Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: LUIS GUILLERMO CASTRO MENDOZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto que contenía instrucciones para la entrega formal de un cargo en encargo. Desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el accionante, quien actúa a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 20 de junio de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en la que resolvió: “PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por el señor Luis Guillermo Castro Mendoza contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respecto de los cargos por los defectos fáctico y sustantivo.

TERCERO: NEGAR el amparo solicitado por la vulneración al derecho fundamental a la igualdad.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991”. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante indicó que es auxiliar administrativo en carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación Departamental de Norte de Santander, y que en virtud de ello ha sido encargado, de manera sucesiva, como registrador municipal en varios municipios de dicho departamento, el último de estos el efectuado el 5 de julio de 2019, por los Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil en Norte de Santander, mediante Resolución N° 239 de 2019, por un periodo de seis meses como Registrador Municipal de Bochalema.

Afirmó que el 7 de enero de 2020, la Oficina de Talento Humano de la Delegación Departamental en Norte de Santander de la Registraduría Nacional del Estado 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Civil, mediante correo electrónico, le comunicó “que el nombramiento en encargo finalizó el 4 de enero de 2020”, por lo cual le solicitaba realizar la entrega formal de funciones y actividades a su cargo, realizar el retiro en el aplicativo SIGEP y presentar el formato de declaración de bienes y rentas impreso.

Sostuvo que, posteriormente, a través del oficio RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020, el delegado departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil le manifestó que “en atención a la finalización de su encargo en el cargo de Registrador Municipal 4035 – 05 de Bochalema, mediante correo electrónico de fecha 07 de enero de 2020 se le solicitó la entrega formal de funciones y actividades, de bienes a su cargo y el retiro del aplicativo sigep, a la fecha no se han recibido dichos documentos, por lo cual se requiere hacerlos llegar a la oficina de talento humano de la Delegación Norte de Santander, así mismo recordarle que desde el 07 de enero debe estar prestando sus servicios en la Registraduría Municipal de Los Patios”.

Adujo que, a su juicio, la decisión por la cual fue apartado del cargo que venía desempeñando en encargo obedeció “al cumplimiento del término de su nombramiento en encargo, esto es, los seis (06) meses indicados en la resolución de nombramiento, sin existir un acto administrativo debidamente motivado en el cual se le indiquen a mi representado las razones claras, precisas y concretas por las cuales la entidad demandada decide apartarlo del cargo de REGISTRADOR MUNICIPAL 4035 – 05 que venía desempeñando en encargo, a través de distintos nombramientos por periodos continuos e ininterrumpidos, sin solución de continuidad”.

Refirió que, dado lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de obtener la nulidad del oficio RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020. Narró que el proceso correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cúcuta, que por auto de 14 de septiembre de 2022, proferido en audiencia inicial, declaró probada la excepción previa de inepta demanda alegada por la demandada, tras considerar que el oficio demandado no era susceptible de control judicial, en tanto era un mero acto de trámite que no ponía fin a la actuación administrativa, en el que solo se dieron instrucciones para la entrega del cargo.

Para terminar, afirmó que contra esa decisión interpuso recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en auto de 10 de agosto de 2023 1, en el que la confirmó por las mismas razones. 2. Fundamentos de la acción El actor considera que el auto de 10 de agosto de 2023, mediante el cual la autoridad judicial accionada confirmó el proveído de 14 de septiembre de 2022, mediante el cual el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cúcuta declaró probada la excepción previa de inepta demanda, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 1 El auto objetado se notificó por estado de 21 de noviembre de 2023. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Luego de hacer referencia al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, señaló que la precitada decisión adolece de un i) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en tanto “fue proferida en un trámite que se apartó ostensiblemente del procedimiento fijado por la normativa vigente”.

