del control automático de constitucionalidad ante la Corte Constitucional. 1.6.14.
Pese a que UNE E.P.M. Telecomunicaciones, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio fueron debidamente notificados del auto de 10 de junio de 2020, no rindieron informe. 1.7. Sentencia de primera instancia 40.
En providencia de 23 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente el mecanismo constitucional de la referencia. Adicionalmente, dispuso desvincular a la Procuraduría General de la Nación. 41. Expuso que la actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, como lo es la acción pública de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, que en Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co virtud del numeral 6º del artículo 214 de la Carta Política, el Decreto 568 de 2020 estaba sujeto a un control previo, automático e integral de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, el cual se encontraba pendiente de pronunciamiento para la fecha en la que se dictó esa sentencia. 42.
Explicó que, en todo caso, de no accederse a las pretensiones de la accionante, no se advierte que con ello se le cause un perjuicio irremediable. Indicó que la actora ostentaba el cargo de experta en datos en E.P.M. Telecomunicaciones y devengaba un salario mensual de $10.010.457 y no aportó prueba que certificara que de cobrársele el impuesto solidario le resultarían desmejoradas sus condiciones personales y familiares al punto que se afectara su mínimo vital.
Adicionó que el salario percibido por la señora Robledo Cano, para la fecha de la ocurrencia de los hechos, era «muy superior» al salario mínimo legal mensual vigente. 43. Estimó que no se concretó la vulneración de su derecho a la igualdad, dado que no demostró recibir un trato discriminatorio frente a otra persona que bajo su misma condición se le hubiese inaplicado el impuesto creado con el Decreto 568 de 2020. 1.8.
Impugnación 44. Inconforme con lo decidido por el juez constitucional de primer grado, la parte actora solicitó que se revoque y, en su lugar, que se acceda al amparo deprecado. 45. Indicó que no se tuvo en cuenta que la imposición del tributo fijado con el Decreto 568 de 2020 le transgredió sus garantías fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad.
Consideró que no se estudió su condición de madre cabeza de familia pese a que lo probó en el expediente y esto la pone en desventaja y desigualdad frente a los demás servidores públicos. 46. Discutió que no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial porque no cuestiona la legalidad o inconstitucionalidad del decreto, sino que pide que se inaplique para su situación particular.
Afirmó que padece circunstancias puntuales y específicas que la ponen en una situación económica gravosa. 47. Aludió que la figura de la excepción de inconstitucionalidad se creó para la contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, pero para que se dé trámite a sus pretensiones no tiene a su alcance ningún otro instrumento judicial. 48.
Añadió que con las pruebas aportadas con la demanda acreditó que es madre cabeza de hogar, que sus gastos corresponden a $8.567.394 mensuales, mientras las deducciones que se le realizan son de $1.546.596. Asimismo, que Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el déficit del salario que le generaría el impuesto es de $1.138.396. es decir, que no le alcanzaría para cubrir sus gastos básicos y esto afectaría su mínimo vital y el de su hijo. 49.
Respecto al perjuicio irremediable, refirió que el juez mostró indiferencia frente al contexto social colombiano que rodea a las mujeres. Con relación al derecho a la igualdad, indicó que pese a no demostrar que otro servidor se encontraba en su misma condición, sí acreditó que tenía circunstancias que la hacían merecedora de un trato diferenciador como el ser madre cabeza de familia. 1.9.
Trámite de segunda instancia 50. La tutela de la referencia fue asignada por reparto el 6 de julio de 2020 al despacho del doctor Carlos Enrique Moreno Rubio. Por escrito de 8 de julio de 2020, los magistrados Luis Alberto Álvarez Parra, Carlos Enrique Moreno Rubio, la magistrada Rocío Araújo Oñate y la entonces magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez manifestaron su impedimento para conocer de este asunto.