Aun cuando no es explícito en la solicitud de amparo, de la misma se desprende que el actor considera que el auto objetado incurre en desconocimiento del precedente judicial horizontal del tribunal accionado, por cuanto, adujo, se apartó de su precedente sobre la posibilidad de hacer control de legalidad a actos administrativos como el contenido en la resolución demandada, “sentado en unas sentencias de segunda instancia, la primera de fecha 01 de noviembre de 2018, proferida por el Honorable Magistrado EDGAR ENRIQUE BERNAL JAUREGUI del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO identificado con radicado No. 54-001-33-40-007-2016-00293-01, instaurado por el señor FREDY ALBERTO RAMÍREZ RODRÍGUEZ contra la NACIÓN – REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL y la segunda de fecha 04 de noviembre de 2021, proferida por el Honorable Magistrado HERNANDO AYALA PEÑARANDA del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO identificado con radicado No. 54-001-33-33-001-2016-00178-01, instaurado por la señora MARTHA NUBIA CONTRERAS VALENCIA contra la NACIÓN – REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, al considerar que el OFICIO RN-DNS TH 0124 DE 16 DE ENERO DE 2020 (ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO), con ASUNTO: SOLICITUD DE FORMATOS Y UBICACIÓN PUESTO DE TRABAJO no está sujeto a control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por cuanto el mismo es un mero acto de trámite en el que solo se dan instrucciones para la entrega formal del cargo por lo que el mismo no pone fin a la actuación administrativa del accionante”.

De otra parte, señaló que el auto objeto de tutela incurre en ii) decisión judicial sin motivación, en tanto hace referencia en su parte considerativa a un nombramiento en provisionalidad, “cuando su situación administrativa de vinculación con la entidad es diferente, pues se encuentra inscrito en carrera administrativa pero ejerciendo un empleo con jerarquía superior al que tiene derechos de carrera a través de un nombramiento en encargo que posteriormente sería terminado con el acto administrativo demandado”.

Por último, respecto del fondo del debate ordinario, indicó que la decisión tomada por el Delegado Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil en Norte de Santander en el oficio RN-DNS TH 0124 de 16 de enero de 2020, se encuentra viciada de nulidad, “por cuanto se configura la causal de nulidad de actos administrativos llamada infracción de las normas en que debería fundarse y falsa motivación, ya que está más que demostrado que se vulneró el contenido normativo regulado en el literal e) del artículo 20 de la ley 1350 de 2009, los artículos 24 y 25 de la ley 909 de 2004 y los artículos 8, 9 y 10 del decreto 1227 de 2005, al dar por terminado un nombramiento en encargo de una persona en carrera administrativa que cumplía los requisitos para ocupar el cargo mientras se surtía el concurso de méritos para proveer la vacante de forma definitiva, sin acto administrativo debidamente motivado donde se expresaran de forma clara, precisa y concreta las razones por las cuales se toma esa decisión, al no existir lista elegibles como resultado del concurso de méritos efectuado por la entidad y 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tampoco existe sanción disciplinaria alguna impuesta en contra del actor y más grave aún, cuando se nombra en su reemplazo a una persona en provisionalidad, cuando la misma normatividad dispone que esa clase de nombramientos provisionales solo es procedente cuando no se pueda encargar a una persona en carrera administrativa, vulnerándose los derechos de carrera administrativa adquiridos por el convocante”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “2.1. TUTELAR los DERECHOS FUNDAMENTALES CONSTITUCIONALES AL DEBIDO PROCESO, ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, IGUALDAD y TRABAJO de mi representado, el señor LUIS GUILLERMO CASTRO MENDOZA, así como a los principios constitucionales como lo son la cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático y el de publicidad en las actuaciones de la administración. 2.2.

Como consecuencia de la anterior declaración, DEJAR SIN EFECTO el auto interlocutorio de segunda instancia de fecha diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023), notificado mediante estado electrónico No. 195 de 21 de noviembre de esa misma fecha, dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO con radicado No. 54-001-33-33-008- 2020-00149-00, instaurado por mi representado, el señor LUIS GUILLERMO CASTRO MENDOZA, contra la NACIÓN – REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, y en su lugar, se profiera una nueva providencia que resuelva el recurso de apelación presentado por este extremo procesal contra la sentencia de primera instancia proferida por el a quo, teniendo en cuenta el precedente horizontal sentado por ese mismo cuerpo colegiado donde se debatieron casos en los cuales se declararon la nulidad de actos administrativos con la misma naturaleza jurídica del aquí demandado”. 4.

Pruebas relevantes Se allegó copia digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el Nº 2020-00149-00, actor: Luis Guillermo Castro Mendoza. 5. Trámite procesal Por auto de 21 de mayo de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó notificar al accionante y a la autoridad judicial accionada.

Igualmente, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cúcuta, como terceros interesados en el resultado del proceso. 6. Oposición 6.1. Respuesta de la Registraduría Nacional del Estado Civil El apoderado de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional, por cuanto, manifestó, “el presente amparo constitucional NO cumple con los elementos de procedibilidad, para dejar sin efectos las providencias judiciales tomadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el accionante, bajo el radicado No. 54-001-33- 33-008-2020-00149-00”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Solicitó su desvinculación de la presente actuación por cuanto, señaló, carece de legitimación en la causa por pasiva, en el entendido que el actor endilga la vulneración de derechos fundamentales a decisiones judiciales que no guardan relación con las funciones asignadas por ley a la entidad. 6.2.

Respuesta de la Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental de Norte de Santander El delegado departamental solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente por cuanto, indicó, la misma incumple con los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional, en tanto pretende reabrir la discusión zanjada por el juez de conocimiento. 7.

Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia de 20 de junio de 2024, denegó la solicitud de desvinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, declaró improcedente la acción de tutela “respecto de los cargos por los defectos fáctico y sustantivo”, y negó el amparo solicitado “por la vulneración al derecho fundamental a la igualdad”.

En primer lugar, adecuó los argumentos del accionante, y concluyó que el argumento relativo al desconocimiento del precedente judicial corresponde a un cargo por vulneración al derecho a la igualdad, “porque, ante situaciones aparentemente equivalentes, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander adoptó soluciones distintas”. En cuanto a la falsa motivación, sostuvo que dicha inconformidad debía ser adecuada a un cargo por defecto fáctico, “en el entendido que lo que se está poniendo de presente es que, al parecer, la autoridad accionada realizó una manifestación que es contraria a lo probado en el plenario” y, en tercer lugar, frente al argumento relativo a la naturaleza del acto administrativo contenido en el oficio RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020 y a la posibilidad de control judicial, refirió que lo estudiaría como un defecto sustantivo.

Una vez establecido lo anterior, declaró la improcedencia del defecto fáctico por falta de relevancia constitucional, en tanto, indicó, la inconformidad del accionante surge por el hecho de que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander afirmara que su vinculación era en provisionalidad y no en carrera judicial, aun cuando el tipo de vinculación laboral resultaba irrelevante frente a la decisión que se objetaba, pues la razón por la que se declaró probada la excepción de inepta demanda fue porque, a juicio de las autoridades judiciales que conocieron el caso, el oficio demandado no constituía un acto administrativo definitivo.

Igual determinación adoptó frente al defecto sustantivo, por cuanto, refirió “no tuvo desarrollo alguno en el escrito inicial, por el contrario, quedó como un comentario respecto de lo que, a juicio del libelista, debe ser la interpretación del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 frente al RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020, pero de ninguna manera existe una justificación ius fundamental que evidencie una falencia en lo resuelto por la autoridad judicial accionada”.

Finalmente, frente al cargo por violación del derecho a la igualdad por desconocimiento del precedente judicial horizontal, sostuvo que no se configuraba, porque el oficio RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020 no era equiparable a los actos administrativos que suscitaron las demandas de los expedientes 2016- 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 00293 y 2016-00178, pues, señaló, en los casos comparados las decisiones controvertidas fueron aquellas a través de las cuales se les comunicaba a los demandantes la finalización de sus nombramientos, mientras que el mencionado oficio se limitó a reiterarle una solicitud que ya había sido efectuada el 7 de enero de 2020, por lo que negó las pretensiones a este respecto. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que sostuvo que la solicitud cumple con el requisito general de relevancia constitucional por la “vulneración de los principios mínimos fundamentales a la igualdad de oportunidades para los trabajadores y a la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidos en el artículo 53 de nuestra norma superior que transgreden los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad”.