Para el efecto, invocaron estar incursos en la causal contemplada en el numeral 1.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal4, por ser sujetos pasivos del impuesto solidario fijado en el Decreto 568 de 2020. 51. En consecuencia, se ordenó el sorteo de conjueces para que resolvieran los impedimentos manifestados, ya que para ese momento todos los magistrados que conforman la Sección Quinta invocaron estar incursos en la causal de impedimento.
Sin embargo, la doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez culminó su periodo constitucional en junio de 2021. Por ello, el magistrado inicialmente sustanciador remitió este proceso al despacho ponente de esta providencia el 15 de marzo de 2023. Inmediatamente recibido el proceso, se ordenó continuar con el trámite del sorteo de conjueces y demás asuntos procesales pertinentes para la expedición de este fallo de tutela 52.
Así las cosas, una vez pasó el proceso al despacho del ponente de esta decisión, por auto de 30 de marzo de 2023, esta Sala de decisión declaró fundados los impedimentos manifestados y decidió asumir el conocimiento del asunto para efectos de dictar la sentencia de tutela en segunda instancia. 4 Código de Procedimiento Penal.
Artículo 56: Son causales de impedimento: 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…) Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 53. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 23 de junio de 2020. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa 54. El presidente de la República, los Ministerios de Transporte, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Relaciones Exteriores, de Minas y Energía, del Deporte y del Interior solicitaron que se les desvinculara de esta acción de tutela porque carecen de legitimación en la causa por pasiva. Todos expusieron en sus intervenciones que no está dentro del marco de sus competencias establecer si a determinadas personas se les debe inaplicar el Decreto 568 de 2020, aunado a que no son responsables de la vulneración ius fundamental alegada. 55.
La Sala encontró que el Decreto 568 de 2020 se trata de una norma legislativa que solo puede ser dictada en el marco de las facultades otorgadas por el artículo 215 de la Constitución Política al presidente de la República y sus ministros. En este sentido, se recuerda que, de conformidad con la norma aludida este tipo de decretos legislativos tienen como finalidad específica el conjurar e impedir los efectos de la crisis en virtud de la cual se declaró, en este caso, el estado de emergencia con ocasión de la pandemia generada por el Covid-19. 56.
Específicamente, el Decreto 568 de 2020 se expidió en razón a que del presupuesto general de la Nación «se han destinado gran cantidad de recursos para atender a los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad» y resultaron insuficientes para atender la magnitud pública económica por la que estaban atravesando «la clase media vulnerable y los trabajadores informales». 57.
Así las cosas, el referido artículo 215 establece que, «podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos». Efectivamente, en este caso, conforme al artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está conformado por el presidente de la República y los ministros que suscribieron el decreto legislativo que nos ocupa. 58.
Así las cosas, dado que en el presente asunto se solicita la inaplicación de un decreto legislativo, firmado por el presidente y sus ministros en ejercicio de las Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, se verifica que contrario a lo afirmado por estas carteras, sí les asiste interés a estos como suscriptores y responsables de la norma indicada.
Por ende, se negarán la totalidad de solicitudes de desvinculación aquí estudiadas, dado que, se verificó que las entidades solicitantes sí tienen interés en este asunto. 2.3. Legitimación en la causa 59. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 60.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la señora Paula Andrea Robledo Cano aportó el certificado generado por la Vicepresidencia de Gestión Humana de UNE E.P.M. Telecomunicaciones el 5 de junio de 2020. En este se certificó que presta sus servicios a esta entidad desde el 4 de julio de 2006 en el cargo de experta de base de datos y que era sujeto pasivo del impuesto solidario. 61.
Por tanto, la actora es la titular de los derechos fundamentales que reclama en atención a que afirma que es destinataria del Decreto 568 de 2020 y que esto es lo que provoca la vulneración de derechos fundamentales alegada por esta vía. 62. Por otro lado, la Sala evidencia que UNE E.P.M. Telecomunicaciones, el presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encuentran legitimados en la causa por pasiva.