De otra parte, reiteró los argumentos del escrito de tutela, esto es, los relacionados con que el auto objetado incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por el i) desconocimiento del precedente judicial horizontal del tribunal accionado contenido en las sentencias de 1° de noviembre de 2018, proferida en el proceso con radicado No. 2016-00293-01, y de 4 de noviembre de 2021, dictada en el radicado No. 2016-00178-01, en los que se consideró que el oficio demandado sí estaba sujeto a control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

Sobre el particular, agregó que, independientemente de que en los actos administrativos demandados en los precedentes judiciales invocados como desconocidos se indicara expresamente que el nombramiento finalizaba y en el acto demandado en su caso no, “lo cierto es que lo que está probado dentro de los referidos medios de control es que con la expedición de tales oficios se impide continuar con la actuación administrativa convirtiéndolos de esta forma en verdaderos actos definitivos, pues en los primeros se finalizan los nombramientos provisionales y en el último se finaliza el nombramiento en encargo de mi cliente”.

Para terminar, reiteró que el auto objeto de tutela incurre en ii) decisión judicial sin motivación, en tanto hace referencia en su parte considerativa a un nombramiento en provisionalidad, “cuando su situación administrativa de vinculación con la entidad es diferente, pues se encuentra inscrito en carrera administrativa pero ejerciendo un empleo con jerarquía superior al que tiene derechos de carrera a través de un nombramiento en encargo que posteriormente sería terminado con el acto administrativo demandado”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.

Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si la sentencia de 20 de junio de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en la que declaró improcedente la acción de tutela respecto de los defectos fáctico y sustantivo, y negó el amparo solicitado por desconocimiento del precedente judicial horizontal, debe revocarse, en tanto la solicitud sí cumple con el requisito de relevancia constitucional, y por cuanto el auto objetado incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por i) desconocimiento del precedente judicial horizontal del tribunal accionado contenido en las sentencias de 1° de noviembre de 2018, proferida en el proceso con radicado No. 2016- 00293-01, y de 4 de noviembre de 2021, proferida en el radicado No. 2016-00178- 01, en los que se consideró que el oficio demandado sí estaba sujeto a control de legalidad por la jurisdicción contenciosa administrativa, y ii) decisión judicial sin motivación, en tanto hace referencia en su parte considerativa a un nombramiento en provisionalidad, cuando su situación era la de un funcionario en carrera administrativa pero ejerciendo un nombramiento en encargo. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se 2 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico7;

(ii) Defecto procedimental absoluto8; (iii) Defecto fáctico9; (iv) Defecto material o sustantivo10; (v) Error inducido11; (vi) Decisión sin motivación12; (vii) Desconocimiento del precedente13 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El señor Luis Guillermo Castro Mendoza interpuso acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales considera vulnerados por el auto de 10 de agosto de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó el auto de 14 de septiembre de 2022, por medio del cual el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cúcuta declaró probada la excepción previa de inepta demanda, en el marco del medio de control de nulidad y 7 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 8 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 9 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 10 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 11 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 12 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 13 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 restablecimiento del derecho que inició contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de obtener la nulidad del oficio RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020.

A su juicio, el auto objeto de tutela incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por i) desconocimiento del precedente judicial horizontal del tribunal accionado contenido en las sentencias de 1° de noviembre de 2018, proferida en el proceso con radicado No. 2016-00293-01, y de 4 de noviembre de 2021, proferida en el radicado No. 2016-00178-01, en los que se consideró que el oficio demandado sí estaba sujeto a control de legalidad por la jurisdicción contencioso administrativa, y ii) decisión judicial sin motivación, en tanto hace referencia en su parte considerativa a un nombramiento en provisionalidad, cuando su situación era la de un funcionario en carrera administrativa, pero ejerciendo un nombramiento en encargo.

En primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia de 20 de junio de 2024, declaró improcedente la acción de tutela “respecto de los cargos por los defectos fáctico y sustantivo”, por falta de relevancia constitucional, en tanto, indicó, el defecto fáctico se soportó en que en la providencia objetada se afirmó que su vinculación era en provisionalidad y no en carrera judicial, aun cuando el tipo de vinculación laboral resultaba irrelevante frente a la decisión que se objetaba, y por cuanto “quedó como un comentario (…) lo que, a juicio del libelista debe ser la interpretación del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 frente al RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020, pero de ninguna manera existe una justificación ius fundamental que evidencie una falencia en lo resuelto por la autoridad judicial accionada”.