La primera, por ser la entidad ante la que la actora prestaba sus servicios laborales para la fecha de interposición de esta tutela. Los segundos, por haber suscrito el Decreto 568 de 2020, cuyos efectos motivaron la interposición de esta tutela. 63. En cuanto a las demás carteras ministeriales, la Sala observa que pese a que fueron vinculadas en calidad de terceras con interés en el auto admisorio de esta tutela como se indicó en el párrafo 12 de esta providencia, se considera necesario entenderlas como entidades accionadas dentro de este trámite constitucional. 64.
Lo anterior, dado que, como se expuso en el acápite de legitimación en la causa, el Decreto Legislativo 568 de 2020, expedido por el presidente de la República y su gabinete de ministros en el marco de la emergencia que generó el Covid-19, fue suscrito por el presidente y todos los ministros. 65. Asimismo, es importante resaltar que el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el cual le otorgó las facultades al Gobierno Nacional para Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictar normas de este tenor estableció que tanto el presidente como sus ministros «serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia». 66.
De conformidad con lo expuesto, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de las Tecnologías y de las Comunicaciones, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Ministerio del Deporte se tendrán como accionados en este trámite. 2.4.
Problemas jurídicos 67. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente, las intervenciones allegadas en el trámite del proceso y el escrito de impugnación, corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo de 23 de junio de 2020 del Tribunal Administrativo de Antioquia. 68.
Es importante poner de presente que por hechos ajenos a esta Sala de Decisión ha pasado un tiempo considerable desde que se dictó la sentencia de primera instancia. Este hecho es trascendental porque la actora afirma que la vulneración de sus derechos fundamentales proviene de la aplicación del Decreto legislativo 568 de 2020. Sin embargo, como se explicará a profundidad en el siguiente apartado, los artículos 1 a 8 de tal norma fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-293 de 2020. 69.
Por ende, esta Sala estima que previa a cualquier pronunciamiento de fondo es necesario analizar si en este caso se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado. Para el efecto, se estudiarán las generalidades de la acción de tutela, la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado y, de ser el pertinente, se abordará el estudio del caso concreto. 2.5.
Generalidades de la acción de tutela 70. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71. Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.6.
Caracterización de la carencia actual de objeto por hecho superado 72. La Sala ha explicado en varias ocasiones5 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 73. No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 74.
Sobre el tema cabe destacar la sentencia de unificación de jurisprudencia sobre el tema –SU 522 de 2019–, en la que se precisó que si luego de acudir a la autoridad judicial, «la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma», no tendría sentido un pronunciamiento, puesto que «la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío», siendo esta la «idea central que soporta el concepto de carencia actual de objeto». 75.
En esa providencia la Corte aclaró que «el juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados». 76. Sobre la figura en concreto, la Corte Constitucional indicó en la sentencia SU-225 de 2013, que «se configura cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo.
En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna». Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 15.11.17, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 2017-00085-01 y del 19.10.17., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 2017-2365-00.
Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. De la carencia actual de objeto por hecho superado en el caso concreto 77. Como se expuso en los antecedentes, la parte actora consideró que el eventual cobro del impuesto establecido en el Decreto 568 de 2020, el cual le era aplicable en calidad del cargo de servidora pública que ostentaba hasta ese momento en UNE E.P.M. Telecomunicaciones, le acarrearía la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y a la vida. 78.
La Sala comienza por poner de presente que el Decreto Legislativo 568 de 2020 creó el impuesto solidario a cargo de los servidores públicos y un aporte solidario voluntario. El primero se reguló en los artículos 1 a 8 del mencionado decreto, mientras que el segundo se contempló en los 9 a 14 de esa misma disposición. 79. Los artículos 1 al 8 del Decreto Legislativo 568 de 2020 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-293 de 2020, por no haber superado el juicio de no contradicción específica al no satisfacer los principios de equidad e igualdad tributaria.
Adicionalmente, tampoco satisfizo el control de no discriminación, ni acreditó el presupuesto de motivación suficiente. Por su parte, los artículos del 9 al 14 del citado decreto (aporte solidario) fueron declarados exequibles, salvo algunas frases puntuales. 80. Se aclara entonces que el Decreto 568 de 2020 tenía dos tipos de tributos: el impuesto a cargo de los servidores públicos, contratistas o pensionados que devengaran mensualmente $10.000.000 o más, y el aporte solidario.
Sobre el primero de estos montos deviene la presunta vulneración de los derechos deprecados por la actora. 81. Frente a la situación particular de la señora Robledo Cano, se tiene que resultó inexequible el artículo 1.º que regulaba el impuesto solidario con destino a favorecer a la clase media vulnerable y a los trabajadores informales a cargo de los servidores públicos que devengaran salarios mensuales de $10.000.000 o más. Asimismo, todas aquellas normas subsiguientes que regulaban tal tributo. 82.
Así las cosas, como se expuso, con ocasión de la sentencia C-293 de 2020 desapareció del ordenamiento jurídico el impuesto que se le cobraría a la señora Paula Andrea Robledo Cano del 1.º de mayo al 31 de julio de 2020, y del cual devino la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y a la vida. 83.
Por ende, pudo ocurrir que a la señora Robledo Cano le hayan retenido valores por concepto del referido impuesto entre los meses de mayo a julio de 2020. No obstante, en la sentencia mencionada la Corte Constitucional dejó establecido que, en casos, como en el que eventualmente se pudo encontrar la Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora luego del cobro del impuesto solidario, la declaratoria de inexequibilidad tendría efectos retroactivos.
En consecuencia, ordenó que los dineros recaudados se entenderían un abono del impuesto de renta para la vigencia de 2020, que debió cancelarse y liquidarse en 2021. 84. De conformidad con lo anterior, los dineros eventualmente recaudados de los salarios de los servidores públicos, contratistas y pensionados que devengaban para 2020 un salario igual o superior a $10.000.000, no serían devueltos, sino que se utilizarían «como anticipo del pago del impuesto a la renta y complementarios, a partir del año 2021 respecto del año gravable 2020». 85.
Lo expuesto hasta este punto evidencia que desapareció el supuesto de hecho que generaba la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. Esto, dado que, como se explicó, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos del Decreto 568 de 2020 que fijaron el impuesto solidario por el Covid-19 a cargo de personas que, como la accionante, para 2020 devengaban más de $10.000.000.
A ello se añade que, los montos descontados se tendrían en cuenta para el impuesto de renta del año 2020 de estos sujetos, el cual sería efectuado en la vigencia de 2021. 86. Por todo lo indicado hasta este punto, cualquier pronunciamiento que hiciera el juez de tutela en torno a si se configuró o no la trasgresión ius fundamental deprecada, caería en el vacío. No obstante, se aclara que, de haberse configurado la transgresión de los derechos fundamentales invocados ya se superó tal situación en la medida en que la declaratoria de inexequibilidad operó de forma retroactiva y los dineros recaudados por concepto del impuesto solidario del Covid-19 fueron tenidos en cuenta para el pago del impuesto de renta del año gravable 2020. 87.
En razón de lo anterior, la Sala procederá a revocar la decisión de 23 de junio de 2020 que negó la protección de los derechos fundamentales invocados. En su lugar, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado de esta acción constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el presidente de la República y los ministerios vinculados al trámite. Demandante: Paula Andrea Robledo Cano Demandados: presidente de la República y otros Radicado: 05001-23-33-000-2020-02230-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: TENER COMO ACCIONADOS de esta acción constitucional al Ministerio del Interior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de las Tecnologías y de las Comunicaciones, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Ministerio del Deporte.
TERCERO: REVOCAR la sentencia de 23 de junio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado de la acción de tutela impetrada por Paula Andrea Robledo Cano contra el presidente de la República y otros.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO LUIS BLANCO JIMÉNEZ Conjuez PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado JOSÉ RODRIGO VARGAS DEL CAMPO Conjuez ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Conjuez “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”