De otra parte, negó el amparo solicitado en relación con el cargo por desconocimiento del precedente judicial horizontal, mismo que no encontró configurado, tras establecer que el oficio RN DNS TH 124 de 16 de enero de 2020 no era equiparable a los actos administrativos que suscitaron las demandas de los expedientes 2016-00293 y 2016-00178, porque en los casos comparados las decisiones controvertidas fueron aquellas a través de las cuales se les comunicaba a los demandantes la finalización de sus nombramientos en provisionalidad, mientras que el mencionado oficio se limitó a reiterarle una solicitud que ya había sido efectuada, en relación con el trámite para apartarse materialmente del encargo que le había sido encomendado.

En el escrito de impugnación, el accionante reiteró los mismos argumentos que sustentaron el escrito de tutela, y agregó que, independientemente de que en los actos administrativos demandados en los precedentes judiciales invocados como desconocidos se indicara expresamente que el nombramiento finalizaba y en el acto demandado en su caso no, “lo cierto es que lo que está probado dentro de los referidos medios de control es que con la expedición de tales oficios se impide continuar con la actuación administrativa convirtiéndolos de esta forma en verdaderos actos definitivos, pues en los primeros se finalizan los nombramientos provisionales y en el último se finaliza el nombramiento en encargo de mi cliente”. 4.2.

Como cuestión metodológica inicial, del estudio de los argumentos que soportan los defectos alegados, la Sala precisa que efectuará su estudio conjunto bajo la caracterización del defecto por desconocimiento del precedente judicial horizontal, en tanto se trata de aquel que mejor engloba los reparos del accionante frente al auto de 10 de agosto de 2023, relativos a que en el caso se desconoció el precedente del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respecto de la 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 posibilidad de ejercer control judicial sobre los actos que comunican la finalización de un encargo. 4.3.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que16: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».

Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.

Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas17: 1.

El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció18. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.

Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.

El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto19. 16 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio – se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 19 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.

Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.4.

Del estudio del auto objetado, se observa que, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander explicó que, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, “solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos que terminen un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto (…) pues esto son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico”.

Posteriormente, luego de citar la resolución de 5 de julio de 2019, mediante la cual el accionante fue encargado en el cargo de Registrador Municipal de Bochalema, determinó que ese era el acto que terminaba el proceso administrativo, y no el oficio RN DNS TH 0124 de 16 de enero de 2020, demandado, el cual únicamente contenía instrucciones para la entrega formal del cargo.

Sobre este particular, la autoridad judicial accionada indicó: “(…) encuentra la Sala que en la Resolución N° 239 de fecha 05 de Julio de 2019 en el artículo primero y parágrafo se indica: ‘ARTICULO PRIMERO: ENCARGAR al servidor público LUIS GUILLERMO CASTRO MENDOZA identificado con la cedula de ciudadanía No. (…) expedida en Cúcuta, en el cargo de REGISTRADOR MUNICIPAL 4035-05 de Bochalema, a partir del Cinco (5) de Julio de 2019 de la Planta da la Delegación Departamental NORTE DE SANTANDER, con una asignación básica mensual de $3.109.809.

PARAGRAFO: El encargo al que se refiere el artículo anterior será por seis (6) meses inclusive, contados a partir de la fecha de posesión, finalizando el término del mismo, sin que para ello se requiera acto administrativo ni comunicación alguna, en todo caso podrá darse por terminado en cualquier momento’. En el presente caso para la Sala no hay duda que la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el momento en que profirió la resolución a través de la cual nombró en provisionalidad al señor Luis Guillermo Castro Mendoza como Registrador Municipal de Bochalema fue explícita en indicarle que este sería a partir del día cinco (05) de julio del año dos mil diecinueve (2019), por el termino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha, acto administrativo que le fue comunicado personalmente al demandante.

Aunado a ello, el demandante cuando fue nombrado provisionalmente en el cargo de Registrador Municipal de la Registraduria Municipal de Bochalema, conocía de antemano de la duración de su nombramiento provisional, igualmente la finalización de este, y que no se requería acto administrativo ni comunicación alguna para darse por terminado el encargo.

Ahora bien, revisado el contenido del oficio RN DNS TH 0124 de fecha 16 de enero de 2020, tal como lo afirmó el A-quo este contenía instrucciones para la entrega formal del cargo, y a su vez le ponía de presente al demandante que debía de regresar al cargo que venía ostentando, el cual correspondía al de auxiliar administrative 5120- 04 del Municipio de los Patios - Norte de Santander, encontrando esta Sala que el acto acusado es de simple comunicación y no extingue, ni modifica, ni crea ninguna obligación jurídica para el demandante. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Contrario a ello, la Resolución No. 239 de fecha 5 de julio del año 2019, si crea para el demandante una obligación jurídica, toda vez que, en ella, se estableció el término para extinguir el nombramiento realizado en ella, pues como se resalta en el parágrafo será de seis meses contados a partir de la fecha de posesión. Para concluir se puede observar que efectivamente el acto acusado en el presente asunto se trata de un acto de trámite, por ende, se escapa del control que ejerce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa pues como se menciona, este no es un acto definitivo y tampoco crea, extingue o modifica una situación jurídica, razón por la cual se declara la inepta demanda en razón de la naturaleza del acto administrativo”. 4.5.

En el presente caso, el accionante alegó el desconocimiento del precedente judicial horizontal del tribunal accionado sobre la materia, contenido supuestamente en las sentencias de 1° de noviembre de 2018, proferida en el proceso con radicado No. 2016-00293-01, y de 4 de noviembre de 2021, dictada en el radicado No. 2016-00178-01.

Del análisis de las sentencias supuestamente desconocidas, allegadas con la solicitud, la Sala observa que, conforme fue puesto de presente en el fallo de primera instancia, las mismas no constituyen precedente horizontal obligatorio para el caso, en tanto en estas se analizaron casos en los que se había demandado los actos administrativos mediante los que se comunicaba la finalización de nombramientos de empleados en provisionalidad, lo que difiere del caso bajo análisis, en el que se demandó el acto que contenía instrucciones para la entrega formal de un cargo en encargo, diferencia fáctica y jurídica que permite descartar el defecto alegado por esta causal.

En efecto, en el proceso con radicado 2016-00293-01, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la decisión de primera instancia que había accedido a las pretensiones, tras evidenciar que en el caso no se había motivado el acto administrativo de desvinculación de un empleado que había sido nombrado en provisionalidad en un cargo de registrador municipal.

Igualmente, en el proceso 2016-00147-01, el tribunal confirmó la sentencia que había accedido a las pretensiones por esa misma razón, por lo que la regla jurisprudencial allí desarrollada no guarda relación con el debate suscitado en el caso que originó la controversia bajo análisis, el cual se enfocó en determinar la naturaleza definitiva o no del acto administrativo demandado.

Si bien en la impugnación el accionante indicó que, independientemente de que en los actos administrativos demandados en los precedentes judiciales invocados como desconocidos se indicara expresamente que el nombramiento finalizaba y en el acto demandado en su caso no, “lo cierto es que lo que está probado dentro de los referidos medios de control que con la expedición de tales oficios se impide continuar con la actuación administrativa convirtiéndolos de esta forma en verdaderos actos definitivos”, dicha afirmación desconoce que la controversia resuelta en los casos supuestamente desconocidos es totalmente ajena a la zanjada en el asunto bajo examen, la una relativa a la motivación de los actos que finalizan un nombramiento en provisionalidad, y la otra relativa a la naturaleza de los actos susceptibles de control judicial, por lo que la razón de la decisión allá adoptada no puede predicarse obligatoria.

Por lo demás, la Sala comparte la declaratoria de improcedencia del cargo por falta de motivación en tanto no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues, se observa, la mención de la vinculación del accionante como “en 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02465-01 Demandante: Luis Guillermo Castro Mendoza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 provisionalidad” en el auto objeto de tutela, se presenta como un lapsus calami que no tiene ninguna incidencia en la decisión que se adoptó, misma que fue clara en determinar que el demandante conocía de antemano la duración del encargo que realizaba, y que para su finalización no se requería acto administrativo o comunicación alguna.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 20 de junio de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 20 de junio de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN